廣西公共文化機(jī)構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)研究

唐曉歡 余麗花 陸鏡潔 何歡

關(guān)鍵詞：廣西公共文化機(jī)構(gòu);法人治理結(jié)構(gòu);理事會(huì);成效;問(wèn)題

摘 要：文章對(duì)廣西公共文化機(jī)構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)改革試點(diǎn)單位的現(xiàn)狀進(jìn)行了研究，分析了存在的問(wèn)題，提出了相關(guān)的改善措施，以期推動(dòng)公共文化機(jī)構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)改革工作的高效開(kāi)展。

中圖分類號(hào)：G250文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1003-1588（2021）12-0091-03

2014年7月，文化部辦公廳印發(fā)的《關(guān)于開(kāi)展公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化等試點(diǎn)工作的通知》，部署了全國(guó)公共文化機(jī)構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)改革試點(diǎn)工作，全國(guó)各省（自治區(qū)）、市（地）公共文化機(jī)構(gòu)積極開(kāi)展法人治理結(jié)構(gòu)的試點(diǎn)改革工作。2017年8月，中宣部、文化部等七部門聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于深入推進(jìn)公共文化機(jī)構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)改革的實(shí)施方案》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施方案》）明確了法人治理結(jié)構(gòu)改革工作的目標(biāo)，即截止到2020年12月31日，全國(guó)規(guī)模以上的公共文化機(jī)構(gòu)基本建立以理事會(huì)為主要形式的法人治理結(jié)構(gòu)管理模式。相關(guān)文件的發(fā)布為公共文化機(jī)構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)改革提供了國(guó)家層面的政策依據(jù)，推動(dòng)了公共文化機(jī)構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)改革工作的開(kāi)展。廣西積極響應(yīng)國(guó)家的改革政策，有序推進(jìn)公共文化機(jī)構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)改革工作。

1 廣西公共文化機(jī)構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)改革情況概述

2014年11月14日，玉林市圖書(shū)館理事會(huì)成立暨第一屆理事會(huì)第一次會(huì)議在玉林市順利召開(kāi)。這是廣西首家事業(yè)單位法人理事會(huì)，標(biāo)志著廣西事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)改革試點(diǎn)工作進(jìn)入實(shí)質(zhì)性階段。2018年11月，南寧市圖書(shū)館等10個(gè)市級(jí)文化機(jī)構(gòu)成為自治區(qū)級(jí)公共文化機(jī)構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)改革的試點(diǎn)單位。2020年8月，廣西市級(jí)以上群眾藝術(shù)館法人治理結(jié)構(gòu)改革任務(wù)總數(shù)量為15家，完成數(shù)量為5，完成率為30%;市級(jí)以上圖書(shū)館法人治理結(jié)構(gòu)改革任務(wù)總數(shù)量為17家，完成數(shù)量為10家，完成率為58.82%;市級(jí)以上美術(shù)館法人治理結(jié)構(gòu)改革任務(wù)總數(shù)量為3家，完成數(shù)量為2家，完成率為66.67%;市級(jí)以上博物館法人治理結(jié)構(gòu)改革任務(wù)總數(shù)量為2家，完成數(shù)量為1家，完成率為50%。2020年12月，廣西市級(jí)以上公共圖書(shū)館全部完成法人治理結(jié)構(gòu)改革工作。

2 試點(diǎn)單位改革取得的主要成效

試點(diǎn)單位根據(jù)發(fā)展需要，組建了理事會(huì)，以期推動(dòng)相關(guān)業(yè)務(wù)的高效開(kāi)展。政府及主管部門理事會(huì)成員在財(cái)政經(jīng)費(fèi)支持、人員編制增加、機(jī)構(gòu)形象宣傳、機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)推廣等方面具有重要的促進(jìn)作用;企業(yè)代表和文藝界代表的理事會(huì)成員在社會(huì)物資和資金支持、閱讀推廣、文化服務(wù)合作等方面具有重要的促進(jìn)作用。

2.1 引入社會(huì)力量

隨著《中華人民共和國(guó)公共圖書(shū)館法》（以下簡(jiǎn)稱《公共圖書(shū)館法》）等一系列政策法規(guī)的制定和頒布實(shí)施，廣西公共文化機(jī)構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)改革在相關(guān)法律制度的保障下取得了實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。例如，百色市圖書(shū)館穩(wěn)抓法人治理結(jié)構(gòu)改革的機(jī)遇，積極爭(zhēng)取當(dāng)?shù)卣皺C(jī)關(guān)部門的支持，提升社會(huì)力量參與圖書(shū)館建設(shè)的積極性和主動(dòng)性。百色市圖書(shū)館根據(jù)公益性文化設(shè)施配置不足等情況，積極發(fā)揮理事會(huì)的作用，引進(jìn)社會(huì)力量參與圖書(shū)館建設(shè)，先后建設(shè)完成紅城書(shū)屋鵝城文創(chuàng)園點(diǎn)、幸福東郡點(diǎn)、幸福港灣點(diǎn)、深圳小鎮(zhèn)點(diǎn)等借閱點(diǎn)，并對(duì)外免費(fèi)開(kāi)放。柳州市圖書(shū)館不僅邀請(qǐng)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)名人加入理事會(huì)，利用名人效應(yīng)開(kāi)展講座、讀者交流會(huì)等閱讀推廣活動(dòng)，還在理事會(huì)的努力下實(shí)施舊館維修改造項(xiàng)目。

2.2 力推政策落地

部分試點(diǎn)單位積極推進(jìn)法人治理結(jié)構(gòu)相關(guān)政策的落實(shí)和到位，即實(shí)行決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互獨(dú)立、相互制衡的運(yùn)行機(jī)制，推動(dòng)法人自主權(quán)的有效實(shí)施，主動(dòng)加強(qiáng)與相關(guān)部門的對(duì)接，爭(zhēng)取政策上的支持。一些試點(diǎn)單位理事會(huì)成員積極建言獻(xiàn)策，并力推各項(xiàng)配套政策的實(shí)際落地。例如，百色市圖書(shū)館充分發(fā)揮理事會(huì)成員的作用，積極爭(zhēng)取市委、市政府的支持，增加了人員編制，提升了工作人員的待遇，在一定程度上解決了人員緊缺、工作人員待遇低、隊(duì)伍不穩(wěn)定等問(wèn)題。

3 試點(diǎn)單位改革過(guò)程中存在的主要問(wèn)題

3.1 政府部門的權(quán)責(zé)把握不準(zhǔn)

《實(shí)施方案》基本原則指出，在法人治理結(jié)構(gòu)改革工作中要協(xié)調(diào)把握好政府與試點(diǎn)單位之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)“政事分開(kāi)，管辦分離”。事實(shí)上，大部分試點(diǎn)單位理事長(zhǎng)由政府主管部門領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，其在法人治理結(jié)構(gòu)改革摸索進(jìn)程中真正實(shí)現(xiàn)“政事分開(kāi)，管辦分離”還存在一定的難度。由于政府部門的權(quán)責(zé)定位把握不準(zhǔn)，導(dǎo)致試點(diǎn)改革過(guò)程中會(huì)出現(xiàn)“用力過(guò)猛”或“放羊”式管理現(xiàn)象。

3.2 協(xié)調(diào)困難

《公共圖書(shū)館法》雖然提出了建立健全法人治理結(jié)構(gòu)，但沒(méi)有細(xì)化的各方權(quán)責(zé)規(guī)定?！秾?shí)施方案》雖然明確了相關(guān)主體方的職責(zé)，但“理事會(huì)+管理層”的運(yùn)行模式在實(shí)際施行中存在協(xié)調(diào)困難的問(wèn)題，無(wú)法推動(dòng)相關(guān)工作的高效開(kāi)展。

3.3 理事會(huì)作用不明顯

3.3.1 理事會(huì)不照章辦事。雖然各級(jí)公共文化機(jī)構(gòu)結(jié)合自身實(shí)際，按照章程范本起草了本單位的章程，對(duì)理事會(huì)的構(gòu)成及職責(zé)、理事的權(quán)利和義務(wù)、理事長(zhǎng)人選及職責(zé)進(jìn)行了規(guī)定，但有些試點(diǎn)單位的理事會(huì)沒(méi)有按照章程開(kāi)展工作，如：理事會(huì)會(huì)議召開(kāi)比較隨意，部分理事會(huì)成員沒(méi)有按規(guī)定履行義務(wù)等。

3.3.2 理事會(huì)自主權(quán)受限。試點(diǎn)單位的人事、資金、薪酬、績(jī)效考核等都需要按照事業(yè)單位的行政審批程序運(yùn)行，導(dǎo)致理事會(huì)的自主權(quán)受限。例如，理事會(huì)通過(guò)會(huì)議決議推薦一名管理人員，但需要呈報(bào)主管部門、人事管理部門審核，審批程序繁瑣，影響了理事會(huì)自主權(quán)的發(fā)揮。

3.3.3 理事會(huì)職能被邊緣化。雖然公共文化機(jī)構(gòu)的理事會(huì)是本單位的決策和監(jiān)督機(jī)構(gòu)，但在實(shí)際操作過(guò)程中其職能逐漸被邊緣化。

3.3.4 法人治理結(jié)構(gòu)改革信息公開(kāi)不到位。由于法人治理結(jié)構(gòu)改革試點(diǎn)單位的信息公開(kāi)不到位、對(duì)理事會(huì)的宣傳力度不足，導(dǎo)致工作人員對(duì)理事會(huì)的職責(zé)、章程、運(yùn)行等缺乏了解，無(wú)法對(duì)理事會(huì)進(jìn)行有效監(jiān)督。

4 法人治理結(jié)構(gòu)改革試點(diǎn)單位的完善措施

4.1 健全法律及政策保障體系

法人治理結(jié)構(gòu)改革涉及政府職能變更、權(quán)力重新分配等方面的問(wèn)題，試點(diǎn)單位僅通過(guò)自身調(diào)整不可能完成目標(biāo)[1]。因此，相關(guān)部門要進(jìn)一步完善相關(guān)的法律制度和政策，保障理事會(huì)的主導(dǎo)作用及理事會(huì)的決策、監(jiān)督、人事、財(cái)務(wù)、考核等方面的權(quán)力，使理事會(huì)在實(shí)際工作中有法可依、有章可循，切實(shí)推進(jìn)人事管理自主權(quán)、收入分配自主權(quán)的真正落地。

4.2 落實(shí)法人自主權(quán)

政府行政部門是試點(diǎn)單位的主管部門，有些試點(diǎn)單位設(shè)立理事會(huì)“一票否決”制度，即政府代表理事不同意，導(dǎo)致試點(diǎn)單位缺乏自主權(quán)。在法人治理結(jié)構(gòu)改革過(guò)程中，行政主管部門應(yīng)積極發(fā)揮宏觀把控和監(jiān)督作用，下放權(quán)力，使試點(diǎn)單位能夠真正擁有一定的人事權(quán)、決策權(quán)、財(cái)務(wù)收支管理權(quán)、績(jī)效考核權(quán)及分配權(quán)等。因此，相關(guān)部門應(yīng)理順責(zé)權(quán)，落實(shí)法人自主權(quán)，逐步建立以理事會(huì)為決策議事機(jī)構(gòu)、以管理層為執(zhí)行機(jī)構(gòu)、以監(jiān)事會(huì)為監(jiān)督機(jī)構(gòu)的“三位一體”法人治理結(jié)構(gòu)框架，推進(jìn)法人決策的科學(xué)化、管理的專業(yè)化、服務(wù)的社會(huì)化、監(jiān)督的立體化，以實(shí)現(xiàn)政府與試點(diǎn)單位“政事分開(kāi)、管辦分離”的改革目標(biāo)[2]。

4.3 建立健全內(nèi)部治理體系

《實(shí)施方案》提出，具備條件的理事會(huì)可設(shè)立咨詢委員會(huì)和單獨(dú)設(shè)立監(jiān)事會(huì)，將其

作為專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu);不能單獨(dú)設(shè)立監(jiān)事會(huì)的單位可在理事會(huì)中任命兼職監(jiān)事。調(diào)查結(jié)果顯示，所調(diào)查的試點(diǎn)單位都沒(méi)有設(shè)立專業(yè)咨詢委員會(huì)，50%的試點(diǎn)單位沒(méi)有設(shè)立監(jiān)事會(huì)。因此，試點(diǎn)單位要建立健全內(nèi)部治理體系，通過(guò)建立相應(yīng)的專業(yè)咨詢委員會(huì)或?qū)＜椅瘑T會(huì)，為理事會(huì)提供專業(yè)支持，提升決策的科學(xué)性;通過(guò)健全監(jiān)管體制，劃定職責(zé)權(quán)限，使理事會(huì)、管理層、監(jiān)事會(huì)形成相互制衡的模式，為理事會(huì)履行職能提供保障;按照理事會(huì)章程，協(xié)調(diào)各方關(guān)系，建立完善的人事管理制度、合理的薪酬管理制度、科學(xué)的決策失誤追究制度等;通過(guò)推選、舉薦、自薦、投票選舉等方式，拓寬理事會(huì)成員的來(lái)源渠道，保障決策的科學(xué)性[3]。

4.4 完善信息公開(kāi)機(jī)制

法人治理結(jié)構(gòu)改革工作的初衷是通過(guò)引入社會(huì)力量，探索創(chuàng)新事業(yè)單位的體制機(jī)制，因此，相關(guān)部門要通過(guò)建立與完善面向公眾開(kāi)放的決策機(jī)制與信息公開(kāi)機(jī)制，促進(jìn)多方參與、多元共治的社會(huì)文化氛圍的形成[4]。因此，試點(diǎn)單位應(yīng)建立健全信息公開(kāi)機(jī)制，暢通監(jiān)督渠道，發(fā)揮社會(huì)公眾、媒體等力量的監(jiān)督作用，促進(jìn)法人治理結(jié)構(gòu)改革工作的高效開(kāi)展;通過(guò)加大宣傳力度等方式，鼓勵(lì)社會(huì)力量參與文化機(jī)構(gòu)建設(shè)，推動(dòng)公共文化服務(wù)的均等化。

5 結(jié)語(yǔ)

法人治理結(jié)構(gòu)改革不是一蹴而就的，需要相關(guān)部門的密切合作。因此，文化機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，形成理事會(huì)、管理層、監(jiān)事會(huì)“三位一體”的法人治理架構(gòu)，構(gòu)建科學(xué)、規(guī)范的運(yùn)行機(jī)制;結(jié)合本地區(qū)的實(shí)際情況，借鑒國(guó)內(nèi)外法人治理結(jié)構(gòu)改革的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，確定適合自身發(fā)展條件的法人治理結(jié)構(gòu)改革階段性目標(biāo)，提高服務(wù)效能，推動(dòng)法人治理結(jié)構(gòu)改革工作的高效開(kāi)展。

參考文獻(xiàn)：

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[2] 曹雪梅.試水破冰 砥礪前行：溫州市圖書(shū)館法人治理改革探索實(shí)踐[J].圖書(shū)館研究與工作，2018（12）：9-11，18.

[3] 宋微.公共圖書(shū)館法人治理結(jié)構(gòu)改革工作的現(xiàn)狀研究：以福建省圖書(shū)館理事會(huì)的實(shí)踐為例[J].福建圖書(shū)館學(xué)刊，2019（2）：22-25.

[4] 邱冠華，于良芝，李超平.公共圖書(shū)館的設(shè)置與體系建設(shè)研究[J].中國(guó)圖書(shū)館學(xué)報(bào)，2010（2）：16-23.

（編校：孫新梅）