健康中國戰(zhàn)略下的突發(fā)公共衛(wèi)生事件的基層優(yōu)化治理

中共常州市武進區(qū)委黨校 李素君，李琳

2012年11月，黨中央、國務(wù)院明確提出建設(shè)健康中國的戰(zhàn)略目標，2016年 10月，發(fā)布實施《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》，2017年10月，國家對“實施健康中國戰(zhàn)略”作出全面部署……衛(wèi)生與健康事業(yè)面臨難得的歷史發(fā)展機遇。尤其是提高應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件能力顯得極為迫切，不僅是推進健康中國建設(shè)的必然要求，也是實現(xiàn)基層優(yōu)化治理、維護社會穩(wěn)定的必然選擇。在這次新冠肺炎疫情防控中，武進區(qū)的公共衛(wèi)生應(yīng)急體系有效地發(fā)揮了作用，但我們也不能回避一些短板。結(jié)合疫情防控工作實際，需認真總結(jié)武進區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理能力的基礎(chǔ)和問題，圍繞強化公共衛(wèi)生保障體系、完善疾病防控體系等重大問題，研究探索加強全區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急體系建設(shè)的有效舉措。

一、突發(fā)公共衛(wèi)生事件基層治理的實踐探索

（一）突出統(tǒng)籌協(xié)調(diào)安排

（1）組織架構(gòu)全面。按照職責(zé)分工指揮部下設(shè)綜合協(xié)調(diào)組、交通管控組、社會及社區(qū)防控組、農(nóng)村防控組、學(xué)校防控組、企業(yè)防控組、疫情防控和醫(yī)療救治組、物資保障組、新聞宣傳組、督查檢查組等10個工作組。（2）工作制度健全。在重大疫情應(yīng)對過程中，先后制定下發(fā)《武進區(qū)疫情防控相關(guān)人員分類管控規(guī)范（試行）》《武進區(qū)疫情防控社會及社區(qū)防控操作規(guī)范》等規(guī)范性文件，著力健全和完善疫情防控制度。（3）疫情監(jiān)測加強。二級以上醫(yī)療機構(gòu)，按要求設(shè)立發(fā)熱門診，嚴格按照登記、分診、轉(zhuǎn)診等診療流程開展診治，同時對密切接觸者開展流行病學(xué)調(diào)查，并實施集中隔離醫(yī)學(xué)觀察，防止疫情蔓延。

（二）突出三類機構(gòu)協(xié)同防控

1.公共衛(wèi)生機構(gòu)各司其職

疾控部門抓住疫情傳播初期，花大力氣在最初的病例監(jiān)測、病學(xué)調(diào)查、疫情社區(qū)隔離等，疫情早期醫(yī)療處置的各項措施應(yīng)全面考慮，制定農(nóng)貿(mào)市場、企業(yè)等場所的衛(wèi)生防控規(guī)范，實現(xiàn)對傳染源的控制，傳染鏈條的攔截，實現(xiàn)在疫情暴發(fā)初期就能夠有效控制；衛(wèi)生監(jiān)督部門對轄區(qū)內(nèi)各醫(yī)療衛(wèi)生單位、區(qū)集中隔離醫(yī)學(xué)觀察點、區(qū)鎮(zhèn)臨時隔離觀察點、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合單位、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站（村衛(wèi)生室）等單位開展監(jiān)督檢查；婦幼保健和計劃生育部門負責(zé)母、嬰、孕產(chǎn)婦特殊人群疫情期間安全，因人施策，分流人員到相應(yīng)的醫(yī)院就診和分娩。

2.公立醫(yī)院和基層衛(wèi)生機構(gòu)醫(yī)防結(jié)合

率先實現(xiàn)前移醫(yī)療機構(gòu)預(yù)檢分診關(guān)口，嚴格規(guī)范疫情期間全區(qū)診療服務(wù)秩序，對精神?？漆t(yī)院落實封閉式管理，高度重視醫(yī)療機構(gòu)內(nèi)部之間擴散的潛在危機。二級以上醫(yī)院設(shè)置發(fā)熱門診的有5家，發(fā)熱門診診療流程嚴格規(guī)范，防控措施扎實到位，執(zhí)行重點人員轉(zhuǎn)運、重點返常人員進行核酸檢測。抽調(diào)公立醫(yī)院、基層衛(wèi)生機構(gòu)126名醫(yī)護人員，創(chuàng)設(shè)了4個集中隔離醫(yī)學(xué)觀察點、3個臨時隔離觀察點。

（三）突出公共衛(wèi)生保障支撐

1.健全公共衛(wèi)生應(yīng)急物資支撐

以武進區(qū)疫情指揮部防控物資集中調(diào)度為前提，實行物資統(tǒng)一管理，保障醫(yī)療機構(gòu)物資使用以及集中醫(yī)學(xué)觀察點、臨時隔離點和公安、城管等重點崗位的防疫物資需求。藥管中心等部門負責(zé)公共衛(wèi)生應(yīng)急物資儲備工作，動態(tài)調(diào)整物資品類和數(shù)量，確?？谡帧⒎雷o用品基本滿足需求。

2.強化公共衛(wèi)生應(yīng)急科技支撐

健全“互聯(lián)網(wǎng)+”公共衛(wèi)生應(yīng)急體系建設(shè)，提升疫情防控工作的智能化、標準化。公安機關(guān)根據(jù)大數(shù)據(jù)分析向區(qū)網(wǎng)格化中心推送返常人員相關(guān)信息。區(qū)網(wǎng)格化中心向鎮(zhèn)網(wǎng)格中心和基層網(wǎng)格分解數(shù)據(jù)，網(wǎng)格員組織樓道長（村民小組長）等工作人員進行實地核實，對與實際不符信息及時向鎮(zhèn)、區(qū)網(wǎng)格中心反饋。

3.夯實基層衛(wèi)生人才支撐

出臺《村級醫(yī)療衛(wèi)生人才管理機制的實施意見》，采用入職招聘、系統(tǒng)招聘和事業(yè)單位公開招聘等多種形式，將新招錄的大學(xué)生村醫(yī)、目前取得執(zhí)業(yè)（助理）醫(yī)師資格的在崗大學(xué)生村醫(yī)、未納編定向培養(yǎng)村醫(yī)以及普通鄉(xiāng)村醫(yī)生納入備案制管理，一定比例的編內(nèi)計劃面向在崗滿6年且取得執(zhí)業(yè)醫(yī)師資格的大學(xué)生村醫(yī)定向招聘。村醫(yī)作為基層公共衛(wèi)生骨干力量，在此次疫情防控中較好地承擔(dān)了一線排查、疫情防控知識宣教等任務(wù)，為有效推進村莊、小區(qū)封閉管理，防范聚集性活動發(fā)揮了重要作用。

二、突發(fā)公共衛(wèi)生事件基層治理的問題分析

（一）公共衛(wèi)生應(yīng)急體系建設(shè)方面

（1）公共衛(wèi)生應(yīng)急指揮機制不健全。區(qū)政府層面缺乏專門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)公共衛(wèi)生突發(fā)事件的管理部門，公共衛(wèi)生事件應(yīng)急響應(yīng)制度不健全，應(yīng)急預(yù)案體系還不夠科學(xué)。（2）公共衛(wèi)生應(yīng)急聯(lián)防聯(lián)控機制不通暢。政府主導(dǎo)、部門合作、社會參與的常態(tài)化聯(lián)防聯(lián)控協(xié)調(diào)機制有待理順，各部門之間配合協(xié)調(diào)的通暢度不高，公共衛(wèi)生應(yīng)急演練的常態(tài)化和針對性需要進一步加強。（3）公共衛(wèi)生應(yīng)急指揮中心建設(shè)不到位。衛(wèi)生應(yīng)急中心雖然已經(jīng)設(shè)立，但是其規(guī)范化、信息化和智能化建設(shè)仍需進一步加強，多部門之間信息的通暢還存在很大問題。

（二）疾病防控體系建設(shè)方面

（1）疾控機構(gòu)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不到位。區(qū)疾控中心于2009年建成投用，至今已超過10年，設(shè)施陳舊、設(shè)備落后，安全隱患不容忽視。如中心機房、排水管道、消控室火災(zāi)報警系統(tǒng)等急需升級和改造等。（2）疾控機構(gòu)實驗室建設(shè)不完善。目前武進區(qū)在實驗室檢測能力上仍存在實驗室儀器設(shè)備陳舊，檢測速度、精度、范圍、流程等諸多方面均不能適應(yīng)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的處理要求。（3）專業(yè)人才隊伍建設(shè)有待加強。按照《關(guān)于印發(fā)江蘇省各級疾病預(yù)防控制中心機構(gòu)編制標準實施意見的通知》中明確的“萬分之1.19”比例配備要求，需核定編制數(shù)124人，目前尚有36個編制缺口。面臨專業(yè)人才能力建設(shè)的力度非常不足、難以吸引高層次人才、衛(wèi)生應(yīng)急人員儲備不足等困境。

（三）基層疾病防控能力建設(shè)方面

（1）基層醫(yī)療機構(gòu)公衛(wèi)人員數(shù)量不足。武進區(qū)有104萬常住人口，應(yīng)配備公共衛(wèi)生人員156—208人，然而全區(qū)目前基層公衛(wèi)人員僅153人，還未達到平均每萬人擁有公共衛(wèi)生人員1.47人的最低標準。（2）基層醫(yī)療機構(gòu)公衛(wèi)人員整體素質(zhì)不高。武進區(qū)目前基層醫(yī)療機構(gòu)中從事公衛(wèi)相關(guān)工作的人員普遍存在學(xué)歷低、年齡結(jié)構(gòu)老化、公衛(wèi)或預(yù)防專業(yè)人員少等問題，影響到基本公共衛(wèi)生服務(wù)的高質(zhì)量開展和突發(fā)公共衛(wèi)生事件的有力處置。（3）基層醫(yī)療機構(gòu)工作人員保障措施不到位。基層醫(yī)療工作人員工作繁瑣，面對的風(fēng)險較高，且保障措施不到位，總體待遇不高，在現(xiàn)有的職稱晉升制度下，職稱晉升難，使得基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)面臨招不到人、留不住人的困境。

（四）重大疫情應(yīng)對防治體系和應(yīng)急物資供應(yīng)方面

（1）醫(yī)療機構(gòu)發(fā)熱門診規(guī)劃不合理。呈現(xiàn)的現(xiàn)狀是數(shù)量少、分布不合理。目前全區(qū)僅5家發(fā)熱門診，其中區(qū)縣級醫(yī)院2家，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院3家，數(shù)量和位置均無法滿足發(fā)熱患者就診和重大疫情防控的需求。（2）重大傳染病救治能力不足。武進三院原有的傳染病救治功能被整合到常州三院以后，全區(qū)范圍內(nèi)沒有傳染病定點救治醫(yī)院，重大傳染病救治和轉(zhuǎn)運能力均不足。區(qū)內(nèi)兩家三級醫(yī)院的傳染病?？平ㄔO(shè)也不完善，軟硬件配套不到位，重大應(yīng)急疫情發(fā)生時，轉(zhuǎn)化為傳染病救治醫(yī)院的條件不具備。（3）應(yīng)急物資生產(chǎn)供應(yīng)體系未形成。未形成應(yīng)急物資生產(chǎn)供應(yīng)常態(tài)化機制，重大疫情發(fā)生時，本地應(yīng)急物資供應(yīng)產(chǎn)能不足，外地應(yīng)急物資供應(yīng)渠道不暢，而且特殊時期應(yīng)急物資往往價格高、質(zhì)量參差不齊。全區(qū)僅有設(shè)置在區(qū)疾控體檢中心的應(yīng)急物資儲備庫，按相關(guān)要求儲備了一定數(shù)量的防控物資和裝備，兩個區(qū)級醫(yī)院儲備嚴重不足。

三、提升突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對能力的有效策略

（一）完善公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系

（1）完善快速響應(yīng)的應(yīng)急指揮機制。在區(qū)政府層面上，可以考慮成立應(yīng)急管理委員會，面對突發(fā)公共衛(wèi)生事件時可以統(tǒng)籌安排。比如突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處理的制度完善，武進區(qū)公共衛(wèi)生安全應(yīng)對專業(yè)團隊的建設(shè)，突發(fā)公共衛(wèi)生事件監(jiān)測、預(yù)警、救治等處置方案的確立等。（2）優(yōu)化平戰(zhàn)結(jié)合的聯(lián)防聯(lián)控體系。按照平戰(zhàn)結(jié)合要求，建立由區(qū)政府主導(dǎo)，各醫(yī)療機構(gòu)、公共衛(wèi)生機構(gòu)等共同參與的整合型重大疫情救治協(xié)作機制。加強醫(yī)療機構(gòu)預(yù)防保健科和公共衛(wèi)生管理科建設(shè)，承擔(dān)醫(yī)療機構(gòu)重大疫情防治管理和指導(dǎo)職能，提高區(qū)域內(nèi)醫(yī)療機構(gòu)傳染病預(yù)防控制能力。（3）培育公共衛(wèi)生智慧應(yīng)急體系。建設(shè)區(qū)級公共衛(wèi)生應(yīng)急指揮信息系統(tǒng)、醫(yī)療衛(wèi)生人力資源和公共衛(wèi)生應(yīng)急資源數(shù)據(jù)庫。提高各級多源數(shù)據(jù)的準確度、透明度，打破跨層級、跨領(lǐng)域相關(guān)數(shù)據(jù)的“孤島”，持續(xù)整合政府部門和社會數(shù)據(jù)，促進各部門對疫情的精準防控和精準施策。

（二）規(guī)范提升疾病預(yù)防控制體系

（1）優(yōu)化基礎(chǔ)醫(yī)療配置。添置現(xiàn)代化急救車和急救設(shè)備，定期更換陳舊設(shè)備、補充救治物資。加強區(qū)域醫(yī)療中心建設(shè)，提升救治能力。（2）加強實驗室能力建設(shè)。配備規(guī)范的傳染病病原體快速診斷偵測技術(shù)，強化致病因子快速檢測能力。（3）提升專業(yè)人才能力素質(zhì)。優(yōu)化人員配置，重點加強衛(wèi)生應(yīng)急人員的配置，適當(dāng)增加專業(yè)技術(shù)高級崗位比例。積極爭取相關(guān)部門的支持，加快短缺人才、實用型人才的引進。以全面提升專業(yè)技術(shù)人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)為目標，建立和完善培養(yǎng)專業(yè)技術(shù)人員的長遠計劃。保障基層疾病預(yù)防機構(gòu)人事薪酬，不斷縮小公共衛(wèi)生機構(gòu)與公立醫(yī)院之間的收入差距。

（三）筑牢基層疾病防控網(wǎng)格

（1）配備足夠的基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)公衛(wèi)人員。建議按照每萬常住人口2.0名的比例配備專職的公衛(wèi)人員，3年內(nèi)將武進區(qū)基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)公衛(wèi)人員增加至200人左右。建議將“公共衛(wèi)生、預(yù)防醫(yī)學(xué)專業(yè)”納入全區(qū)衛(wèi)健系統(tǒng)“緊缺專業(yè)人才”招錄范疇，推動“區(qū)管鎮(zhèn)用”等新模式。暢通人才流動渠道，適當(dāng)增強基層崗位吸引力，促進醫(yī)療衛(wèi)生人才向基層流動。（2）加大基層醫(yī)療機構(gòu)公衛(wèi)人員保障力度。不僅要加強公共衛(wèi)生事業(yè)的規(guī)劃投入，也要建立科學(xué)的基層醫(yī)療機構(gòu)公衛(wèi)人員的激勵制度。在保障基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)的原有績效工資總量的基礎(chǔ)上，通過增加處理突發(fā)公共衛(wèi)生事件的獎勵性補助等途徑，使基層公衛(wèi)人員的收入水平能夠與城鎮(zhèn)臨床護士等一些群體基本持平。同等條件下優(yōu)先晉升。

（四）加強重大疫情應(yīng)急防治體系建設(shè)

（1）規(guī)范醫(yī)院發(fā)熱門診建設(shè)。做到區(qū)域獨立、布局合理、軟硬件配套齊全、科室性質(zhì)明確、人員崗位相對固定，完善發(fā)熱門診工作制度，定期組織專題培訓(xùn)和應(yīng)急演練，確保發(fā)熱門診常態(tài)化運行。（2）構(gòu)建重大傳染病防治網(wǎng)格。根據(jù)傳染病防治相關(guān)法律法規(guī)的要求及上級部門的指示，轄區(qū)內(nèi)各三級綜合醫(yī)院承擔(dān)一定的傳染病或疑似傳染病患者的診斷、隔離和救治等任務(wù)；各鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院（社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心）承擔(dān)常見傳染性疾病的篩查、健康教育、轉(zhuǎn)診等任務(wù)。

（五）明確突發(fā)衛(wèi)生事件的物資供給制度

（1）確定應(yīng)急物品生產(chǎn)供應(yīng)責(zé)任制度。界定政府和有關(guān)部門應(yīng)急物資供應(yīng)的明確職責(zé)，加強對物資供應(yīng)的相關(guān)部門的監(jiān)督，建立或儲備必要的物資生產(chǎn)線。（2）建成應(yīng)急物品儲備和協(xié)調(diào)體系。按照統(tǒng)籌安排的原則，針對疫情前中后不同時間，首先全力建成公共衛(wèi)生應(yīng)急物資儲備中心，制定平戰(zhàn)結(jié)合的物資儲備統(tǒng)籌調(diào)度規(guī)劃方案。其次常態(tài)化地檢視儲備中心的物資儲備，尤其是應(yīng)急的相關(guān)疫苗、藥物，以及相關(guān)醫(yī)用防護設(shè)施。再次建立健全跨層級、跨區(qū)域、跨行業(yè)、跨專業(yè)的突發(fā)公共衛(wèi)生事件調(diào)配機制，確保疫情發(fā)生的第一時間作出反應(yīng)。