海南自由貿(mào)易港如何建設國際科技人才高地

■文/傅晉華（中國科學技術發(fā)展戰(zhàn)略研究院）

2020年6月1日，中共中央、國務院印發(fā)《海南自由貿(mào)易港建設總體方案》（以下簡稱《總體方案》），標志著中央在2018年提出的在海南建設有中國特色的自由貿(mào)易港的重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略布局正式“落地”。在《總體方案》中，國家設計了“6+1+4”的海南自貿(mào)港建設任務體系。其中，“6”是指促進貿(mào)易、投資、跨境資金、人員、運輸、數(shù)據(jù)等6類生產(chǎn)要素自由便利流動。作為創(chuàng)新驅動發(fā)展的第一資源，人才的重要性不言而喻。因此，如何促進人員進出自由便利，特別是吸引國際科技人才來瓊創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，將成為創(chuàng)新驅動海南自貿(mào)港高質量發(fā)展的關鍵內(nèi)容。本文在對國內(nèi)外經(jīng)驗分析的基礎上，結合海南國際科技人才發(fā)展現(xiàn)狀，提出針對海南自貿(mào)港建設國際科技人才高地的若干政策建議。

一、引進利用國際科技人才的國內(nèi)外經(jīng)驗分析

在國際科技人才競爭日益激烈的今天，全球主要發(fā)達國家（或地區(qū)）和新興經(jīng)濟體國家都非常重視國際科技人才在本國創(chuàng)新發(fā)展中所起到的關鍵作用，把吸引利用國際科技人才作為一項基本國家科技創(chuàng)新戰(zhàn)略，推出一系列引才用才政策。

（一）美國

美國是全球科技強國，國際高水平科技人才對美國創(chuàng)新發(fā)展起到了關鍵作用。二戰(zhàn)以來，歷屆美國政府都非常重視吸引海外科技人才，其政策機制主要表現(xiàn)為如下幾個方面。

一是采用選擇性移民政策引進國際科技人才。美國是移民法規(guī)政策與實施體系非常完善的國家，同時也是通過移民政策吸收他國科技人才最多的國家。其中，三個最重要的用于大力吸引外國科學家與工程師以及國際學生的政策主要包括技術移民、H-1B臨時工作簽證與學生交換簽證。這三種簽證政策為不同條件、不同要求的外國科技人才提供各種通往美國的渠道。通過有選擇性的簽證政策，美國能夠根據(jù)自身社會和經(jīng)濟發(fā)展需求來引進國際科技人才，充分體現(xiàn)了美國人才資源建設的按需導向和靈活性。二是把留學生作為科技人才儲備隊伍。美國把擴大招收科學與工程領域的留學生，并吸引其學成后為本國貢獻看作是國家創(chuàng)新能力的重要指標。通過人才交流計劃、留學生資助政策來招收世界各地最優(yōu)秀的學生，并輔以相關的簽證政策來留住最優(yōu)秀的高科技人才，成為美國未來科技人才資源的儲備。三是運用市場化方式進行人才開發(fā)和配置。美國在國際人才使用和管理上的最大特點是運用市場來配置人才資源。全世界最有實力的人才中介公司及獵頭公司近80%集中在美國，這些中介機構對全球行業(yè)人才狀況非常了解，掌握了大量的人才信息，并通過完備的信息化網(wǎng)絡平臺發(fā)布企業(yè)招聘信息，收集應聘者信息，為用人單位和應聘者提供信息，實現(xiàn)高效的供需雙方人才資源的對接。

（二）中國香港

香港是全球著名自由港之一，在國際科技人才引進與利用方面有自己獨特的經(jīng)驗與做法。概括而言，目前香港實行一部門為主、多部門聯(lián)動，行業(yè)專家參與把關，政策制定和實施相對分離的管理體制。主要經(jīng)驗做法如下：

一是多部門協(xié)同組織管理。引進國際科技人才是一項系統(tǒng)工程，其政策包括入境、居留、公共服務、生活便利等方方面面的內(nèi)容，涉及保安局、勞工局、創(chuàng)科局等眾多部門。境外人員來港工作的管理服務以出入境事務處為主，勞工處、民政事務局、社會福利署等各司其職，協(xié)調(diào)配合。二是行業(yè)專家參與把關。為了確保國際科技人才引進認定工作的專業(yè)、公正、透明，特區(qū)政府專門成立“輸入優(yōu)秀人才及專才咨詢委員會”這一獨立專家機構，負責對申請人進行評估審定。該委員會成員由港府行政長官直接任命，包括政府職能部門成員和有關行業(yè)的專家委員。該委員會大約三個月召開一次會議，對符合基本條件的申請進行評審，并向出入境事務處提出名額分配計劃的建議，出入境事務處根據(jù)上述建議做出審批決定。三是政策制定和實施相對分離。出入境事務處等部門主要負責政策法規(guī)的實施，引進國際科技人才的戰(zhàn)略和重大政策制定、政策實施效果評估等工作則由更高層次的人口政策督導委員會負責。該委員會在調(diào)查研究基礎上會起草專門的報告書，并交由政府向立法會報告。香港目前正在實施的“專才計劃”“優(yōu)才計劃”等，均出自特區(qū)政府于2003年發(fā)布的《人口政策專責小組報告書》。

（三）國內(nèi)部分省區(qū)的經(jīng)驗做法

近年來，我國各個省區(qū)結合自身區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展的實際需求，以制度創(chuàng)新為突破口，積極探索引進和利用國際科技人才的有效模式，在集聚國際智力創(chuàng)新資源方面取得了明顯成效。

通過對國內(nèi)部分省區(qū)的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，全國各地在引進利用國際科技人才方面的主要經(jīng)驗做法包括如下幾個方面：一是根據(jù)地區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀與需求，加大政策創(chuàng)新力度。比如，圍繞建設國家科技創(chuàng)新中心和構建高精尖經(jīng)濟結構，北京以中關村國際人才管理改革為突破口加強制度創(chuàng)新，具體政策創(chuàng)新點包括：針對取得永久居留資格的外籍人才，在中關村示范區(qū)內(nèi)開展擔任新型科研機構法定代表人的制度試點；允許取得永久居留資格的外籍科學家領銜承擔國家科技計劃項目；探索在中關村示范區(qū)內(nèi)以及專業(yè)性較強的管理部門設置海外專業(yè)技術人才特聘高端職位，開展境外高層次人才高級管理崗位聘任制試點等。二是以市場化方式加強國際引才用才平臺建設。在此方面，浙江表現(xiàn)突出。近年來，該省積極探索以需求為導向、企業(yè)為主體、市場配置國際人才資源的新機制。在杭州創(chuàng)建全國首個國際人力資源產(chǎn)業(yè)園，引入國際人才中介機構近30家，發(fā)揮市場在配置國際高端人才中的作用，逐步實現(xiàn)由政府主導向市場主導轉變。三是加強國際科技人才服務創(chuàng)新力度。在此方面，天津建立高端外國專家需求征集制度，定期了解專家的實際需求，在出入境便利、子女教育、醫(yī)療保險等方面為高端外國專家提供良好服務。再比如，浙江開展外國人工作、居留兩許可“最多跑一次”改革，在舟山自貿(mào)試驗區(qū)探索實行外國人工作許可、工作類居留證件“一窗受理、一口辦結”模式，取得良好效果。

二、國內(nèi)外經(jīng)驗對海南自貿(mào)港建設國際科技人才高地的啟示與政策建議

（一）啟示

從2020年6月開始，海南正式進入自貿(mào)港時代。如何建設《總體方案》中明確提出的國際人才集聚高地，成為海南需要完成的國家戰(zhàn)略任務之一。通過對美國、中國香港、國內(nèi)部分省區(qū)的經(jīng)驗做法的簡要分析，海南在吸引利用國際科技人才方面需要重視以下幾個問題。

一是要結合自身需求有選擇性地引進和利用。人才和地區(qū)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有匹配效應，一個優(yōu)秀的人才只有被引入適合其發(fā)展的環(huán)境中，才能發(fā)揮最大的人才效應。美國等發(fā)達國家采取的選擇性移民政策，香港采取的行業(yè)專家評審制度，均是這一理念指導下的政策設計反映。對于海南而言，只有認真分析人才結構現(xiàn)狀，明確產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，設計合理的選擇機制，才能達到“精準引才”效果。

二是要更加充分發(fā)揮市場作用。政府“推力”和市場“拉力”，是吸引利用國際科技人才的兩大關鍵影響因素。以各種人才計劃為代表，政府“推力”在吸引國際人才方面做出了積極努力。但是，從國際發(fā)達國家經(jīng)驗和國內(nèi)一些市場化環(huán)境較好的省份經(jīng)驗來看，市場“拉力”在配置國際人才資源方面能夠發(fā)揮更高效的作用。因此，未來海南在吸引利用國際科技人才過程中，應該充分借鑒國內(nèi)外已有先進經(jīng)驗，更好地使用市場手段來吸引集聚并有效配置國際智力資源。

三是以人才制度創(chuàng)新為核心增強區(qū)域競爭力。當前，國家之間、一國不同地區(qū)之間，針對國際科技人才的區(qū)域競爭愈發(fā)激烈。只有充分了解人才需求，在引進、利用、服務等各個環(huán)節(jié)加強制度創(chuàng)新，才能在地區(qū)間“搶人大戰(zhàn)”中占據(jù)先機。為此，海南應充分利用國家賦予自貿(mào)港制度創(chuàng)新的“先行先試”優(yōu)勢，在借鑒國內(nèi)外先進經(jīng)驗的基礎上，結合自身人才需求，加大國際人才制度創(chuàng)新力度，為我國吸引和利用國際智力資源提供海南經(jīng)驗。

（二）具體政策建議

第一，完善“精準引才”政策，在“引得來”的基礎上更要達到“引得好”的目標。具體包括：一是要圍繞自貿(mào)港產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新重點領域和方向，由政府主管部門、行業(yè)協(xié)會、研究機構等部門共同參與，研究制定并定期發(fā)布海南省引進外國人才指導目錄，對符合引才指導目錄的外國高端人才，在工作許可證、居留許可、永久居留身份等各類相關證件辦理方面提供綠色通道。二是要根據(jù)目前在瓊外國人構成特點和海南實際需求，針對特定國家和地區(qū)開展精準引才。比如，采取措施專門吸引俄羅斯專家以及印度、新加坡等南亞、東南亞地區(qū)的外國專家來瓊工作。

第二，利用自貿(mào)港制度創(chuàng)新優(yōu)勢，積極推動國際科技人才管理改革創(chuàng)新。具體包括：一是在全島試點建立外籍高層次人才申請永久居留和工作居留“直通車”制度，為國際高端人才提供更多簽證和居留便利，同時為外籍高層次人才的科研輔助人員和家屬提供簽證和居留便利；二是支持在瓊從事科研工作并將科技成果在海南轉化的外籍高層次人才領銜承擔海南省科技計劃項目；三是探索在瓊科研機構和高校內(nèi)設置海外專業(yè)技術人才特聘高端職位，開展境外高層次人才高級管理崗位聘任制試點；四是在全島范圍內(nèi)有效降低外商投資設立人才中介服務機構的準入門檻，鼓勵國際知名人才中介服務機構來瓊發(fā)展，提升國際人才引進和管理的市場化水平和專業(yè)化程度。