“多規(guī)合一”實用性村莊規(guī)劃編制探索
——以安徽省級試點馬郢社區(qū)為例

合肥市規(guī)劃設(shè)計研究院 杜博

以多規(guī)合一實用性村莊規(guī)劃為抓手，以實用、管用、好用村莊規(guī)劃為目標(biāo)，探索村莊規(guī)劃編制路徑，助力鄉(xiāng)村振興。通過馬郢社區(qū)省級試點探索多規(guī)合一實用性村莊規(guī)劃編制技術(shù)路線，規(guī)劃在組織模式、問卷調(diào)查、留白用地、集體經(jīng)營性用地上市、規(guī)劃成果形式等方面進(jìn)行創(chuàng)新探索，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興。

一、規(guī)劃背景

多規(guī)合一實用性村莊規(guī)劃作為助力鄉(xiāng)村振興的重要抓手，必須以國土空間為核心載體，推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展見實效、接續(xù)推進(jìn)全面脫貧與鄉(xiāng)村振興的有機(jī)銜接、提升人民生活品質(zhì)。2020年6月，《安徽省自然資源廳關(guān)于開展村莊規(guī)劃試點工作的通知（皖自然資函〔2020〕55號）》明確馬郢社區(qū)為16個省級村莊規(guī)劃試點之一。本次規(guī)劃結(jié)合馬郢社區(qū)實際發(fā)展情況，開展多規(guī)合一實用性村莊規(guī)劃編制，一是助力鄉(xiāng)村振興，通過全域土地綜合整治、一二三產(chǎn)融合發(fā)展、生態(tài)修復(fù)、人居環(huán)境整治等規(guī)劃內(nèi)容，支撐城鄉(xiāng)融合發(fā)展見實效、全面脫貧與鄉(xiāng)村振興的有機(jī)銜接、全面提升人民生活品質(zhì)；二是探索編制路徑，通過全域全要素規(guī)劃管控，作出能用、好用、管用的規(guī)劃。

二、對村莊規(guī)劃的再認(rèn)識

（一）法定規(guī)劃

《中共中央國務(wù)院關(guān)于國土空間規(guī)劃體系并實施監(jiān)督的若干意見》提出，村莊規(guī)劃是法定規(guī)劃，是國土空間規(guī)劃體系中鄉(xiāng)村地區(qū)的詳細(xì)規(guī)劃，是開展國土空間開發(fā)保護(hù)活動、實施國土空間用途管制、核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)項目規(guī)劃許可證、進(jìn)行各項建設(shè)等的法定依據(jù)。村莊規(guī)劃統(tǒng)籌村莊建設(shè)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、人居環(huán)境整治等規(guī)劃，實現(xiàn)土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等有機(jī)融合，實現(xiàn)多規(guī)合一[1]。

（二）多規(guī)合一

“多規(guī)合一”具體指在相同級別政府管理體系，積極開發(fā)國民經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造能力，在社會發(fā)展、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)、土地資源開發(fā)、生態(tài)保護(hù)、歷史文物的修繕與保護(hù)、林區(qū)開發(fā)與管理、交通等多個領(lǐng)域中，進(jìn)行有效銜接，積極發(fā)揮各項規(guī)定的區(qū)域管理作用，對區(qū)域進(jìn)行有效保護(hù)，確保鄉(xiāng)村與城市空間參數(shù)的協(xié)同性。在空間平臺中，使用控制線，加強(qiáng)空間布局優(yōu)化，積極分配國土資源，全方位保障政府對空間的規(guī)劃能力，間接增強(qiáng)村莊整體的治理能力。

（三）全域、全要素規(guī)劃

以全域、全要素為視角，確保鄉(xiāng)村自然資源管理的全面性，是村莊規(guī)劃編制的關(guān)鍵內(nèi)容[2]。多規(guī)合一實用性村莊規(guī)劃的編制，需要系統(tǒng)對“山水林田湖草”等進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，實現(xiàn)國土空間的全覆蓋。以第三次國土調(diào)查的行政村界線為規(guī)劃范圍，對村域內(nèi)全部國土空間要素作出規(guī)劃安排。按照《國土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南（試行）》細(xì)化現(xiàn)狀調(diào)查和評估，統(tǒng)一底圖底數(shù)，并根據(jù)差異化管理需要，合理確定村莊規(guī)劃內(nèi)容和深度。

三、規(guī)劃方法與內(nèi)容

（一）村莊概況

馬郢社區(qū)村域面積約4.54平方公里，位于合肥主城區(qū)北部近郊，是合肥鄉(xiāng)村振興重要建設(shè)節(jié)點。區(qū)位交通優(yōu)越，東側(cè)有國道206南北向穿過，距離合淮阜高速出入口僅4km，周邊20km以內(nèi)有新橋國際機(jī)場、北城高鐵站。

2015年，“馬郢計劃”啟動，由助學(xué)計劃、助農(nóng)計劃和助村計劃3個子計劃共同組成，在城市與鄉(xiāng)村之間架設(shè)一座橋梁，打通城市與鄉(xiāng)村的連接障礙，讓城市與鄉(xiāng)村的資源得到有效地互換和互補(bǔ)。2020年被評為第二批全國鄉(xiāng)村旅游重點村。

（二）土地利用現(xiàn)狀

馬郢社區(qū)土地利用以耕地、林地為主，無未利用地，土地利用率高，耕地補(bǔ)充潛力不足。

馬郢社區(qū)（規(guī)劃范圍）國土總面積453.56公頃。其中農(nóng)用地431.30公頃，占總用地面積的95.09%；建設(shè)用地22.26公頃，占總面積的4.91%。建設(shè)用地中以農(nóng)村宅基地為主，人均建設(shè)用地面積約153.41平方米（人口基數(shù)為戶籍人口、外來常住人口之和）。無未利用地，土地利用率高（100%），可供開發(fā)利用的后備土地資源不足。國土利用與劃分現(xiàn)狀如圖1所示。

圖1 國土空間利用現(xiàn)狀圖

（三）目標(biāo)定位

規(guī)劃以“八個統(tǒng)籌、一個明確”為綱領(lǐng)，繪制國土空間一張藍(lán)圖，開啟鄉(xiāng)村振興新格局[3]。規(guī)劃思路以生態(tài)文明建設(shè)、便民為主線，規(guī)劃圍繞八個統(tǒng)籌、一個明確開展。充分展示馬郢社區(qū)區(qū)位交通、自然稟賦、歷史文化等特色，確定形象定位為田園筑夢多彩馬郢，功能定位為中國眾創(chuàng)鄉(xiāng)村、安徽省鄉(xiāng)村振興樣板村、一二三產(chǎn)融合發(fā)展示范村。

1.國土空間格局

按照生態(tài)修復(fù)優(yōu)先理念，進(jìn)行生態(tài)修復(fù)；確保糧食安全，進(jìn)行耕地整理，確保永久基本農(nóng)田數(shù)量不降低、質(zhì)量有提升糧食生產(chǎn)能力；集約節(jié)約用地，規(guī)劃留白用地，探索集體用地上市；合理配置各類設(shè)施，提升村民獲得感；合理謀劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間，促進(jìn)一二三產(chǎn)融合發(fā)展；明確近期建設(shè)項目，確保項目用地落實。國土規(guī)劃一張圖如圖2所示。

圖2 國土空間規(guī)劃一張圖

2.生態(tài)綜合修復(fù)

生態(tài)保護(hù)修復(fù)：堅持綠水青山就是金山銀山的理念，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)修復(fù)和整治，系統(tǒng)保護(hù)好鄉(xiāng)村自然風(fēng)光和田園景觀。（1）修復(fù)坑塘水面，對現(xiàn)狀坑塘進(jìn)行清淤，改善水質(zhì)狀況，對塘圩方式進(jìn)行改善，采取自然石砌等方式，修復(fù)其生態(tài)環(huán)境，修復(fù)總面積為10.02公頃。（2）優(yōu)化公益林布局，分批次更換林地樹種。逐步分批次對楊樹林等不利于人體健康的樹種進(jìn)行更替，修復(fù)總面積為53.85公頃。（3）提升豸鋪支渠景觀，打造豸鋪支渠生態(tài)廊道，保證良好的景觀環(huán)境。重點對兩側(cè)的生態(tài)環(huán)境進(jìn)行整治修復(fù)，修復(fù)總長度約3.5km。

3.土地綜合整理

（1）農(nóng)用地整理。對殘次林、廢棄坑塘進(jìn)行復(fù)墾，增加耕地數(shù)量[4]。通過現(xiàn)場踏勘調(diào)研，規(guī)劃區(qū)域內(nèi)有35塊質(zhì)量較差的零散殘次林地，復(fù)墾面積約4.55公頃；規(guī)劃區(qū)域內(nèi)有5塊坑塘現(xiàn)狀淤積情況嚴(yán)重，處于廢棄狀態(tài)，復(fù)墾面積約2.13公頃；對搬遷的大長崗、二坊、油坊、肖郢進(jìn)行復(fù)墾，面積約5.71公頃；結(jié)合土地流轉(zhuǎn)及規(guī)模種植需求布置設(shè)施農(nóng)業(yè)地，促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化，農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地由1.01公頃提升至1.25公頃。（2）建設(shè)用地整理。建設(shè)用地集約節(jié)約利用：建設(shè)用地兩減三增，減少宅基地、殯葬用地，提高土地利用效率；增加商業(yè)用地、教育文化用地、交通設(shè)施用地，服務(wù)鄉(xiāng)村振興。兩減：將大長崗、二坊、油坊、肖郢四個居民點搬遷至西郢中心村、塘面特色居民點安置，節(jié)約建設(shè)用地面積0.72ha。通過對殯葬用地的集中整合，減少建設(shè)用地面積0.24ha。三增：保障民俗體驗館、研學(xué)中心、民俗街、美食街等項目落地，新增商業(yè)用地1.77ha ；新建配套幼兒園，新增教育文化用地0.10ha;完善旅游服務(wù)設(shè)施，新增交通設(shè)施用地0.14公頃，用于新建公共停車場。

四、馬郢社區(qū)規(guī)劃探索

（一）試點工作特色

（1）組織規(guī)劃上多級聯(lián)合，共商共謀。在工作組織上，由市級自然資源主管部門牽頭，縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊等各級深度參與；其他發(fā)改、交通、組織宣傳、文化旅游等部門配合，實現(xiàn)部門聯(lián)動。在規(guī)劃編制團(tuán)隊中，由規(guī)劃、土地、景觀、建筑、市政等多專業(yè)聯(lián)合，編制村莊規(guī)劃，保證規(guī)劃技術(shù)力量。市級自然資源主管成立村莊規(guī)劃專家指導(dǎo)組，由國內(nèi)著名規(guī)劃、建筑、土地等專家組成，全過程指導(dǎo)規(guī)劃編制。

（2）線上線下結(jié)合開展問卷調(diào)查。開展駐村工作，工作組前后駐村18天，深入調(diào)查村莊社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展、土地用途使用、基礎(chǔ)設(shè)施配套等。線上線下結(jié)合，開展問卷調(diào)查，充分了解居民、創(chuàng)客、游客等現(xiàn)實訴求。通過線下入戶訪談、采訪創(chuàng)客和游客，線下通過微信公眾賬號、網(wǎng)站等形式，開展問卷調(diào)查，共收集512份村民問卷、1360份游客問卷，問卷內(nèi)容涵蓋搬遷、創(chuàng)業(yè)、土地管理、生活需求、特色產(chǎn)品、景觀設(shè)計、區(qū)域文化等方面。通過問卷調(diào)查，充分了解村莊發(fā)展訴求，支撐規(guī)劃方案編制。

（二）規(guī)劃內(nèi)容探索

1.土地留白規(guī)劃

通過規(guī)劃留白用地，應(yīng)對村莊發(fā)展的不確定性。（1）不定性留白規(guī)劃0.42公頃，占用整體留白區(qū)域的70%。（2）不落地留白規(guī)劃0.18公頃，占留白整體的30%。留白用地的土地屬性、地域類型，含有國家、集體等用地類型。

2.經(jīng)營地的入市規(guī)劃

設(shè)定集體經(jīng)營區(qū)域為2.90ha。（1）入市路徑一：出租土地使用權(quán)限，以增加村集體的經(jīng)濟(jì)收益。（2）入市路徑二：采取入股、聯(lián)營等方式，邀請多個單位進(jìn)行聯(lián)合經(jīng)營。

3.閑置房合理開發(fā)與利用

鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)旺盛的建設(shè)用地需求與鄉(xiāng)村集約節(jié)約減量化要求存在沖突，閑置農(nóng)房再利用破解鄉(xiāng)村土地需求瓶頸，打造多元化鄉(xiāng)村空間。規(guī)劃通過閑置農(nóng)房再利用實現(xiàn)用地的集約節(jié)約，銜接未來宅基地退出機(jī)制。閑置房規(guī)劃情況：（1）8處閑置房規(guī)劃成農(nóng)產(chǎn)品加工區(qū)，增加就業(yè)機(jī)會，提升鄉(xiāng)村農(nóng)產(chǎn)品的多樣性；（2）2處閑置房規(guī)劃改造成休閑區(qū)域，從景觀與綠化兩個視角，積極打造鄉(xiāng)村休閑區(qū)域；（3）5處閑置房規(guī)劃成服務(wù)區(qū)，為村民提供各項公共服務(wù)，建設(shè)村民需要的養(yǎng)老院、公共服務(wù)場所；（4）22處閑置房規(guī)劃為居住空間，為村莊游客提供個性化居住環(huán)境，可打造成：民宿、餐飲等。

（三）創(chuàng)新成果表達(dá)

面對政府、村民、社會提供三種不同成果形式。呈報政府的規(guī)劃成果以審查內(nèi)容為主，包括圖紙、文本、數(shù)據(jù)庫等。分享給村民規(guī)劃成果以規(guī)劃手冊為主，以漫畫、動畫、移動端語音講解多種方式體現(xiàn)，增加村民對規(guī)劃內(nèi)容的了解。給予社會提供規(guī)劃展示成果，包括三圖、兩則、一表，其中三圖為村域國土空間規(guī)劃圖、重點區(qū)域規(guī)劃總平面圖、村莊近期建設(shè)規(guī)劃圖；兩則為村莊單元圖則、重點區(qū)域圖則；一表為近期建設(shè)項目表。

五、結(jié)論

綜上所述，結(jié)合馬郢社區(qū)的實際村莊規(guī)劃情況，主要從國土空間、生態(tài)修復(fù)、國土空間綜合整治、設(shè)施配套等各方面形成“多規(guī)合一”體系，打造山水林田湖草生命聯(lián)合體，構(gòu)建豐富公共服務(wù)設(shè)施、市政基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)體系，深入挖掘保護(hù)歷史文化底蘊(yùn)，通過增加鄉(xiāng)村就業(yè)機(jī)會，鼓勵村民返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，推動鄉(xiāng)村振興有序開展。