新時(shí)代社會(huì)組織參與城市治理創(chuàng)新的現(xiàn)實(shí)困境與優(yōu)化路徑

汪博文

[摘?要]社會(huì)組織作為新時(shí)代實(shí)現(xiàn)城市善治的重要力量，在城市治理實(shí)踐中發(fā)揮著整合多樣社會(huì)資源、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、協(xié)調(diào)社會(huì)復(fù)雜矛盾、動(dòng)員公眾參與治理等獨(dú)特作用。但同時(shí)社會(huì)組織參與城市治理創(chuàng)新也存在自身建設(shè)與發(fā)展能力不足、城市治理體制機(jī)制有待完善、城市空間復(fù)雜性增大整體治理難度、公眾對(duì)社會(huì)組織治理認(rèn)可度較低等現(xiàn)實(shí)困境。對(duì)此，需要基于重視自身建設(shè)、優(yōu)化制度機(jī)制設(shè)計(jì)、堅(jiān)持多元協(xié)同共治理念、積極借鑒治理經(jīng)驗(yàn)等提升社會(huì)組織參與城市治理創(chuàng)新的實(shí)際成效，以充分彰顯社會(huì)組織作用，為推進(jìn)我國(guó)城市治理現(xiàn)代化服務(wù)。

[關(guān)鍵詞]新時(shí)代?社會(huì)組織?城市治理?治理創(chuàng)新

[中圖分類號(hào)]D632.9

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1001-9596（2021）10-0013-08

社會(huì)組織既是彰顯社會(huì)共建共治共享的重要因素，也是實(shí)現(xiàn)善治目標(biāo)不可或缺的關(guān)鍵力量。黨的十八大以來(lái)，黨和政府愈加重視社會(huì)組織作用，多次強(qiáng)調(diào)要發(fā)揮社會(huì)組織獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，鼓勵(lì)與引導(dǎo)社會(huì)組織參與治理實(shí)踐;黨的十九大報(bào)告提出打造共治共建共享的社會(huì)治理格局，創(chuàng)新社會(huì)治理思路，鼓勵(lì)和引導(dǎo)企事業(yè)單位、社會(huì)組織、人民群眾積極參與社會(huì)治理，這為社會(huì)組織參與社會(huì)治理創(chuàng)新奠定了基礎(chǔ)。

城市作為國(guó)家治理的重要空間場(chǎng)域，城市治理實(shí)效將影響我國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化。習(xí)近平總書記指出，“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須抓好城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化”[1]。在探索具有中國(guó)特色的城市治理道路上，習(xí)近平總書記則強(qiáng)調(diào)，“加快推動(dòng)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，努力走出一條符合超大型城市特點(diǎn)和規(guī)律的治理新路子”[2]。社會(huì)組織作為新時(shí)代城市治理創(chuàng)新的重要力量，在此重大背景下，闡述社會(huì)組織參與城市治理創(chuàng)新的必要性與可行性、現(xiàn)實(shí)困境與優(yōu)化路徑，對(duì)于推進(jìn)我國(guó)城市治理現(xiàn)代化具有重要的理論價(jià)值與現(xiàn)實(shí)意義。

一、新時(shí)代社會(huì)組織參與城市治理創(chuàng)新的必要性與可行性

社會(huì)組織是新時(shí)代我國(guó)推進(jìn)城市治理現(xiàn)代化的重要力量，在城市治理實(shí)踐中發(fā)揮著整合社會(huì)資源、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、協(xié)調(diào)社會(huì)復(fù)雜矛盾、動(dòng)員公眾參與治理等其他組織難以替代的獨(dú)特作用。作為城市善治主體，社會(huì)組織的治理實(shí)踐，能夠切實(shí)提升城市治理的實(shí)效性，創(chuàng)新城市治理方式。因而，新時(shí)代社會(huì)組織參與城市治理創(chuàng)新具有現(xiàn)實(shí)必要性和可行性。

（一）社會(huì)組織參與城市治理創(chuàng)新的必要性

1.整合社會(huì)資源，凝聚城市治理合力。社會(huì)組織具有顯著的服務(wù)性、公益性和非營(yíng)利性特征。因其獨(dú)特的角色定位便于在城市治理中整合社會(huì)資源以凝聚治理合力，將碎片化的公共資源加以重塑，以復(fù)歸到城市空間內(nèi)社會(huì)成員的日常生活中，滿足公眾對(duì)城市治理的多元化需求。在城市治理實(shí)踐中，社會(huì)組織作為溝通政府、市場(chǎng)和社會(huì)的重要樞紐，能對(duì)多元治理主體進(jìn)行有效溝通，及時(shí)了解主體的治理優(yōu)勢(shì)，進(jìn)而通過(guò)快速動(dòng)員的方式吸引更多社會(huì)成員參與治理實(shí)踐。由此，社會(huì)組織積極參與城市治理既能發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)、增強(qiáng)實(shí)際治理效果，也能與政府、企業(yè)、居民等緊密配合，以整合社會(huì)資源，凝聚城市治理合力。

2.提供公共服務(wù)，滿足公眾多元需求。工業(yè)化與信息化加速了城市空間內(nèi)部的流動(dòng)性，隨著改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)城市化進(jìn)程加快，在新時(shí)代人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展間的主要矛盾催化下，社會(huì)成員對(duì)城市空間內(nèi)公共服務(wù)的需要呈現(xiàn)出多元化、個(gè)性化特征。在此背景下，傳統(tǒng)的政府主導(dǎo)型管理模式顯然無(wú)法滿足和適應(yīng)城市公眾對(duì)公共服務(wù)的多樣化需求。而社會(huì)組織的專業(yè)性定位能為公眾提供高質(zhì)量的公共服務(wù)，滿足社會(huì)成員的多元化需要。在具體實(shí)踐中，政府能通過(guò)向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)，授權(quán)社會(huì)組織向社會(huì)公眾提供多元化的服務(wù)職能。由此，既能發(fā)揮社會(huì)組織的獨(dú)特作用，也能滿足公眾多元公共服務(wù)需要，進(jìn)而提升社會(huì)成員的城市空間幸福感。

3.協(xié)調(diào)社會(huì)矛盾，營(yíng)造良序發(fā)展環(huán)境。當(dāng)前我國(guó)社會(huì)處于轉(zhuǎn)型期，在“三期疊加”的相互影響下，城市空間內(nèi)部矛盾以隱性化方式內(nèi)化于諸多場(chǎng)域，甚至多數(shù)矛盾以難以根治的“問(wèn)題叢”形態(tài)加以呈現(xiàn)，成為我國(guó)實(shí)現(xiàn)城市善治的潛在挑戰(zhàn)。黨的十八大以來(lái)，社會(huì)組織的健康培育與穩(wěn)步發(fā)展為協(xié)調(diào)化解社會(huì)矛盾、創(chuàng)新城市治理提供了前提基礎(chǔ)。社會(huì)組織作為溝通政府、企事業(yè)單位、公眾等城市空間要素的重要載體，在治理實(shí)踐中能夠發(fā)揮社會(huì)解壓閥和矛盾緩沖器的作用，化解城市空間內(nèi)的諸多矛盾，使城市治理更加“得民心、暖人心”。由此，既減少了鄰避沖突、群體性事件頻發(fā)等顯性社會(huì)矛盾的發(fā)生，亦能舒緩城市多元利益主體間潛在的隱性矛盾，為推進(jìn)城市高質(zhì)量發(fā)展?fàn)I造良序發(fā)展環(huán)境。

4.動(dòng)員公眾參與，落實(shí)城市善治舉措。新時(shí)代社會(huì)組織在黨和政府的支持引領(lǐng)下逐步內(nèi)化到城市空間的諸多場(chǎng)域中，極大程度上豐富了社會(huì)公眾的日常生活。而在城市治理實(shí)踐中，社會(huì)組織治理作用的有效發(fā)揮能為實(shí)現(xiàn)善治目標(biāo)奠定重要基礎(chǔ)。社會(huì)組織通過(guò)廣泛動(dòng)員公眾積極參與公共志愿服務(wù)，既能深化公眾自我組織、自我管理、自我服務(wù)的自治意識(shí)，彰顯“以人民為中心”的城市治理理念，提升社會(huì)成員的城市空間主體性;也能通過(guò)自下而上的治理方式深化公眾對(duì)治理政策、實(shí)際舉措的理解認(rèn)知，使多元治理主體達(dá)成城市治理共識(shí)、落實(shí)城市善治舉措，以增強(qiáng)新時(shí)代城市治理的實(shí)效性。

（二）社會(huì)組織參與城市治理創(chuàng)新的可行性

1.基于完善城市協(xié)同共治格局的現(xiàn)實(shí)要求。近年來(lái)，社會(huì)組織穩(wěn)步健康發(fā)展，尤其在社會(huì)組織活躍的城市空間內(nèi)，社會(huì)組織的良性發(fā)展為新時(shí)代推進(jìn)城市治理創(chuàng)新奠定了重要基礎(chǔ)。習(xí)近平總書記在黨的十九屆五中全會(huì)上指出，“健全基本公共服務(wù)體系，完善共建共治共享的社會(huì)治理制度”[3]。社會(huì)組織作為完善城市公共服務(wù)的重要載體，其獨(dú)特的功用發(fā)揮既能滿足社會(huì)成員對(duì)公共服務(wù)多樣化需求，也能逐步彰顯社會(huì)組織在城市治理中的地位與作用，推進(jìn)共建共治共享治理制度的循環(huán)運(yùn)行。而基于城市善治目標(biāo)加以審視，完善多元主體協(xié)同共治格局已成為新時(shí)代創(chuàng)新城市治理的必然態(tài)勢(shì)。在城市治理系統(tǒng)中，社會(huì)組織作為治理的重要主體，能夠有效聯(lián)結(jié)黨政、市場(chǎng)、社會(huì)等多元力量，以顯著的公益服務(wù)性特征化解滲透在城市空間內(nèi)部的諸多矛盾。由此，社會(huì)組織參與城市治理創(chuàng)新是完善城市協(xié)同共治格局的現(xiàn)實(shí)要求。

2.基于深化城市管理轉(zhuǎn)向城市治理的內(nèi)在要求。黨的七屆二中全會(huì)標(biāo)志著黨的工作重心由鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)移至城市，自此中國(guó)共產(chǎn)黨人開(kāi)啟探索我國(guó)城市發(fā)展的治理道路。新中國(guó)成立初期，為結(jié)合發(fā)展工業(yè)城市的現(xiàn)實(shí)需要，政府部門的層級(jí)管理雖然保障了城市系統(tǒng)的高效運(yùn)行，但“包攬式”管理模式使城市空間內(nèi)留存明顯的“政治全能主義”痕跡。有觀點(diǎn)認(rèn)為，“全能型政府帶有比較明顯的權(quán)力本位主義和包辦主義特征，而過(guò)多的包攬，既窒息了市場(chǎng)的作用和社會(huì)的活力，也造成了政府的不堪重負(fù)”[4]。隨著改革開(kāi)放持續(xù)推進(jìn)，傳統(tǒng)管理模式已無(wú)法適應(yīng)城市善治目標(biāo)的治理需要，并衍生出治理低效、失效等問(wèn)題。新時(shí)代具有明確新任務(wù)、承載新使命和開(kāi)啟新征程的豐富內(nèi)涵，中國(guó)共產(chǎn)黨人應(yīng)基于全面深化改革的時(shí)代背景，探索中國(guó)特色城市治理新模式，需要從治理主體、治理手段、治理方式、治理范圍和治理目標(biāo)等多個(gè)維度實(shí)現(xiàn)從城市管理向城市治理的轉(zhuǎn)化。在此背景下，社會(huì)組織作為城市治理的重要力量，其民間性力量融入規(guī)避了傳統(tǒng)單向管理模式的諸多潛在弊端。由此，社會(huì)組織參與城市治理創(chuàng)新是深化城市管理轉(zhuǎn)向城市治理的內(nèi)在要求。

3.基于提升社會(huì)組織城市治理水平的客觀要求。社會(huì)組織作為城市治理的重要主體已成為廣泛共識(shí)。但因我國(guó)社會(huì)組織發(fā)展起步較晚，加之前期對(duì)社會(huì)組織管理較為嚴(yán)格，社會(huì)組織的作用式微，難以形成多元協(xié)同共治的治理格局。新時(shí)代中國(guó)共產(chǎn)黨人引領(lǐng)社會(huì)組織健康發(fā)展，并通過(guò)保障社會(huì)組織地位、強(qiáng)調(diào)社會(huì)組織作用等諸多方式為社會(huì)組織參與城市治理創(chuàng)新提供了制度機(jī)制保障。但與此同時(shí)，社會(huì)組織因傳統(tǒng)單向化的慣性管理思維影響，抑或因治理經(jīng)驗(yàn)不足難以在治理實(shí)踐中凸顯其治理地位，社會(huì)組織在治理實(shí)踐中的作用發(fā)揮仍不盡如人意。故此，亟須在當(dāng)前治理實(shí)踐中逐步提升社會(huì)組織的治理能力，準(zhǔn)確定位社會(huì)組織的治理角色，增強(qiáng)社會(huì)組織參與城市治理創(chuàng)新的信心。由此，社會(huì)組織參與城市治理創(chuàng)新是提升新時(shí)代城市治理水平的客觀要求。

二、新時(shí)代社會(huì)組織參與城市治理創(chuàng)新的現(xiàn)實(shí)困境

（一）社會(huì)組織自身建設(shè)與發(fā)展能力不足

社會(huì)組織在新時(shí)代背景下有序發(fā)展，并成為我國(guó)城市發(fā)展與社會(huì)建設(shè)的重要力量。民政部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)現(xiàn)有社會(huì)組織數(shù)量共計(jì)88.4萬(wàn)余個(gè)，其中社會(huì)團(tuán)體數(shù)量為37.3萬(wàn)個(gè)，民辦非企業(yè)單位數(shù)量為50.3萬(wàn)個(gè)，基金會(huì)數(shù)量為8258個(gè)[5]。誠(chéng)然，社會(huì)組織在量上已初具規(guī)模，但在城市治理實(shí)踐中其質(zhì)量參差不齊，社會(huì)組織自身建設(shè)與發(fā)展能力不足已成為規(guī)制其治理功用發(fā)揮的重要因素。第一，社會(huì)組織有效治理參與不足。這既因長(zhǎng)期以來(lái)的傳統(tǒng)管理思維束縛弱化了社會(huì)組織的治理參與度，致使其陷入盲目依賴政府部門的困局;亦因社會(huì)組織近年來(lái)發(fā)展勢(shì)頭迅猛，多數(shù)社會(huì)組織缺乏治理經(jīng)驗(yàn)，無(wú)法有效化解紛繁復(fù)雜的城市問(wèn)題，影響城市治理整體效果。第二，社會(huì)組織資金支持與專業(yè)人才資源匱乏。當(dāng)前我國(guó)社會(huì)組織的資金來(lái)源相對(duì)較為單一，主要依靠財(cái)政支持、政府購(gòu)買公共服務(wù)、企業(yè)等社會(huì)性力量捐贈(zèng)等途徑籌集資金，特別是對(duì)處于發(fā)展初期的社會(huì)組織而言，資金的匱乏成為影響其參與治理實(shí)踐的首要難題，一定程度上制約了社會(huì)組織業(yè)務(wù)開(kāi)展的持續(xù)性、服務(wù)規(guī)模和治理實(shí)效。此外，因社會(huì)組織的公益性特點(diǎn)難以為相關(guān)從業(yè)人員提供極具吸引力的薪酬與福利保障，往往造成專業(yè)人才稀缺，致使社會(huì)組織在項(xiàng)目策劃、項(xiàng)目運(yùn)作、項(xiàng)目反饋等方面難以發(fā)揮人才優(yōu)勢(shì)。第三，社會(huì)組織內(nèi)部異質(zhì)化問(wèn)題明顯。類型差異、規(guī)模差異、地域差異等因素造成數(shù)量龐大的社會(huì)組織內(nèi)部呈現(xiàn)明顯的異質(zhì)化態(tài)勢(shì)，無(wú)法同向發(fā)力達(dá)成共同的治理目標(biāo)，進(jìn)而削弱城市實(shí)際治理效果。有觀點(diǎn)認(rèn)為，“社會(huì)組織存在‘目標(biāo)異化’現(xiàn)象導(dǎo)致社會(huì)組織偏離原有公益性宗旨的可能，違背其維護(hù)社會(huì)公共利益的組織‘初衷’”[6]。由此，社會(huì)組織自身建設(shè)與發(fā)展能力不足成為新時(shí)代城市治理創(chuàng)新的首要困境。

（二）城市治理體制機(jī)制有待完善

社會(huì)組織在城市空間內(nèi)的業(yè)務(wù)范圍涉及文化體育、科技衛(wèi)生、生態(tài)環(huán)境、社會(huì)服務(wù)、教育科研等多元領(lǐng)域，已成為現(xiàn)代城市社會(huì)中的重要機(jī)體。而審視社會(huì)組織在治理實(shí)踐中的作用發(fā)揮，不難發(fā)現(xiàn)，體制機(jī)制設(shè)置有待完善已成為創(chuàng)新城市治理的重要規(guī)制。第一，社會(huì)組織管理體制“重登記、輕管理”。我國(guó)《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》1998年正式修訂后，標(biāo)志著“歸口登記”“雙重負(fù)責(zé)”“分級(jí)管理”等特征的管理體制正式形成。相關(guān)法律法規(guī)的出臺(tái)為有序引導(dǎo)、高效管理社會(huì)組織提供了重要的制度遵循。但在雙重管理體制下，重登記、輕管理已成為社會(huì)組織發(fā)展的常態(tài)化特征。一方面，注重對(duì)社會(huì)組織的資質(zhì)審查與登記注冊(cè)將衍生出諸多游離于管理體制外的草根組織，無(wú)法對(duì)其進(jìn)行有效引導(dǎo)與規(guī)范管理，致使矛盾愈發(fā)突顯。另一方面，缺乏日常管理將致使已獲資質(zhì)的社會(huì)組織欠缺有效監(jiān)管，而衍生出公益性缺失、公開(kāi)性弱化等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。第二，社會(huì)組織頂層機(jī)制設(shè)計(jì)欠佳。當(dāng)前雖不乏《基金會(huì)管理辦法》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》等與社會(huì)組織緊密相關(guān)的法律法規(guī)，但缺乏相關(guān)的具體政策規(guī)定，特別是欠缺對(duì)社會(huì)組織的權(quán)利邊界界定、資源支持等方面的具體規(guī)定，與社會(huì)組織的多樣化發(fā)展需要相比仍有較大差距。由此，社會(huì)組織的頂層機(jī)制設(shè)計(jì)欠佳無(wú)疑影響其參與治理實(shí)踐。第三，社會(huì)組織的治理定位有待確證。政府主要以財(cái)政支持、購(gòu)買公共服務(wù)等方式引導(dǎo)社會(huì)組織發(fā)展，但在具體實(shí)踐中，部分基層政府、公眾對(duì)社會(huì)組織尚有疑慮，擔(dān)心其提供公共服務(wù)的質(zhì)量，無(wú)法完全信任社會(huì)組織，進(jìn)而挫傷社會(huì)組織參與治理實(shí)踐的積極性。就此而言，偏頗的認(rèn)知將影響社會(huì)組織在城市治理中的治理定位。由此，體制機(jī)制不夠完善成為新時(shí)代城市治理創(chuàng)新的制度困境。

（三）城市空間復(fù)雜性增大整體治理難度

隨著城市要素愈加多樣化，在現(xiàn)代城市空間高流動(dòng)性的影響下，城市系統(tǒng)展現(xiàn)出復(fù)雜性、個(gè)性化特征。在城市治理實(shí)踐中，愈加復(fù)雜化的空間要素及其關(guān)系無(wú)疑加大整體治理難度，更成為本就缺乏治理經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)組織參與城市治理創(chuàng)新的現(xiàn)實(shí)難題。有觀點(diǎn)認(rèn)為，“城市治理的復(fù)雜性特征主要表現(xiàn)在主體復(fù)雜性、客體復(fù)雜性、介體復(fù)雜性、環(huán)境復(fù)雜性等方面”[7]。第一，城市治理的主體復(fù)雜性。當(dāng)前黨、政、居、社、群等力量融入城市治理，使得城市治理逐步形成協(xié)同共治的良好格局。但治理主體要素的多元化使得社會(huì)組織不僅要在城市治理中發(fā)揮自身獨(dú)特效用，更需正確處理好與其他治理主體間的關(guān)系。復(fù)雜化的主體關(guān)系成為當(dāng)前創(chuàng)新城市治理亟須應(yīng)對(duì)的難題。第二，城市治理客體的復(fù)雜性。治理客體的復(fù)雜性主要表現(xiàn)為在治理實(shí)踐中社會(huì)組織需科學(xué)化解影響城市發(fā)展建設(shè)的不和諧性、矛盾性因素。而在利益矛盾愈加隱性化、復(fù)雜化的現(xiàn)代城市空間內(nèi)，利益關(guān)系的非線性關(guān)聯(lián)無(wú)疑成為社會(huì)組織提升城市治理水平的潛在挑戰(zhàn)。第三，城市治理介體的復(fù)雜性。治理介體的復(fù)雜性體現(xiàn)為社會(huì)組織在治理實(shí)踐中受到治理組織結(jié)構(gòu)、治理運(yùn)行機(jī)制、治理工具選取等諸多要素影響，治理介體的復(fù)雜性將直接影響社會(huì)組織在城市治理實(shí)踐中的作用發(fā)揮。此外，城市空間復(fù)雜性還體現(xiàn)為治理環(huán)境復(fù)雜性，城市治理環(huán)境在一定程度上也影響著社會(huì)組織參與城市治理創(chuàng)新的治理效果。換言之，社會(huì)組織在治理實(shí)踐中受到城市空間內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)等多元環(huán)境影響，而對(duì)城市治理效果產(chǎn)生一定偏移，呈現(xiàn)出“治理實(shí)然”與“治理應(yīng)然”之間的差異。由此，城市系統(tǒng)內(nèi)的復(fù)雜性關(guān)聯(lián)已成為新時(shí)代城市治理創(chuàng)新的現(xiàn)實(shí)困境。

（四）公眾對(duì)社會(huì)組織治理認(rèn)可度較低

社會(huì)組織作為現(xiàn)代城市空間的重要主體，已經(jīng)滲透在社會(huì)成員生活的諸多領(lǐng)域，廣泛影響著城市居民的日常生活。在當(dāng)前城市治理實(shí)踐中社會(huì)組織的地位與作用并未完全顯現(xiàn)，致使公眾對(duì)社會(huì)組織的治理認(rèn)可度較低。第一，公眾對(duì)社會(huì)組織的職能定位邊界認(rèn)識(shí)模糊。社會(huì)組織在治理實(shí)踐中往往發(fā)揮著一定作用，但在單向管理模式無(wú)法滿足治理創(chuàng)新需要而逐步趨向協(xié)同共治治理的現(xiàn)實(shí)背景下，因社會(huì)組織自身影響力較政府、知名企事業(yè)單位等主體而言往往較弱。加之缺乏有效的宣傳平臺(tái)，公眾無(wú)法及時(shí)得知社會(huì)組織在治理實(shí)踐中的作用發(fā)揮，甚至部分公眾極易產(chǎn)生對(duì)社會(huì)組織參與城市治理“虛有其表”的誤解心理。由此，公眾無(wú)法對(duì)社會(huì)組織的職能定位產(chǎn)生清晰認(rèn)知，弱化了公眾對(duì)社會(huì)組織的整體認(rèn)同感。第二，局部社會(huì)組織參與城市治理實(shí)踐效果欠佳，弱化公眾認(rèn)可度。當(dāng)前我國(guó)社會(huì)組織在數(shù)量上已不勝枚舉，但在城市治理實(shí)踐中社會(huì)組織的高效參與仍舊不足，甚至個(gè)別社會(huì)組織僅是為迎合協(xié)同共治格局需要存在“形式參與”現(xiàn)象，其象征性參與不僅無(wú)法展現(xiàn)社會(huì)組織的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，甚至使城市治理效果大打折扣。此外，當(dāng)前還存在大量名存實(shí)亡的“僵尸社團(tuán)”、涉嫌非法社會(huì)組織等諸多負(fù)面社團(tuán)，僅從中國(guó)社會(huì)組織公共服務(wù)平臺(tái)檢索到的涉嫌非法社會(huì)組織就多達(dá)361個(gè)[8]。這些社團(tuán)無(wú)疑將社會(huì)組織“污名化”，進(jìn)而使社會(huì)組織參與城市治理創(chuàng)新面臨更為復(fù)雜的風(fēng)險(xiǎn)。由此，公眾對(duì)社會(huì)組織認(rèn)可度較低已成為新時(shí)代城市治理創(chuàng)新的潛在困境。

三、新時(shí)代社會(huì)組織參與城市治理創(chuàng)新的優(yōu)化路徑

（一）重視自身建設(shè)，提升社會(huì)組織治理水平與能力

深化社會(huì)組織參與城市治理創(chuàng)新的首要前提是必須重視自身建設(shè)，提升自身治理水平與治理能力是化解社會(huì)組織治理困境的首要路徑。第一，明確治理定位，提供多元、優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。社會(huì)組織必須明確治理定位，堅(jiān)持公益服務(wù)的價(jià)值屬性，強(qiáng)化公益性、專業(yè)化特點(diǎn)，確保城市善治目標(biāo)不偏位。這就需要社會(huì)組織為公眾提供優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)品服務(wù)，以治理“有為”詮釋治理“有位”，才是解決其治理困境的關(guān)鍵所在。第二，完善社會(huì)組織的內(nèi)部管理結(jié)構(gòu)。系統(tǒng)完善的內(nèi)部管理結(jié)構(gòu)是推進(jìn)社會(huì)組織治理功效發(fā)揮的內(nèi)在要求，多元化的社會(huì)組織必須結(jié)合自身專業(yè)屬性、規(guī)模實(shí)力、業(yè)務(wù)專長(zhǎng)、社會(huì)影響等系統(tǒng)要素，完善資金配置機(jī)制、人事管理機(jī)制、薪酬獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制、公眾監(jiān)督機(jī)制等諸多機(jī)制。以系統(tǒng)思維規(guī)范內(nèi)部管理，規(guī)避社會(huì)組織無(wú)序化、異質(zhì)化的發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)，增強(qiáng)社會(huì)組織自身管理的科學(xué)性和規(guī)范性。第三，注重人才引進(jìn)與專業(yè)隊(duì)伍建設(shè)。一方面，通過(guò)加強(qiáng)自身建設(shè)、提升從業(yè)人員薪酬福利待遇等多重舉措，強(qiáng)化優(yōu)質(zhì)專業(yè)人才資源建設(shè)，如在實(shí)踐中社會(huì)組織可與屬地高校、科研院所、企業(yè)單位、基層自治機(jī)構(gòu)等搭建合作平臺(tái)，拓寬廣納賢才的現(xiàn)實(shí)渠道。另一方面，需完善社會(huì)組織專業(yè)人員的繼續(xù)教育與業(yè)務(wù)培訓(xùn)制度，從項(xiàng)目開(kāi)展、從業(yè)經(jīng)驗(yàn)、專業(yè)水平和綜合素養(yǎng)等多個(gè)維度提高業(yè)務(wù)人員的服務(wù)質(zhì)量，促進(jìn)社會(huì)組織更好參與城市治理。

（二）增強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，優(yōu)化城市治理的體制機(jī)制設(shè)置

社會(huì)組織參與城市治理創(chuàng)新不僅自身應(yīng)提升治理水平與治理能力，政府作為治理的官方性主體還應(yīng)增強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，優(yōu)化體制機(jī)制，為社會(huì)組織參與城市治理創(chuàng)新?tīng)I(yíng)造良好環(huán)境。第一，健全社會(huì)組織參與城市治理創(chuàng)新的法律法規(guī)?，F(xiàn)行的相關(guān)法律法規(guī)對(duì)社會(huì)組織的權(quán)責(zé)關(guān)系、價(jià)值定位等還尚未明晰，加之法律規(guī)范的制定具有滯后性，使法律法規(guī)與近年來(lái)社會(huì)組織多元化發(fā)展需要之間存在不適用狀態(tài)。就此而言，應(yīng)完善社會(huì)組織的相關(guān)法律法規(guī)，尤其應(yīng)完善日常管理和在開(kāi)展業(yè)務(wù)過(guò)程中的法規(guī)制度，夯實(shí)新時(shí)代社會(huì)組織參與城市治理創(chuàng)新的法治基礎(chǔ)。第二，完善社會(huì)組織參與城市治理的監(jiān)管機(jī)制。針對(duì)城市空間內(nèi)尚存的“僵尸社團(tuán)”、涉嫌非法社會(huì)組織等影響社會(huì)組織健康發(fā)展的潛在隱患，應(yīng)通過(guò)拓寬監(jiān)管渠道，吸納政府、市場(chǎng)、社會(huì)等多元力量共同參與監(jiān)管，形成政府、市場(chǎng)和居民三位一體的監(jiān)管模式，及時(shí)取締非法社會(huì)組織，規(guī)范社會(huì)組織有序參與治理實(shí)踐。第三，增強(qiáng)社會(huì)組織參與城市治理創(chuàng)新的政策扶持力度。管理部門可對(duì)城市治理實(shí)踐中作用顯著的社會(huì)組織進(jìn)行物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)和精神激勵(lì)。由此，既能加強(qiáng)財(cái)政政策的扶持力度以解決社會(huì)組織普遍面臨的資金困境，也能通過(guò)獎(jiǎng)勵(lì)增強(qiáng)社會(huì)組織的社會(huì)影響力，提升居民的整體認(rèn)可度，使社會(huì)組織參與城市治理創(chuàng)新更“得民心、暖人心”。

（三）堅(jiān)持共治理念，搭建多元協(xié)同的城市治理平臺(tái)

長(zhǎng)期以來(lái)形成的“強(qiáng)政府、弱社會(huì)”思維在一定程度上仍影響著城市治理實(shí)踐，阻礙了城市治理的協(xié)同共治長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)。因此，搭建協(xié)同共治平臺(tái)勢(shì)在必行。第一，深化社會(huì)組織與政府間的協(xié)同合作。當(dāng)前我國(guó)社會(huì)組織發(fā)展長(zhǎng)期依附于政府部門的狀況并未根本性改變，尤其是規(guī)模較小的社會(huì)組織更是強(qiáng)烈依賴政府部門，其自立性相對(duì)較弱。有學(xué)者認(rèn)為，由于政府可以通過(guò)制度引導(dǎo)和資金引導(dǎo)的方式對(duì)社會(huì)組織施加影響，社會(huì)組織對(duì)于政府的政策性資源和經(jīng)濟(jì)性資源存在非對(duì)稱性的“絕對(duì)依賴”[9]。由此，改變社會(huì)組織過(guò)度依賴政府部門的現(xiàn)狀必須深化社會(huì)組織與政府間協(xié)同合作，推進(jìn)社會(huì)組織由“依附”轉(zhuǎn)向“協(xié)商”，提升社會(huì)組織與政府的治理默契，實(shí)現(xiàn)“治理有位”和“治理有為”間的雙向平衡，彰顯新時(shí)代城市治理的協(xié)同共治理念。第二，深化社會(huì)組織與非官方性治理主體間的協(xié)同合作。共治理念在城市空間內(nèi)的多維滲透要求發(fā)揮黨、政、居、社、群等多元主體協(xié)同合作，這不僅需要加強(qiáng)社會(huì)組織與政府間的緊密配合，更需要社會(huì)組織深化與企業(yè)單位、城市居民、居委會(huì)等多元主體間的密切合作，搭建多元化的治理協(xié)同平臺(tái)。由此，在治理實(shí)踐中，才能明確多元主體的優(yōu)勢(shì)定位及其協(xié)同機(jī)制，提升城市治理主體的合作默契。通過(guò)搭建協(xié)同共治的城市治理平臺(tái)，以化解現(xiàn)代城市面臨的復(fù)雜社會(huì)問(wèn)題，推進(jìn)我國(guó)城市治理體系與治理能力現(xiàn)代化。

（四）借鑒治理經(jīng)驗(yàn)，增進(jìn)社會(huì)組織治理的社會(huì)認(rèn)同

近年來(lái)，在黨和政府的大力支持與引領(lǐng)下，社會(huì)組織參與城市治理的能力顯著提升，更在城市治理實(shí)踐中積累了豐富的治理經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)，域外社會(huì)組織的發(fā)展培育起步較早，長(zhǎng)期的實(shí)踐探索亦能為我國(guó)社會(huì)組織參與城市治理創(chuàng)新提供有益借鑒。第一，借鑒國(guó)內(nèi)社會(huì)組織參與城市治理創(chuàng)新的經(jīng)驗(yàn)。隨著我國(guó)城市開(kāi)始探索個(gè)性化、多元化的治理道路，社會(huì)組織在城市治理實(shí)踐中的地位與作用發(fā)揮日愈顯著。城市經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級(jí)孕育出新經(jīng)濟(jì)組織與新社會(huì)組織，上海市為有效實(shí)現(xiàn)城市治理，積極探索“黨建引領(lǐng)+兩新組織”的治理模式。通過(guò)在陸家嘴金融城建立金領(lǐng)驛站，有效融入黨建、社會(huì)組織、企業(yè)單位、居民等多元要素，在治理模式上以嵌合式治理取代政府主導(dǎo)式治理[10]。誠(chéng)然，在我國(guó)城市治理實(shí)踐中社會(huì)組織參與城市治理創(chuàng)新的成功案例眾多，但推進(jìn)城市治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵在于如何結(jié)合城市發(fā)展實(shí)際有效融入社會(huì)組織力量，以增進(jìn)社會(huì)組織治理的社會(huì)認(rèn)同。第二，借鑒域外社會(huì)組織參與城市治理創(chuàng)新的經(jīng)驗(yàn)。隨著城市空間的系統(tǒng)化轉(zhuǎn)向，日本政府對(duì)社會(huì)組織的態(tài)度由“控制”轉(zhuǎn)移到“發(fā)展”，而其中最為顯著的舉措便是日本政府接連出臺(tái)多部NPO法律，以規(guī)范社會(huì)組織有序發(fā)展。有學(xué)者認(rèn)為，非營(yíng)利組織作為新的社會(huì)治理主體，已經(jīng)滲透到日本社會(huì)各個(gè)角落，在養(yǎng)老、青少年教育、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)福利等市民關(guān)心的公共領(lǐng)域提供專業(yè)化和技術(shù)性的服務(wù)[11]?？傮w來(lái)看，社會(huì)組織在日本國(guó)內(nèi)擁有較高的社會(huì)認(rèn)可度。從國(guó)外經(jīng)驗(yàn)不難發(fā)現(xiàn)，國(guó)外城市治理實(shí)踐中，政府、市場(chǎng)與第三部門互動(dòng)頻繁，社會(huì)組織的廣泛參與為提升治理實(shí)效奠定了重要的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。由此，社會(huì)組織參與城市治理創(chuàng)新必須積極借鑒經(jīng)驗(yàn)，增進(jìn)社會(huì)組織參與治理實(shí)踐的社會(huì)認(rèn)同，推進(jìn)我國(guó)城市治理體系與治理能力現(xiàn)代化。

四、結(jié)束語(yǔ)

新時(shí)代社會(huì)組織參與城市治理創(chuàng)新是實(shí)現(xiàn)善治目標(biāo)的必要前提。社會(huì)組織的良序發(fā)展既為公眾提供多元、優(yōu)質(zhì)的社會(huì)公共服務(wù)，也成為探索中國(guó)特色城市治理道路的重要力量。誠(chéng)然，我國(guó)社會(huì)組織發(fā)展起步較晚，在當(dāng)前的城市治理實(shí)踐中也存在諸多現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。由此，更加需要增強(qiáng)政府對(duì)社會(huì)組織的引領(lǐng)，基于黨、政、居、社、群等多元主體維度不斷完善城市治理的多元協(xié)同共治格局，從而提升新時(shí)代城市善治水平，推進(jìn)我國(guó)城市治理體系與治理能力現(xiàn)代化。

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