信訪權(quán)的基本權(quán)利屬性研究

華南理工大學(xué) 曾鑫

一、信訪權(quán)的理論困境

（一）信訪權(quán)的概念爭議

關(guān)于信訪的概念有廣義和狹義之分，狹義的信訪指的是2005年國務(wù)院修訂的《信訪條例》中的規(guī)定，在該定義下，信訪的主體僅指國家行政機(jī)關(guān)。我國大多數(shù)學(xué)者從信訪制度的實(shí)際運(yùn)行、各省市的信訪條例以及公民的期待與理解的角度持廣義的概念，即信訪的主體包括所有國家機(jī)關(guān)甚至是媒體、國有企事業(yè)單位。如孫大雄在《論信訪權(quán)的權(quán)利屬性》[1]中列舉了《北京市信訪條例》《浙江省信訪條例》對于信訪的規(guī)定。最高人民檢察院、公安部等國家重要機(jī)關(guān)均設(shè)立了信訪接待機(jī)構(gòu)，從而支持廣義信訪的概念。

對于信訪是否屬于一項(xiàng)權(quán)利甚至是否是《憲法》上的權(quán)利，則有不同的觀點(diǎn)。有學(xué)者認(rèn)為信訪是一種反射利益[2]，即出于維護(hù)和促進(jìn)公共利益的目的，法律規(guī)定主體負(fù)有一定的義務(wù)，然而法規(guī)本身并無保障特定個(gè)人權(quán)利的意圖，公民因此而享有的事實(shí)上的利益只是法律的反射性效果，即反射利益而非法律賦予的權(quán)利。也有學(xué)者認(rèn)為[3]，信訪應(yīng)當(dāng)是一項(xiàng)權(quán)利，因?yàn)樾旁L本質(zhì)上也是請求國家為或者不為一定的行為，屬于公民的主觀公權(quán)利。信訪權(quán)能否認(rèn)為是一項(xiàng)《憲法》上的基本權(quán)利，林來梵認(rèn)為雖然現(xiàn)行規(guī)范對于信訪權(quán)是否具有基本權(quán)利位階語焉不詳，但是信訪權(quán)就其內(nèi)容和功能來看，有基本權(quán)利的質(zhì)素，體現(xiàn)了保障人權(quán)的價(jià)值。還有一種有力的觀點(diǎn)認(rèn)為[4]，信訪只是一種基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)形式，本身不是一種基本權(quán)利，或說基本權(quán)利的具體構(gòu)成，說信訪權(quán)屬于基本權(quán)利缺乏《憲法》根據(jù)，也缺乏法律依據(jù)。有學(xué)者認(rèn)為，是否屬于《憲法》權(quán)利并不是看該權(quán)利是否基本，是否基本的標(biāo)準(zhǔn)太過模糊，具有不確定性，而應(yīng)當(dāng)以權(quán)利的調(diào)整對象來使其區(qū)別于一般權(quán)利，從規(guī)范角度來說，該權(quán)利的調(diào)整對象為國家與個(gè)人；從效力上來講，基本權(quán)利一般兼具主觀性權(quán)利與客觀法秩序，并且兩者具有同等意義。無論如何看待信訪的性質(zhì)，通過寫信的方式向政府表達(dá)意見和看法，在任何一個(gè)民主國家都是公民一項(xiàng)重要的基本權(quán)利。[5]

（二）信訪權(quán)的屬性及功能問題

關(guān)于信訪權(quán)的屬性，大多數(shù)學(xué)者以《憲法》第四十一條為文本基礎(chǔ)，第四十一條衍生出監(jiān)督權(quán)與救濟(jì)權(quán)兩種屬性，即批評、建議、檢舉屬于監(jiān)督權(quán)的范疇，申訴、控告、獲得賠償屬于救濟(jì)權(quán)的范疇，其中申訴、控告兼具兩種屬性。有學(xué)者認(rèn)為信訪權(quán)兼具這兩種屬性，是一種特殊的行政救濟(jì)方式，并主張將信訪救濟(jì)規(guī)范改造為行政訴訟救濟(jì)與行政復(fù)議救濟(jì)的過濾機(jī)制、補(bǔ)充機(jī)制和疑難處理機(jī)制[6]。林來梵認(rèn)為信訪的初衷設(shè)計(jì)為監(jiān)督權(quán)，但是由于權(quán)利司法救濟(jì)不足以及“無訟”等傳統(tǒng)觀念的影響，實(shí)際上成為了權(quán)利救濟(jì)的途徑。還有學(xué)者雖然并不承認(rèn)信訪是一項(xiàng)基本權(quán)利，但是對于信訪應(yīng)當(dāng)在我國《憲法》框架中的定位的論述中談到，信訪應(yīng)當(dāng)作為一種輔助政制的范疇，在核心政制正常發(fā)揮其功能時(shí)，信訪只能作為一種補(bǔ)充，這樣兩者才會(huì)相得益彰。

（三）信訪救濟(jì)的尷尬地位

對于信訪制度在實(shí)踐中所衍生出來的問題，主要集中在信訪權(quán)的權(quán)利救濟(jì)功能中，即雖然認(rèn)為信訪是一種特殊的行政救濟(jì)，但是也承認(rèn)此種救濟(jì)最大的弊端在于其非程序性和不確定性，且信訪救濟(jì)除《憲法》外沒有具體的法律依據(jù)，《信訪條例》中也缺乏一套清晰的、普遍適用的運(yùn)作規(guī)則。童之偉教授認(rèn)為，作為輔助政制的信訪制度，容易出現(xiàn)主從易位的現(xiàn)象，而此現(xiàn)象最大的問題在于會(huì)傷害核心政制，損害司法制度的權(quán)威性。當(dāng)然，信訪制度的問題也不乏一些制度的建設(shè)和考量，筆者認(rèn)為，通過行政法規(guī)建立起來的信訪制度容易導(dǎo)致自我授權(quán)，侵犯公民的基本權(quán)利。林來梵教授也提到，信訪制度目前隱身于非法律層面，但是就是否需要用法律加以規(guī)定，并沒有持肯定的態(tài)度，而是強(qiáng)調(diào)信訪權(quán)應(yīng)當(dāng)作為一種柔性的輔助手段而存在，取消和限制公民這一權(quán)利并不合時(shí)宜，強(qiáng)化也不是一個(gè)好的做法。

二、信訪權(quán)兼具政治監(jiān)督權(quán)和救濟(jì)權(quán)的權(quán)利屬性

（一）我國憲法文本為信訪權(quán)屬性提供了依據(jù)

作為基本權(quán)利的信訪權(quán)，其主要淵源必然來自《憲法》，在我國語境下，還包括國務(wù)院制定的《信訪條例》。以我國《憲法》文本為基礎(chǔ)，第四十一條衍生出監(jiān)督權(quán)與救濟(jì)權(quán)兩種屬性，即批評、建議、檢舉屬于監(jiān)督權(quán)的范疇，申訴、控告、獲得賠償屬于救濟(jì)權(quán)的范疇。參考《信訪條例》第二條對信訪的定義，我們可以看出，所謂信訪其實(shí)就是“提出建議、意見和投訴請求”，前者所說意見、建議可以理解為一種監(jiān)督權(quán)，是政治參與權(quán)的一種體現(xiàn)，而投訴請求則是救濟(jì)權(quán)的一種體現(xiàn)，以被救濟(jì)人在具體案件中具體權(quán)利被侵害為基礎(chǔ)，雖然國務(wù)院對信訪的對象僅限于針對政府等行政機(jī)關(guān)，但在《信訪條例》的第十五條以及各個(gè)地方的信訪條例都拓寬了信訪對象的范圍，如《廣東省信訪條例》第二條，規(guī)定信訪對象為國家機(jī)關(guān)，同時(shí)在第四款指出國家機(jī)關(guān)包括本省各級人民代表大會(huì)、縣級以上人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)、各級人民政府、各級人民法院、各級人民檢察院，在條例開頭也加入了“依據(jù)《憲法》制定本條例”，可以說這使得信訪權(quán)的概念，在主體、對象、內(nèi)容以及限制方面都與《憲法》第四十一條所規(guī)定的監(jiān)督權(quán)和救濟(jì)權(quán)相契合[7]。

（二）信訪救濟(jì)不適宜承擔(dān)化解糾紛的功能

在我國多元化糾紛解決機(jī)制體系中，信訪救濟(jì)是有其特殊性的，一方面，由于對以司法為核心的救濟(jì)體制不自信或者受我國古代“無訟”法律觀念的影響，信訪這種救濟(jì)方式在實(shí)踐中大量存在。而另一方面，從法經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來說，一般情況下，社會(huì)需要越大就越會(huì)帶動(dòng)相關(guān)領(lǐng)域的立法，以此來滿足這個(gè)需求，維持整體秩序。但我國信訪制度明顯是需求大于規(guī)范的狀態(tài)，因此公權(quán)力機(jī)關(guān)在面對信訪時(shí)解決與應(yīng)對并不夠好，面對如此龐大的群體，并不能以規(guī)范不夠清晰、權(quán)責(zé)不夠明確來規(guī)避問題，因此信訪制度在我國糾紛解決體制中處于一個(gè)兩難地位[8]。

信訪救濟(jì)的特殊性還體現(xiàn)為其與普通救濟(jì)手段在實(shí)施機(jī)制、方式、程序和后果上都有所差異。從《信訪條例》可以看出，信訪救濟(jì)的事項(xiàng)定義為“相關(guān)職務(wù)行為”，被信訪人范圍廣泛，受理也多元化，程序卻異常簡單，在方便信訪人進(jìn)行信訪的同時(shí)，最后解決糾紛的效果卻并不令人滿意，反觀訴訟、復(fù)議、仲裁等救濟(jì)方式，有完備的規(guī)范作為支撐，有成熟的體系運(yùn)行，有后續(xù)執(zhí)行作為強(qiáng)制力保證，解決矛盾糾紛的成功率必然要高于信訪。因此，對比信訪救濟(jì)手段與司法等常規(guī)救濟(jì)手段，是更好地應(yīng)用信訪救濟(jì)的一個(gè)重要前提。

1.信訪救濟(jì)具有疏導(dǎo)功能

國務(wù)院《信訪條例》第四條規(guī)定，信訪工作部門針對信訪人提出的建議或者投訴有兩種解決方式：一為疏導(dǎo)，二為就地解決問題。就信訪的兩種事項(xiàng)，意見與建議類較好解決，但涉及救濟(jì)類信訪時(shí)，相關(guān)信訪機(jī)構(gòu)并無實(shí)質(zhì)性的接觸具體案件的權(quán)力，多為轉(zhuǎn)告，無調(diào)查權(quán)，核實(shí)具體事項(xiàng)之時(shí)，主體為有權(quán)處理的機(jī)關(guān)，信訪機(jī)構(gòu)并無此權(quán)力。最為接近的是《信訪條例》第十條，相關(guān)工作人員可以到信訪人居住地與信訪人面談溝通，但面談溝通并非作為調(diào)查權(quán)，只是拓寬信訪渠道的一種方式，可以肯定的是，國務(wù)院在制定《信訪條例》之時(shí)，無意將其設(shè)定為一種主要的就地化解矛盾的機(jī)制，而只是采用模糊的原則性條款，規(guī)定能化解地化解、不能化解的以疏導(dǎo)教育為主。反觀訴訟、仲裁等救濟(jì)手段，無不以調(diào)查、了解具體案情為前提，形成相應(yīng)的法律事實(shí)，基于事實(shí)與法律，作出相應(yīng)的裁決?！耙允聦?shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩”，其中事實(shí)也必定是經(jīng)過正當(dāng)程序調(diào)查而形成的合乎法律的事實(shí)。

2.傳統(tǒng)救濟(jì)手段具有優(yōu)越地位

根據(jù)國務(wù)院《信訪條例》第十四條的規(guī)定，信訪權(quán)針對的對象是職務(wù)行為，作出職務(wù)行為的主體不僅包括行政主體，甚至自治組織及其成員、提供公共服務(wù)的企業(yè)也涵蓋在內(nèi)?！稄V東省信訪條例》則囊括了人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)、人民政府、人民檢察院、人民法院。對職務(wù)行為的信訪內(nèi)容也包括兩個(gè)方面：一是提出意見建議，二是不服相關(guān)職務(wù)行為提起的投訴。對于信訪事項(xiàng)的限制，第十四條最后一款規(guī)定，對依法應(yīng)當(dāng)通過訴訟、仲裁、行政復(fù)議等法定途徑解決的投訴請求，信訪人應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定的程序向有關(guān)機(jī)關(guān)提出，也就是說，傳統(tǒng)救濟(jì)體制處于一個(gè)優(yōu)越地位，非訴訟、仲裁、復(fù)議的事項(xiàng)才落入信訪的范疇。

此種安排可以得出三個(gè)結(jié)論：其一，作為訴訟、仲裁、復(fù)議的核心救濟(jì)體制優(yōu)先于信訪。這一點(diǎn)是毋庸置疑的，不管是國務(wù)院的規(guī)定，還是地方政府的規(guī)定，都體現(xiàn)了這種排序，從規(guī)范體系的完備性、實(shí)踐操作的經(jīng)驗(yàn)來說，這種安排也是合理的。其二，信訪事項(xiàng)所涉及的范圍過于廣泛，受到的限制也較多。排除訴訟、復(fù)議、仲裁的事項(xiàng)，在一定程度上應(yīng)該會(huì)減輕信訪的壓力，但是需要注意的是，信訪事項(xiàng)并沒有一個(gè)明確的外圍界限，這就導(dǎo)致在實(shí)踐中，各個(gè)行使公權(quán)力職能、起到公共服務(wù)作用的機(jī)構(gòu)，他們所做出的職務(wù)行為都是可信訪范圍，可以把職務(wù)行為想象成一個(gè)大圈，訴訟、仲裁、復(fù)議等核心救濟(jì)體制只是囊括了一小部分法律認(rèn)為需要管控的職務(wù)行為，而在這之外的都列入信訪的范圍，再加上信訪渠道的多樣性、信訪接受部門的寬泛性，就會(huì)在源頭上增加信訪的數(shù)量，正是基于此，《信訪條例》中有大量限制信訪權(quán)的條款，如采用走訪方式信訪應(yīng)當(dāng)去指定場所、多人走訪需要推選代表等。

3.信訪機(jī)構(gòu)是信息收轉(zhuǎn)中心

信訪事項(xiàng)的多樣性導(dǎo)致受理后處理后方式多為轉(zhuǎn)送。從受理規(guī)定上看，政府信訪機(jī)構(gòu)更像是一個(gè)信訪信息收轉(zhuǎn)中心[9]，接受大量信訪案件，隨之在橫向上審查是否為有權(quán)受理事項(xiàng)，縱向上審查行政機(jī)關(guān)等級，而對于較大影響的案件，也可以選擇就近向有關(guān)機(jī)關(guān)匯報(bào)，總之，其職能是確保精確地把信訪訴求轉(zhuǎn)送到責(zé)任機(jī)關(guān)，在這之前，信訪機(jī)構(gòu)幾乎不進(jìn)行任何的實(shí)質(zhì)審查，進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查的是有權(quán)處理的機(jī)關(guān)。因此，可以看出信訪機(jī)構(gòu)的核心價(jià)值在于快速為信訪人尋求到救濟(jì)渠道，為案件的實(shí)體審查提供便利，為公民及時(shí)了解案情進(jìn)度提供便利，只是在極少數(shù)情況下，才會(huì)承擔(dān)主動(dòng)化解矛盾的功能。

4.傳統(tǒng)救濟(jì)有堅(jiān)強(qiáng)的執(zhí)行后盾

有權(quán)處理的機(jī)關(guān)針對案件的具體情況作出相應(yīng)的處理，對于予以支持的處理結(jié)果，需要行政機(jī)關(guān)積極作為，而執(zhí)行的結(jié)果也是判斷整個(gè)制度是否真正化解糾紛的依據(jù)。一項(xiàng)制度的權(quán)威不一定來自于這項(xiàng)制度的強(qiáng)制力，但是嚴(yán)格的執(zhí)行必定會(huì)增強(qiáng)制度在人們心中的權(quán)威性。信訪制度的執(zhí)行條文依據(jù)在于，由有權(quán)處理的機(jī)關(guān)督促有關(guān)機(jī)關(guān)執(zhí)行，這種并未形成制度化的督促，并不能保障執(zhí)行的效率，反觀司法執(zhí)行，雖然執(zhí)行一直是實(shí)踐中難以攻克的難題，但是相比信訪制度的設(shè)立，司法執(zhí)行顯得要成熟得多。

（三）信訪權(quán)是糾紛解決的引導(dǎo)手段

救濟(jì)權(quán)不一定是解決矛盾，有利于解決也可視為一種救濟(jì)。傳統(tǒng)的救濟(jì)權(quán)通常是以矛盾的最后化解作為目標(biāo)，可是在當(dāng)前中國語境下，公民對于自身利益受到侵害需要得到救濟(jì)只是問題之一，尋求救濟(jì)的途徑是必然會(huì)衍生出來的問題之二，這種對于救濟(jì)的救濟(jì)是我們必須要面對的話題。究其原因，一方面是訴訟、復(fù)議、仲裁等救濟(jì)手段不夠完善，不能解決很多問題，但更為重要的是，公民法治觀念的缺失導(dǎo)致其對于訴訟等程序不夠了解，也不夠信任。誠然，法治國家建設(shè)勢必要以完善的規(guī)范體系為基礎(chǔ)，信訪制度僅僅是行政法規(guī)，并無相應(yīng)的全國人大的立法，在真正化解糾紛上缺乏相應(yīng)的制度支撐，缺乏制度和程序的保障已經(jīng)被證明了是弊大于利，但是，這并不意味著需要抓緊信訪權(quán)的立法，在傳統(tǒng)救濟(jì)手段規(guī)范體系配套已經(jīng)很完善的情況下，抓緊信訪權(quán)的立法并不能產(chǎn)生很好的效果，即使有所謂的信訪法的出臺(tái)，也只會(huì)擠占核心救濟(jì)體制的空間。問題的關(guān)鍵在于觀念，觀念會(huì)影響制度，制度最終影響體系。突出信訪制度的引導(dǎo)功能，有利于推動(dòng)公眾法治觀念的形成，有利于提升核心救濟(jì)體制地位，樹立法律權(quán)威。

三、結(jié)語

本文通過對信訪制度立法和現(xiàn)實(shí)狀況的分析，整理出關(guān)于信訪權(quán)的爭議及問題。對一個(gè)制度理論的把握將影響該制度在現(xiàn)實(shí)中的運(yùn)行，信訪制度在實(shí)踐中的大量問題，究其根本，就是對信訪權(quán)的認(rèn)識模糊不清。因此，筆者從基本權(quán)利的角度出發(fā)，重點(diǎn)論述了信訪權(quán)的權(quán)利屬性，得出了信訪權(quán)作為一項(xiàng)基本權(quán)利，兼具政治參與權(quán)與救濟(jì)權(quán)的雙重屬性，特別是作為救濟(jì)權(quán)，應(yīng)當(dāng)以疏導(dǎo)教育作為主要功能，突出核心救濟(jì)體制在化解矛盾糾紛中的作用。在當(dāng)前中國語境下，引導(dǎo)救濟(jì)是提升公民法治觀念的重要手段，觀念影響制度，制度影響體系，只有觀念的提升才能建設(shè)更好的法治國家。