我國(guó)民族區(qū)域自治立法的完善路徑探索
——基于重慶四縣自治條例和單行條例的反思

西南政法大學(xué)國(guó)際法學(xué)院 陳禎瑾

民族自治地方享有與一般地方大為不同的立法權(quán)限，它可保障少數(shù)民族當(dāng)家作主的權(quán)利，具體現(xiàn)尊重民族差異，求同存異的思想。我國(guó)《憲法》第112條的規(guī)定，我國(guó)的民族自治地方其中包括自治區(qū)、自治州、自治縣三級(jí)。自治縣作為自治地方最基層的一級(jí)，是與少數(shù)民族群體聯(lián)系最為緊密的地方單位，其立法更能體現(xiàn)當(dāng)?shù)孛褡逄匦裕⒅苯踊蜷g接影響到自治州以及自治區(qū)的立法，故對(duì)自治縣的自治立法權(quán)進(jìn)行探討至關(guān)重要。本文擬從解析重慶四個(gè)民族自治縣的自治條例和單行條例入手，反思其在自治立法方面存在的不足，且有針對(duì)性地提出完善建議。

一、重慶四自治縣立法成果分析

重慶市共有四個(gè)民族自治縣，即秀山土家族苗族自治縣、石柱土家族自治縣、彭水苗族土家族自治縣和酉陽(yáng)土家族苗族自治縣。重慶四縣根據(jù)憲法、民族區(qū)域自治法和法律及行政法規(guī)的基本原則，結(jié)合當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族的特點(diǎn)，其制定了4部較為完備的自治條例和11部單行條例。通過(guò)分析這些條例，我們可得知許多有益實(shí)踐，但同時(shí)也發(fā)現(xiàn)仍存一些明顯不足。

（一）民族自治立法的有益實(shí)踐

無(wú)論是在重慶四個(gè)自治縣的自治條例還是單行條例，都從各自治縣的當(dāng)?shù)貙?shí)際情況出發(fā)，對(duì)其上位法規(guī)的有關(guān)內(nèi)容進(jìn)行了明確細(xì)化和具體落實(shí)，這些有益實(shí)踐在自治條例和單行條例都有較為充分的體現(xiàn)。

從自治條例上得知，例如：《彭水苗族土家族自治縣自治條例》規(guī)定自治縣人民代表大會(huì)的代表、在自治縣人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)組成人員中合理配備苗族、土家族和其他民族的人員，并且要求自治縣人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的主任或副主任和自治縣縣長(zhǎng)應(yīng)由苗族或土家族公民擔(dān)任①。規(guī)定少數(shù)民族在該縣人民代表大會(huì)的人數(shù)，在一定程度上可反映少數(shù)民族自身的訴求。而規(guī)定少數(shù)民族擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，體現(xiàn)了自治區(qū)域的特點(diǎn)與少數(shù)民族的權(quán)利代表。這使得少數(shù)民族當(dāng)家作主的權(quán)利得到現(xiàn)實(shí)的保障。

從單行條例中，可以看到對(duì)民族習(xí)俗極大地尊重，也是對(duì)國(guó)務(wù)院《殯葬管理?xiàng)l例》因時(shí)因地的變通體現(xiàn)。例如：《彭水苗族土家族旅游管理?xiàng)l例》第七條規(guī)定：“鼓勵(lì)和支持公民、法人和其他組織投資經(jīng)營(yíng)具有民族文化和自然生態(tài)體驗(yàn)的旅游項(xiàng)目，開發(fā)加工具有彭水歷史文化內(nèi)涵，苗族土家族特色的旅游產(chǎn)品。”該條例的第十一條規(guī)定，“自治縣的人民政府應(yīng)充分利用自治縣旅游資源優(yōu)勢(shì)，積極打造蚩尤九黎城、摩圍山、阿依河、烏江畫廊、郁山古鎮(zhèn)、鞍子苗寨等具有民族特色和地方特色的旅游品牌，建成民俗文化生態(tài)旅游目的地?！币虼嗽摋l例尤為強(qiáng)調(diào)利用自身少數(shù)民族的特有文化和地理特點(diǎn)開發(fā)旅游資源，再將其發(fā)展成旅游品牌特色。這些立法規(guī)定，無(wú)疑都是對(duì)《憲法》《立法法》等上位法相關(guān)規(guī)定的具體落實(shí)。

（二）民族自治立法的不足之處

1.民族特色不夠明顯

《立法法》第七十二條規(guī)定，設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)的權(quán)限在于“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)”三個(gè)領(lǐng)域。而從四個(gè)自治縣單行條例的立法領(lǐng)域來(lái)看，單行條例立法更加傾向于水資源保護(hù)、資源開發(fā)以及城鄉(xiāng)建設(shè)管理，與經(jīng)濟(jì)息息相關(guān)。除秀山縣和酉陽(yáng)縣對(duì)于殯葬進(jìn)行了管理規(guī)定外，四縣并未制定與當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族生活或習(xí)俗特色相關(guān)的詳細(xì)條例。雖然經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)于一個(gè)縣十分重要，但是也不應(yīng)該忘了對(duì)文化的保護(hù)和發(fā)展。制定保護(hù)當(dāng)?shù)匚幕厣⒄{(diào)節(jié)人民生活的單行條例，可以使立法系統(tǒng)更加完善，治理更加有據(jù)可循。

2.條文內(nèi)容不夠具體

下位法的主要目的是解釋和執(zhí)行上位法，即重點(diǎn)在于解決當(dāng)?shù)氐木唧w問(wèn)題，故對(duì)法規(guī)條文的可操作性要求較高。四個(gè)自治縣自治條例的具體規(guī)定普遍存在流于淺表、不夠詳實(shí)的問(wèn)題。例如，四縣的自治條例中均規(guī)定了依法做好征兵、民兵、預(yù)備役、人民防空等有關(guān)國(guó)防軍事的工作。但是四縣的自治條例也只對(duì)相關(guān)工作進(jìn)行列舉與說(shuō)明，并未在后文中規(guī)定相關(guān)工作的具體落實(shí)措施?；谡鞅?、人民防空等工作系社會(huì)治理的重要內(nèi)容，同時(shí)又事關(guān)當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族的利益，應(yīng)考慮對(duì)之進(jìn)行立法，以補(bǔ)足缺憾。

3.立法變通權(quán)存有缺失

根據(jù)《立法法》第75條的規(guī)定“自治條例和單行條例可依照當(dāng)?shù)孛褡宓奶攸c(diǎn)，對(duì)法律和行政法規(guī)的規(guī)定做出變通規(guī)定?！弊兺?quán)在民族立法中發(fā)揮了重要的作用。通過(guò)梳理重慶四個(gè)自治縣自治條例和單行條例的主體內(nèi)容，我們可以得知，四縣的自治條例普遍存在機(jī)械套用上位法的問(wèn)題，均未對(duì)有關(guān)內(nèi)容進(jìn)行變通。例如：《石柱土家族自治縣自治條例》第13條關(guān)于保障宗教信仰自由的規(guī)定基本上原文套用憲法第36條的內(nèi)容。四縣的單行條例中雖有個(gè)別條例對(duì)照上位法內(nèi)容做出了一些變通和補(bǔ)充，但這些方面的嘗試也有不足，例如：《酉陽(yáng)土家族苗族自治縣殯葬管理?xiàng)l例》雖關(guān)照到一些民族特性，但該條例與上位法《重慶市殯葬管理?xiàng)l例》之間又存在較多類似條款，變通性不夠，不能充分體現(xiàn)該地區(qū)土家族和苗族的特點(diǎn)，很好解決該地域民族群眾這方面的一些矛盾和問(wèn)題。

此外，有個(gè)別條例規(guī)定可能涉嫌違背憲法。例如：《彭水苗族土家族自治縣城鄉(xiāng)建設(shè)管理?xiàng)l例》第74條規(guī)定“本條例由自治縣人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)解釋”，但是依據(jù)《憲法》《立法法》的相關(guān)規(guī)定，我國(guó)的法律解釋機(jī)關(guān)是全國(guó)人大常委會(huì)，自治縣人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)無(wú)權(quán)解釋自治條例或者單行條例。

二、民族區(qū)域自治立法的完善路徑

重慶四個(gè)民族自治縣在自治立法方面暴露出的一些困境多屬我國(guó)民族區(qū)域自治立法的共有問(wèn)題，針對(duì)此問(wèn)題，按照民族區(qū)域自治立法的普遍規(guī)律，完善民族區(qū)域自治立法需在下述幾個(gè)方面下功夫。

（一）科學(xué)規(guī)劃民族區(qū)域自治立法項(xiàng)目

法律是當(dāng)下所處時(shí)代的物質(zhì)生產(chǎn)條件和社會(huì)實(shí)際情況下所產(chǎn)生的社會(huì)共同意志，立法項(xiàng)目只有適應(yīng)時(shí)代發(fā)展和回應(yīng)實(shí)際關(guān)切，才能獲得普遍認(rèn)可并被有效遵循?？茖W(xué)規(guī)劃民族區(qū)域自治立法項(xiàng)目，一方面，要準(zhǔn)確把握上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的立法規(guī)定，出臺(tái)配套舉措。全面理解和準(zhǔn)確把握《憲法》《民族區(qū)域自治立法》《立法法》等法律法規(guī)的精神內(nèi)涵，以便在地方立法時(shí)將上位法更快更好地應(yīng)用到當(dāng)?shù)氐膶?shí)踐中。另一方面更要發(fā)揮主觀能動(dòng)性，出臺(tái)解決實(shí)際問(wèn)題的立法項(xiàng)目。民族地區(qū)在規(guī)劃自治立法項(xiàng)目時(shí)，必須針對(duì)本地區(qū)出現(xiàn)的新情況、新現(xiàn)象，梳理上位法不能解決的突出問(wèn)題，及時(shí)開展立法予以規(guī)范和解決。

（二）注重發(fā)揮區(qū)域內(nèi)外法律專家作用

民族區(qū)域地方如光建立科學(xué)的立法體系、完備的法律規(guī)范，不僅需要堅(jiān)實(shí)的理論指導(dǎo)，這應(yīng)具有相對(duì)應(yīng)的法律人才儲(chǔ)備。民族區(qū)域自治立法質(zhì)量的好壞，在很大程度上取決于立法人員能力的大小。通過(guò)分析重慶四縣自治立法存在的種種不足可以發(fā)現(xiàn)。當(dāng)前，民族地區(qū)自治機(jī)關(guān)立法部門人員普遍較少，且具有較強(qiáng)地法學(xué)專業(yè)素養(yǎng)的人員相對(duì)缺乏，正嚴(yán)重制約民族地區(qū)自治立法的質(zhì)量。為了提高立法人員的專業(yè)能力素質(zhì)，彌補(bǔ)立法專業(yè)力量不足的問(wèn)題，需要充分發(fā)揮區(qū)域內(nèi)外法律專家的作用，創(chuàng)設(shè)民族立法專家?guī)旎蛘吡⒎ǚ?wù)基地，發(fā)揮專家?guī)斐蓡T參與立法或培訓(xùn)立法工作人員的作用，增強(qiáng)條例規(guī)范的專業(yè)性、立法語(yǔ)言的嚴(yán)謹(jǐn)性、立法內(nèi)在的邏輯性。

（三）鼓勵(lì)當(dāng)?shù)孛褡迦罕姺e極參與立法

民族區(qū)域群眾由于長(zhǎng)期居住于當(dāng)?shù)?，因此是?dāng)?shù)厣贁?shù)民族歷史文化的創(chuàng)造者，他們對(duì)當(dāng)?shù)厥裁磫?wèn)題應(yīng)當(dāng)需要通過(guò)立法來(lái)解決最有發(fā)言權(quán)。讓他們參與到當(dāng)?shù)亓⒎ㄖ校粌H能使法案更加貼近當(dāng)?shù)貙?shí)際，解決為立法而立法、不知立什么法、立法內(nèi)容單一等問(wèn)題，還能強(qiáng)化少數(shù)民族群眾對(duì)法律的認(rèn)同感。積極鼓勵(lì)民族地區(qū)群眾參與立法工作，可建立自治立法聽證制度，強(qiáng)化自治立法的透明度，廣泛聽取當(dāng)?shù)馗髅褡宕砗屠鎴F(tuán)體代表的意見和建議，建立基層立法聯(lián)系點(diǎn)，充分發(fā)揮人大代表參與起草和修改自治立法的作用，確保自治立法的民主性、代表性和社會(huì)可接受性。

（四）合理吸納少數(shù)民族習(xí)慣法內(nèi)容

少數(shù)民族習(xí)慣法內(nèi)容十分豐富，不僅影響了民族地區(qū)的歷史發(fā)展進(jìn)程，還使不同區(qū)域形成了獨(dú)有的社會(huì)生活習(xí)慣。從民族地區(qū)社會(huì)治理來(lái)看，少數(shù)民族習(xí)慣法能起到較好解決當(dāng)?shù)丶m紛的效果，且有利于維護(hù)地區(qū)社會(huì)穩(wěn)定與和諧發(fā)展。民族區(qū)域自治立法，應(yīng)以《憲法》《民族區(qū)域自治法》賦予的自治權(quán)為基礎(chǔ)，對(duì)于少數(shù)民族習(xí)慣法中的精粹與合理成分進(jìn)行明確，并通過(guò)變通和補(bǔ)充的方式納入民族地區(qū)自治立法體系之中，為國(guó)家層面法規(guī)和少數(shù)民族習(xí)慣法的良性互動(dòng)提供空間和支持，這樣既能維護(hù)國(guó)家法的權(quán)威，又利于當(dāng)?shù)孛褡宓囊恍┖玫牧?xí)慣做法被實(shí)施；既可保持民族地區(qū)原有的多樣性，又能促進(jìn)整個(gè)社會(huì)的長(zhǎng)治久安。

三、總結(jié)

民族區(qū)域自治立法作為我國(guó)立法重要的組成部分，在各民族地方得到了很好地實(shí)踐。各地根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，結(jié)合當(dāng)?shù)氐木唧w情況，制定了相關(guān)的自治條例和單行條例，且取得了一定的立法成果。但從重慶四自治縣的立法實(shí)踐角度出發(fā)，仍存民族特色不夠明顯、條文內(nèi)容不夠具體、立法變通權(quán)存有缺失等問(wèn)題。這些問(wèn)題雖是重慶四自治縣集中暴露出的一些困境，但也實(shí)屬我國(guó)民族區(qū)域自治立法的共性問(wèn)題。針對(duì)這些問(wèn)題，按照民族區(qū)域自治立法的普遍規(guī)律，完善民族區(qū)域自治立法，應(yīng)在合理規(guī)劃民族區(qū)域自治立法的項(xiàng)目、充分發(fā)揮注重發(fā)揮區(qū)域內(nèi)外法律專家作用、鼓勵(lì)當(dāng)?shù)孛褡迦罕姺e極參與立法、合理吸納少數(shù)民族習(xí)慣法內(nèi)容等方面下功夫。

注釋

①《彭水苗族土家族自治條例》第十三條、十四條、十五條。