露天煤礦企業(yè)生產(chǎn)用地問題及其對策探討

賀愛平

（西安石油大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，陜西 西安 710065）

國內(nèi)現(xiàn)行管理當(dāng)中如果主觀上將礦山生產(chǎn)用地理解為建設(shè)用地，按照建設(shè)用地管理模式來管理礦山用地，會導(dǎo)致礦山用地的管理陷入僵局。因為露天煤礦本身就存在獨有的特征，在管理的過程中，具體管理方式、執(zhí)法依據(jù)、科學(xué)發(fā)展觀等都與建設(shè)用地管理上存在很大差異。本文在分析生產(chǎn)用地管理模式的基礎(chǔ)上，探討煤礦資源生產(chǎn)當(dāng)中的用地管理問題。

一、現(xiàn)行礦山生產(chǎn)用地管理中存在的問題

1.建設(shè)用地指標(biāo)難落實問題

依據(jù)立法，國家針對礦產(chǎn)資源的開發(fā)與整合方面做出了規(guī)定，要求嚴(yán)格按照程序?qū)徍?，審核過關(guān)才可以頒布礦產(chǎn)資源開發(fā)許可證，在法律允許的范圍內(nèi)賦予指定人員在該范圍內(nèi)采礦的權(quán)力，同樣具備用地申請資格?，F(xiàn)行土地管理法律條例與土管部門制定的規(guī)定是：“礦山企業(yè)還應(yīng)該依法履行征地程序，在獲得用地許可審核之后，才可以進(jìn)行生產(chǎn)?！睂嶋H上當(dāng)前的礦山用地非常復(fù)雜，除了國家指定的項目與大型礦山項目享有國家政策上的保障，在管理上可以套用指標(biāo)管理外，中小型礦山并未囊括其中，因此中小型企業(yè)用地面臨的最大問題就是建設(shè)用地指標(biāo)落實難，無法在立法上找到保障。

2.屬性問題

礦產(chǎn)資源開發(fā)項目用地少則幾公里，多則上百公里，形式與面積上都非常大。露天開采生產(chǎn)也屬于滾動開發(fā)臨時用地，除了少部分的臨時辦公用地、工人居住生活場所、機(jī)械放置場所等被列為建筑物與居住建筑之外，剩下的采區(qū)都是按照生產(chǎn)規(guī)模進(jìn)行生產(chǎn)操作的屬性，比如剝離土層、采礦、填土等，但是不屬于建設(shè)用地。

3.其他

將礦山用地歸納在建設(shè)用地管理當(dāng)中，按照項目申報土地征收手續(xù)占用了原本的建設(shè)用地指標(biāo)，同樣又造成開發(fā)過程中大量的限制。礦區(qū)生產(chǎn)用地被開發(fā)之后，屬于暫時性的成片類型地質(zhì)變化，當(dāng)再次復(fù)墾，礦山用地就變成了農(nóng)用土地。礦區(qū)內(nèi)的農(nóng)戶與牧民因為礦山征收失去了生產(chǎn)建設(shè)用地，大量農(nóng)戶與農(nóng)民失業(yè)，礦山企業(yè)再次露天開采破壞原本的農(nóng)業(yè)用地，導(dǎo)致將具備生產(chǎn)條件的國有非建設(shè)用地再次被礦山開采變成閑置用地[1]。

這些現(xiàn)象的存在，在很大程度上對我國的和諧社會造成很大的影響，而且對經(jīng)濟(jì)發(fā)展形成了制約，甚至制造出很多矛盾。針對這種情況，當(dāng)前亟需相關(guān)人士研究可行對策。

二、地方煤礦露天開采的土地利用問題

1.濫采亂挖

申報采礦許可證流程非常復(fù)雜，各種審批手續(xù)繁復(fù)，而且不一定能夠獲批，且全部完成程序辦理需要消耗大量時間，在這期間消耗的精力、財力等導(dǎo)致地方煤礦露天開采存在諸多問題。部分偏遠(yuǎn)私營小型礦主在利益的驅(qū)使下，往往采取非正常手段來開挖煤炭，胡亂開采、就近開采，這里開采一點那里開采一點，在沒有辦理采礦許可證的情況下，也不申報土地使用權(quán)。這種行為游離在法律監(jiān)管之外，屬于偷盜行為，而且在礦采開發(fā)上并沒有規(guī)劃行為，屬于掠奪和毀滅性開采，由此產(chǎn)生極為嚴(yán)重的后果，比如惡性破壞生態(tài)、造成礦山地質(zhì)環(huán)境惡化、山體滑坡、泥石流等。導(dǎo)致煤層區(qū)域內(nèi)形成火災(zāi)區(qū)域，大量煤礦資源被浪費。發(fā)生這些問題的往往是地區(qū)非常偏僻、規(guī)模小的礦山，這些人在短時間之內(nèi)作業(yè)，游擊式開采，近年來國家對資源管理重視程度增加，針對這方面進(jìn)行了嚴(yán)格的懲治和管理，針對礦業(yè)秩序進(jìn)行了治理和整頓，導(dǎo)致社會風(fēng)氣有很大的改變。

2.土地使用權(quán)被代替

部分礦山業(yè)主并不清楚礦區(qū)內(nèi)土地使用權(quán)，認(rèn)識不清晰，界定模糊，業(yè)主知道自己擁有采礦權(quán)，因此對于審批之外的土地覺得無須上報，而且私下與占有土地的人協(xié)商處理繼續(xù)采礦，這是缺乏法律意識的表現(xiàn)，而且不利于土地資源的管理。而且部分人員認(rèn)為礦產(chǎn)權(quán)就是土地權(quán)，因此這部分人認(rèn)為只要與農(nóng)民協(xié)商之后就可以生產(chǎn)，而且辦理用地手續(xù)需要多達(dá)三年的時間，甚至無法辦理下來。部分礦山按照國家建設(shè)用地來申報，一個項目申請多達(dá)千畝地，申請結(jié)果可想而知。因此礦山企業(yè)申請用地非常難，部分調(diào)查區(qū)域內(nèi)這種只有采礦權(quán)而無土地使用權(quán)的礦山企業(yè)多達(dá)80家以上。這些礦山都是違法用地。這些現(xiàn)象的存在是因為國土資源管理授予其采礦許可的同時，沒有考慮到牽涉其中的土地資源使用問題[2]。在土地使用問題的研究上土地管理法律制度只是明確工礦用地屬于建設(shè)用地，但是并沒有明確礦山生產(chǎn)用地就是建筑用地。法律解釋建設(shè)用地是包括建筑物以及構(gòu)建建筑物的土地，也就排除了礦山生產(chǎn)用地。

3.依法申報用地

以某礦山為例，該礦山為小型煤礦，批準(zhǔn)年產(chǎn)量為60萬噸，2005年圈定產(chǎn)權(quán)范圍面積為3平方公里，產(chǎn)權(quán)服務(wù)年限為38年，批準(zhǔn)開采形式為露天開采。2006年開采過程中按照建設(shè)用地管理程序申請辦理土地征收手續(xù)，獲批土地1000畝。這里明顯的問題是，首先，這一申請指標(biāo)幾乎達(dá)到該地區(qū)全年建設(shè)用地指標(biāo)的五分之一；其次，露天生產(chǎn)挖掘完成之后需要復(fù)墾，但是礦山企業(yè)根本無法管理和使用這些土地；其三，按照國家最新規(guī)定來看，針對城鎮(zhèn)土地使用稅計稅的標(biāo)準(zhǔn)，一平方米稅額在原本的規(guī)定上上升兩倍，計算下來僅此一項就要背負(fù)400多萬元的賦稅，即使恢復(fù)農(nóng)民用地同樣也要繳納稅負(fù)，企業(yè)根本無法承擔(dān)；最后，當(dāng)該企業(yè)獲批之后，礦區(qū)內(nèi)的村民都會搬離原本的村莊，永遠(yuǎn)失去自己賴以生存的土地，成為無地失業(yè)游民。

三、針對煤礦露天開采用地管理的思考

在工礦用地當(dāng)中煤炭是采掘行業(yè)，挖掘天然資源的勞動開采行業(yè)，使用土地作為終端，但是并非占有土地的行為，因此露天煤礦企業(yè)的生產(chǎn)用地是臨時性的行為。土地管理法第四條做出如下規(guī)定：“建造構(gòu)筑物以及土地”包括城鄉(xiāng)住宅、公共設(shè)施用地、工礦、交通水利、旅游、軍事等，那么工礦也是其中的一部分，必須具備建造建筑物、構(gòu)筑物的屬性，礦業(yè)開發(fā)當(dāng)中有建設(shè)用地的屬性，但是主要部分還是集中在不改變用途的生產(chǎn)用地區(qū)域，比如地下巷道、剝離開采區(qū)域等。因此堅持按照建設(shè)用地的程序管理露天煤礦生產(chǎn)用地顯然不符合實際發(fā)展需求。從嚴(yán)格意義上來講，臨時用地不屬于建設(shè)用地，也不是農(nóng)用地，只是臨時改變用途的行為，并沒有從本質(zhì)上改變性質(zhì)，即屬于農(nóng)用土地的仍舊是農(nóng)用土地，為建設(shè)用地的仍舊是建設(shè)用地[3]。如果按照實事求是、從實際出發(fā)的原則來看，將露天煤礦生產(chǎn)用地納入臨時用地管理范疇內(nèi)進(jìn)行監(jiān)管，既可以減輕建設(shè)用地指標(biāo)審批等復(fù)雜的環(huán)節(jié)，也可以減輕大部分壓力，解決礦區(qū)內(nèi)農(nóng)民失業(yè)無土地的現(xiàn)狀，還可以減少企業(yè)不必要的賦稅，通過復(fù)墾等措施改善自然條件，讓農(nóng)用地充分發(fā)揮應(yīng)該具備的生態(tài)效益，從而實現(xiàn)雙贏。

四、優(yōu)化露天煤礦企業(yè)生產(chǎn)用地管理的建議

1.切實加強(qiáng)法制建設(shè)

切實加強(qiáng)對露天煤礦開采生產(chǎn)用地的立法建設(shè)管理，不同地區(qū)可以根據(jù)實際情況借鑒先進(jìn)的經(jīng)驗，圍繞生產(chǎn)用地法律來優(yōu)化對土地的管理。

2.運用臨時用地概念

開展臨時用地概念則強(qiáng)調(diào)臨時用地的特點、范圍、適用性、地權(quán)研究，在確?？尚械幕A(chǔ)上積極推廣使用。積極研究《＜物權(quán)法＞》，從該文件的角度加強(qiáng)臨時用地管理，確定臨時用地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)來規(guī)范用地合同的簽訂，這里提出幾點建議：（1）合法審批，審批環(huán)節(jié)一定要按照法定程序提出申請，申報臨時用地之后，與擁有土地權(quán)的人簽訂臨時用地合同，明確土地使用范圍、用途、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、方式、使用期限等詳細(xì)內(nèi)容，針對土地復(fù)墾也要做出詳細(xì)規(guī)定；（2）合理補(bǔ)償，必須對土地?fù)碛腥?、土地原本使用者給予一定的補(bǔ)償；（3）排斥永久性建筑在臨時用地上建設(shè)，而且禁止這種現(xiàn)象的存在；（4）短期內(nèi)使用，臨時用地的時間限制為二年，如果時間超過兩年則可以向批準(zhǔn)機(jī)關(guān)提出延時批準(zhǔn)，或者是兩年之后重新辦理用地手續(xù)。

3.明確管理程序

明確露天煤礦開采生產(chǎn)用地的管理程序，各級部門一定要充分發(fā)揮監(jiān)督與管理職能。露天煤礦開采生產(chǎn)用地需要辦理臨時用地手續(xù)，編制礦區(qū)土地總體利用方案、復(fù)墾方案、地質(zhì)環(huán)境治理方案等，以加強(qiáng)對土地的管理，經(jīng)過方案審批、復(fù)查獲批之后才可以繼續(xù)辦理臨時用地手續(xù)。（1）負(fù)責(zé)單位需要對露天煤礦開采用地制定出整體方案、復(fù)墾方案、地質(zhì)環(huán)境治理方案等，之后做好復(fù)查審批；（2）市級單位確定方案報批、監(jiān)督環(huán)節(jié)；（3）基層針對核實批準(zhǔn)的實際方案做好實際監(jiān)督與管理。

4.做好對特殊土地的保護(hù)

露天煤礦開采環(huán)節(jié)用地管理過程中一定要制定出完整的方案，采取嚴(yán)密的措施，尤其是剝離土層的有機(jī)質(zhì)土壤一定要制定出合理的管理保護(hù)措施，確定露天煤礦生產(chǎn)用地耕作層的特殊保護(hù)途徑及其管理措施。

五、結(jié)語

在探索露天煤礦開采用地的過程中，需要結(jié)合實際情況具體討論。比如按照臨時用地管理程序來供應(yīng)土地，建立起征收土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行一次性補(bǔ)償，保護(hù)土地使用權(quán)，保證土地使用權(quán)不被改變。實際上這種科學(xué)合理的方式已經(jīng)被多數(shù)人所認(rèn)可，它既保護(hù)了農(nóng)民賴以生存的土地，也保護(hù)了企業(yè)的利益，實現(xiàn)了雙贏。