突發(fā)公共衛(wèi)生事件期間基層社區(qū)管理對(duì)策研究

山東師范大學(xué)法學(xué)院 胡桂榮

一、引言

為了應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生事件侵害范圍的擴(kuò)大，全國上下積極投入到防范工作中，眾志成城。國家為動(dòng)員群眾，大力支持社區(qū)防范工作的開展，全國大大小小的社區(qū)防范工作的力度加大。但在具體實(shí)踐中，不免出現(xiàn)許多問題，本文的研究從基層社區(qū)防范引發(fā)的問題入手，結(jié)合社區(qū)管理的角色定位探討解決問題的對(duì)策，為緊急狀態(tài)下基層對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的處理提供建議。

二、突發(fā)公共衛(wèi)生事件期間基層社區(qū)管理的優(yōu)勢

近年來，因環(huán)境、人為等因素所導(dǎo)致的公共衛(wèi)生問題頻發(fā)，國家為了應(yīng)對(duì)突發(fā)性公共衛(wèi)生事件，也頒布多項(xiàng)法律性文件，制定公共警告等相關(guān)制度，目的是為了更好地進(jìn)行防范與治理。社區(qū)，作為層級(jí)治理的基本單位，如果在防范期間充分發(fā)揮其功能作用，便會(huì)有助于我國政府管理、法治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（一）關(guān)注基層需求，促進(jìn)政府“維護(hù)公共利益、保障人權(quán)”的實(shí)現(xiàn)

“公共利益”是政府在進(jìn)行管理或決策時(shí)普遍考慮的問題，管理過程中，最基本的便是注重居民的物資需求，保障基本生活。在政策支持下，全國社區(qū)在這一方面具有很大成效，時(shí)刻關(guān)注著居民需求。比如統(tǒng)一向居民發(fā)放生活物資和衛(wèi)生物品，保障居民基本生存環(huán)境等。全國社區(qū)作為行政機(jī)關(guān)管理的輔助者，數(shù)量大、范圍廣，真正體現(xiàn)了“公共利益”的內(nèi)涵。因此，加強(qiáng)基層社區(qū)在突發(fā)公共衛(wèi)生事件期間的管理，關(guān)注居民的生活和訴求，呼吁社區(qū)內(nèi)部和社區(qū)間的互幫互助，是保護(hù)公民生命權(quán)和健康權(quán)的需要，也是行政機(jī)關(guān)為人民服務(wù)、維護(hù)公共利益的需要。

（二）快速反映基層民意，提高政府管理效率

“公眾參與”是政府在制定和落實(shí)政策必須要關(guān)注的方面，基層社區(qū)人員是社區(qū)配合政府管理的主力軍，政府與社區(qū)機(jī)構(gòu)對(duì)于社區(qū)的管理需要人員的配合。尤其是處于特殊時(shí)期，社區(qū)內(nèi)管理政策的意見反饋、衛(wèi)生安全知識(shí)的普及與宣傳、管理隊(duì)伍的工作都對(duì)“公眾參與”提出了新的挑戰(zhàn)，如若忽視了人民群眾的作用，對(duì)突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的防控便會(huì)處于被動(dòng)狀態(tài)，不利于對(duì)公民基本權(quán)利和國家穩(wěn)定的保護(hù)。

（三）面向基層，建設(shè)責(zé)任型政府的必然要求

責(zé)任政府是政府負(fù)責(zé)地行使公權(quán)力，除了對(duì)政府不負(fù)責(zé)行為進(jìn)行控制外，還具有積極滿足公民各種社會(huì)需求的含義[1]。從這一點(diǎn)來說，突發(fā)公共衛(wèi)生事件成為我國政府向責(zé)任型政府轉(zhuǎn)變的重要推動(dòng)力，尊重并保護(hù)公民的權(quán)利成為責(zé)任型政府的重要表現(xiàn)。但是“公共參與”重在基層，社區(qū)便成為政府對(duì)公民負(fù)責(zé)的重要平臺(tái)。對(duì)事件情形的監(jiān)測、信息報(bào)送、宣傳等任務(wù)，表明國家正采取各種政策措施加強(qiáng)社區(qū)治理，使社區(qū)防范工作完善到位，致力于對(duì)公民基本權(quán)利的保護(hù)和保障人權(quán)。

提出措施只是手段，對(duì)人民負(fù)責(zé)才是目的。國家和政府對(duì)基層社區(qū)工作的重視，是政府獲得人民賦予的社會(huì)治理權(quán)力并以此權(quán)力為基礎(chǔ)對(duì)人民生命健康、社會(huì)秩序穩(wěn)定以及國家安穩(wěn)負(fù)責(zé)的表現(xiàn)，有利于進(jìn)一步推動(dòng)政府向責(zé)任型政府轉(zhuǎn)變。

（四）完善政府應(yīng)急管理常態(tài)化機(jī)制

社區(qū)管理工作的開展為政府完善應(yīng)急管理常態(tài)化機(jī)制提供了契機(jī)。雖然社區(qū)工作的主要力量是基層群眾，但工作的依據(jù)卻是來源于政府決策，因此，政府為了提高自身管理水平，更好地實(shí)施社區(qū)治理，以促進(jìn)社會(huì)治理職能的實(shí)現(xiàn)，必須重視社區(qū)中應(yīng)急管理機(jī)制向常態(tài)化轉(zhuǎn)變。

從有關(guān)學(xué)者對(duì)社區(qū)在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的方法建議來看，反映到政府應(yīng)急機(jī)制的構(gòu)建上無外乎是關(guān)于隊(duì)伍、衛(wèi)生治理和宣傳三方面的分配。因此，保證這三方面的質(zhì)量與效率，使其保持在穩(wěn)定狀態(tài)，有利于建立常態(tài)化機(jī)制，以此推動(dòng)政府社會(huì)治理方式的優(yōu)化。

三、突發(fā)性公共衛(wèi)生安全事件期間基層社區(qū)管理主要問題

在公共安全事件的應(yīng)急中，社區(qū)扮演著防止事件進(jìn)一步擴(kuò)散的重要角色。在本社區(qū)內(nèi)高度重視事件防治工作，積極采取各種措施加強(qiáng)社區(qū)管控，也是必須要承擔(dān)的責(zé)任。但是根據(jù)近些年來社區(qū)管理的表現(xiàn)，在取得成效的同時(shí)，相關(guān)工作中仍出現(xiàn)了一些問題，需要及時(shí)解決。

（一）管理隊(duì)伍需進(jìn)一步優(yōu)化

1.社區(qū)管理人員有待增加

基層社區(qū)管理工作的開展，關(guān)鍵是人員的支撐。包括人體健康檢查、信息登記、公共衛(wèi)生安全知識(shí)宣傳等在內(nèi)的各項(xiàng)工作都需要大量人員的投入。就目前來看，社區(qū)防治管理人員嚴(yán)重不足，即便是加上物業(yè)的幫助，也只是在提供衛(wèi)生物品、登記信息方面有所完善。如果有突發(fā)事件，僅依靠社區(qū)工作者和物業(yè)是不夠的，志愿者工作也有待加強(qiáng)。在應(yīng)對(duì)各種公共性事件中，志愿者是重要組成部分，其力量不可忽視。因此，在突發(fā)性公共衛(wèi)生事件中重視社區(qū)管理人員的投入，是從基層戰(zhàn)勝突發(fā)公共衛(wèi)生事件的基礎(chǔ)性因素。

2.社區(qū)人員專業(yè)素養(yǎng)有待加強(qiáng)

如果一些突發(fā)性衛(wèi)生事件持續(xù)擴(kuò)散，會(huì)對(duì)公民的心理健康帶來挑戰(zhàn)。社區(qū)工作者是社區(qū)管理工作中重要組成人員，其正確的專業(yè)素養(yǎng)關(guān)系到社區(qū)工作的質(zhì)量，如果專業(yè)素質(zhì)不過關(guān)，容易受到情緒波動(dòng)的影響而產(chǎn)生心理問題，而導(dǎo)致社區(qū)的應(yīng)對(duì)工作質(zhì)量下降。專業(yè)素養(yǎng)的提升需要專業(yè)人員的幫助，而專業(yè)機(jī)構(gòu)和組織提供的人員在突發(fā)緊急事件期間并不能很好地與社區(qū)對(duì)接，這就又從另一方面加大管理的壓力。

（二）管理形式需進(jìn)一步改善

1.宣傳形式有待完善

在全國社區(qū)范圍內(nèi)，常見的宣傳知識(shí)手段大多是貼橫幅、發(fā)傳單、人為廣播等，這些方式無一不需要人員的參與，這就極大地增加了工作人員的工作量。況且，居民因宣傳不到位而心理出現(xiàn)兩種傾向：過度消極和過度樂觀，一般表現(xiàn)為對(duì)突發(fā)事件過度的恐懼心理和極端的無視心理，這就涉及公眾參與度，因此有必要通過改變宣傳方式以提高社區(qū)人員的心理素質(zhì)。從另一方面看，社區(qū)宣傳大多都是基于傳統(tǒng)的方法，而忽略了當(dāng)今科技帶來的便利。因此要注重傳統(tǒng)方式與新興科技手段的結(jié)合，充分利用現(xiàn)有資源，形成多樣化宣傳方式，在減少人員壓力的同時(shí)推動(dòng)宣傳效果的最大化。

2.信息交流不暢，導(dǎo)致管理措施落實(shí)不及時(shí)

社區(qū)工作的進(jìn)展與方法調(diào)整，信息交流極為重要。信息是保證整個(gè)應(yīng)急管理體制有效運(yùn)行的關(guān)鍵[2]。在突發(fā)性公共衛(wèi)生事件中，因涉及民政部門、交通運(yùn)輸部門、教育部門等多個(gè)部門的防疫信息交流以及上下級(jí)政府之間、政府與社區(qū)之間的信息對(duì)接，沒有形成一種相應(yīng)的信息交流制度，不注重分工協(xié)作，導(dǎo)致在收集信息時(shí)發(fā)生的殘缺、片面等問題，就會(huì)造成社區(qū)在實(shí)施或調(diào)整工作時(shí)行動(dòng)不及時(shí)。

（三）社區(qū)糾紛時(shí)有發(fā)生

在一些較大危險(xiǎn)等級(jí)的公共衛(wèi)生事件中，如果采取非常極端的措施，容易引發(fā)公民對(duì)于人身自由基本權(quán)利的進(jìn)一步關(guān)注。因?yàn)橐恍┚o急情況下，一些民眾會(huì)產(chǎn)生過激情緒，與政府機(jī)關(guān)或社區(qū)管理人員產(chǎn)生糾紛，比如毆打、尋釁滋事等，這些事情會(huì)存在于社區(qū)管理的整個(gè)過程。而此類事件的發(fā)生，從另一方面折射出一個(gè)法律問題：行政機(jī)關(guān)或社區(qū)在緊急情況時(shí)采取的措施中公共利益與公民生命權(quán)、人身自由的比例問題。這種問題應(yīng)急狀態(tài)下尤為突出，政府在對(duì)社區(qū)的管理中應(yīng)注意雙方之間的平衡，以避免糾紛的發(fā)生，法學(xué)界也正為此進(jìn)行積極探索。

簡而言之，突發(fā)公共衛(wèi)生安全事件期間的社區(qū)防疫在相關(guān)文件內(nèi)容、管理隊(duì)伍、管理方式以及糾紛解決機(jī)制方面都存在一定的問題，若不及時(shí)解決，將會(huì)影響到我國應(yīng)急管理體制的建設(shè)與發(fā)展，不利于我國現(xiàn)代化治理水平的提高。

四、突發(fā)公共衛(wèi)生安全事件期間基層社區(qū)管理問題的對(duì)策

雖然事件發(fā)生期間基層社區(qū)防治工作產(chǎn)生諸多問題，但問題的產(chǎn)生卻能夠成為完善我國基層應(yīng)急管理體制建設(shè)的契機(jī)，諸多學(xué)者進(jìn)言獻(xiàn)策，為我國應(yīng)急管理體制提供建議。為了充分利用科技發(fā)展的便利，提高我國社會(huì)治理水平，我國現(xiàn)階段的應(yīng)急管理機(jī)制確實(shí)有一定發(fā)展空間。

（一）優(yōu)化管理隊(duì)伍

1.發(fā)揮基層黨組織帶頭作用

突發(fā)性公共衛(wèi)生安全事件是對(duì)基層黨組織工作能力的考驗(yàn)，更應(yīng)該重視發(fā)揮基層組織的作用，尤其是基層黨組織中的干部群體，各類決策都要靠黨員干部貫徹執(zhí)行才能落到實(shí)處,進(jìn)而提升城市治理效能[3]。因此，在社區(qū)防范工作中，黨組織要充分認(rèn)識(shí)到自己的角色定位，增強(qiáng)自己的責(zé)任感，積極組織、負(fù)責(zé)、分工、深入群眾，了解社區(qū)群眾的建議并及時(shí)做好部署，擔(dān)任好社區(qū)工作的“領(lǐng)頭羊”。

2.提高工作人員專業(yè)素養(yǎng)

在防治突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，工作人員的專業(yè)素養(yǎng)是關(guān)鍵的一環(huán)。美國學(xué)者恩斯特·格林伍德在他的《專業(yè)屬性》中把“專業(yè)知識(shí)”列為專業(yè)必備要素[4]。黨的十六屆六中全會(huì)通過的《關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問題的決定》中，明確要求為提高職業(yè)素質(zhì)加強(qiáng)專業(yè)培訓(xùn)[5]。工作人員在社區(qū)防治管理工作中起表率作用，專業(yè)素養(yǎng)作為在背后支撐的知識(shí)儲(chǔ)備和規(guī)則，對(duì)增強(qiáng)自信心有重大作用。故在突發(fā)公共衛(wèi)生安全事件期間，可以選擇借用網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)平臺(tái)為專業(yè)人員提供拓展性專業(yè)知識(shí)，提高社區(qū)工作人員的專業(yè)素養(yǎng)。

3.建立工作人員的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制和業(yè)績?cè)u(píng)價(jià)機(jī)制

關(guān)于合理增加工作隊(duì)伍的問題，社區(qū)要建立適當(dāng)?shù)募?lì)機(jī)制，在法律對(duì)社區(qū)賦權(quán)賦能的前提下，建立針對(duì)社區(qū)工作者的業(yè)績?cè)u(píng)價(jià)機(jī)制和針對(duì)其他人員的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。社區(qū)可暫時(shí)接納大學(xué)生志愿者作為勞動(dòng)力投入工作，并輔之以一定的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，鼓勵(lì)當(dāng)代大學(xué)生肩負(fù)起社會(huì)責(zé)任；對(duì)社區(qū)工作者來說，因?yàn)楣ぷ鞯目冃婕奥殬I(yè)發(fā)展，故可以建立相應(yīng)的業(yè)績?cè)u(píng)價(jià)機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)社區(qū)工作者的積極性，提高工作效率。

要加強(qiáng)對(duì)志愿服務(wù)者的吸納，社區(qū)志愿者隊(duì)伍雖然在平常時(shí)期便存在，但在緊急時(shí)刻更能體現(xiàn)其價(jià)值。隨著志愿者隊(duì)伍的壯大，吸引了各行各業(yè)的技術(shù)人員加入，志愿者們要深刻了解自己在緊急時(shí)刻的作用，認(rèn)識(shí)到志愿工作的性質(zhì)，為社區(qū)防治管理貢獻(xiàn)一份力量。

（二）改善管理方式

1.利用網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)改變宣傳方式

如今網(wǎng)絡(luò)科技發(fā)展突飛猛進(jìn)，傳統(tǒng)的“標(biāo)語、橫幅、傳單”的宣傳模式雖然發(fā)揮了很大作用，但更適合在這種特殊情況下使用的還有電子設(shè)備，故應(yīng)善于借助網(wǎng)絡(luò)大數(shù)據(jù)進(jìn)行宣傳，減小工作人員壓力。大數(shù)據(jù)使知識(shí)信息更易于獲得，并且在知識(shí)延伸方面變得極為便捷，對(duì)人們來說更為方便[6]。同時(shí)要加強(qiáng)與專業(yè)機(jī)構(gòu)的合作，包括醫(yī)療機(jī)構(gòu)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)企業(yè)等，及時(shí)了解知識(shí)和信息，促進(jìn)社區(qū)工作效率的提高。

再者，為了減少專業(yè)人員心理輔導(dǎo)的壓力，要充分發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)的優(yōu)勢，利用技術(shù)開發(fā)創(chuàng)設(shè)專門模塊，為社區(qū)群眾提供知識(shí)宣傳渠道、心理咨詢和問題反饋，安撫高焦慮人群的情緒，提高心理健康程度。

2.為充分落實(shí)政府應(yīng)對(duì)政策做好信息對(duì)接

明確基層工作人員與政府對(duì)接的分工，充分利用網(wǎng)絡(luò)條件形成“網(wǎng)絡(luò)一條龍”工作對(duì)接模式。社區(qū)防疫人員，尤其是居委會(huì)等基層自治組織，要重視對(duì)政策落實(shí)的及時(shí)性，從政策的接收、信息的統(tǒng)計(jì)到防疫情況的報(bào)送、意見的反饋，每一步都需要職責(zé)人員的仔細(xì)謹(jǐn)慎；政府也應(yīng)設(shè)立專欄，用于接受轄區(qū)內(nèi)社區(qū)工作進(jìn)程的信息，及時(shí)解決事件期間的緊急問題。如此一來，上傳下達(dá)迅速，有利于社區(qū)根據(jù)政策適時(shí)地調(diào)整工作內(nèi)容，充分展現(xiàn)社區(qū)防治管理的具體性和靈活性。

總而言之，社區(qū)管理方式的改變，要善于吸取科技發(fā)展的優(yōu)勢，足不出戶的網(wǎng)購、健康碼、電子醫(yī)療等，在突發(fā)事件期間都避免了人與人之間的頻繁往來。平時(shí)對(duì)社區(qū)應(yīng)急管理機(jī)制的完善也要關(guān)注科技的運(yùn)用，借以創(chuàng)新應(yīng)急管理方式，提升現(xiàn)代化治理水平。

（三）從源頭避免產(chǎn)生糾紛，同時(shí)建立糾紛調(diào)解機(jī)制

社區(qū)在處理事件工作過程中出現(xiàn)的矛盾糾紛主要為兩種：一是因人身自由受到限制引發(fā)的糾紛；二是因信息采集引發(fā)的個(gè)人信息權(quán)糾紛。社區(qū)在執(zhí)行措施時(shí)應(yīng)注意人身自由、個(gè)人信息權(quán)與公共利益相協(xié)調(diào)。

行為限制確實(shí)為公共衛(wèi)生事件的防治提供了有效性和可靠性，但基層社區(qū)在采取該措施時(shí)應(yīng)注意比例原則的應(yīng)用，注意程序的完善和力度的適當(dāng)性。所謂比例原則，德國學(xué)者毛雷爾將其法理內(nèi)涵解釋為“公權(quán)力行使對(duì)公民權(quán)利的侵害應(yīng)當(dāng)盡量最小”[7]，這里面包含了對(duì)國家權(quán)力的限制和對(duì)公民權(quán)利的保障兩層方面的內(nèi)容。有學(xué)者提出，比例原則在行政法領(lǐng)域內(nèi)部可以用來審查行政行為的合理性、合法性和目的正當(dāng)性三方面內(nèi)容[8]，社區(qū)作為政府決策的輔助執(zhí)行者，其工作體現(xiàn)了當(dāng)?shù)卣囊庵?，如不適用比例原則進(jìn)行規(guī)制，容易在基層管理中因行為限制力度過大而導(dǎo)致群眾產(chǎn)生過激反應(yīng)，隨之而來的糾紛也不利于工作的開展。

欲速則不達(dá)，對(duì)個(gè)人信息的過度收集會(huì)產(chǎn)生相反效果。收集信息時(shí)要做到“最小化原則”，即在從事某一特定活動(dòng)時(shí)盡量不使用個(gè)人信息，必要時(shí)盡量少使用個(gè)人信息[9]。我國《民法典》第1226條規(guī)定任何組織和個(gè)人應(yīng)在權(quán)利人明確同意時(shí)才可收集、處理他人私密信息；同樣的，借助國家立法機(jī)關(guān)的權(quán)威，在第1039條對(duì)國家機(jī)關(guān)及其工作人員的“公權(quán)力”也作出了涉及隱私和個(gè)人信息的必要約束[10]。故社區(qū)在收集或發(fā)布信息時(shí)應(yīng)注意對(duì)收集范圍的控制，身份證號(hào)碼、行動(dòng)軌跡等是有必要的，因?yàn)檫@些號(hào)碼對(duì)確定主體、追蹤行跡是必須的；但有些如個(gè)人通訊錄等是沒有必要的，因?yàn)樗簧婕皞鞑ネ緩降膯栴}。

訴訟的解決，在事件期間不便訴諸司法訴訟途徑，最有利的方式便是將糾紛止于源頭，建立無訟社區(qū)?！吨腥A人民共和國居民委員會(huì)組織法》中明確規(guī)定“居委會(huì)有調(diào)解民間糾紛的任務(wù)”，旨在強(qiáng)調(diào)發(fā)揮基層自治組織的作用。法律為社區(qū)賦權(quán)賦能之后，人手和經(jīng)費(fèi)都有了拓展空間，為解決社區(qū)糾紛提供的專門隊(duì)伍有望完善，居委會(huì)應(yīng)帶領(lǐng)專門隊(duì)伍妥善安排工作，提供調(diào)解陣地和調(diào)解平臺(tái)，糾紛發(fā)生時(shí)將其解決在源頭甚至避免其產(chǎn)生，實(shí)現(xiàn)居民在社區(qū)即可接受多元、便捷的線上、線下解紛服務(wù)[11]，構(gòu)建真正的無訟社區(qū)。

五、結(jié)語

不論是立法的完善還是社區(qū)工作的落實(shí)，其最終目的是為了維護(hù)社會(huì)秩序、保障人權(quán)。為了提高社會(huì)治理水平，在為社區(qū)賦權(quán)賦能、落實(shí)相關(guān)責(zé)任的同時(shí)，注重對(duì)分工的明確；在解決糾紛方面，重視比例原則和最小化使用原則的應(yīng)用，是將糾紛解決在源頭的重要一環(huán)。突發(fā)公共衛(wèi)生事件期間社區(qū)工作的良好效用，是我國社會(huì)治理能力現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)，也是我國人權(quán)保障事業(yè)發(fā)展的重大進(jìn)步。