論山區(qū)耕地非農(nóng)化非糧化

安徽省績溪縣自然資源和規(guī)劃局 胡育林

一、時代背景：

2002年電視劇《天下糧倉》里哀鴻遍野的場面還是歷歷在目，乾隆爺當年就知道糧食生產(chǎn)和國糧儲備是國之“第一緊要大事”。20世紀60年代，我國經(jīng)歷了三年饑荒，教訓(xùn)慘痛！以史為鑒，糧食安全是國家的頭等大事，是人民安居樂業(yè)的保證，2013年中央農(nóng)村工作會議上提出了保護18億畝耕地紅線，確保糧食安全，飯碗要端在自己手里。2020年新冠疫情暴發(fā)，許多糧食出口國首先禁止了糧食的出口，所以18億畝耕地紅線是事關(guān)14億人口的吃飯問題。2020年12月28日召開的農(nóng)村工作會議上，習(xí)近平總書記指出：“要嚴防死守18億畝耕地紅線，采取長牙齒的硬措施，落實最嚴格的耕地保護制度?！?/p>

土地是人類賴以生存的根本，“民以食為天”，耕地是糧食之“母”，這些都是顯而易見的道理。破壞耕地只需1秒，養(yǎng)成耕地就得人類幾十年不斷對土地進行改造，才能形成成熟的耕地。如果按自然界土壤形成算，得有上萬年或更長時間才能形成耕地，所以我們保護耕地要像保護大熊貓一樣。

全國目前現(xiàn)有耕地18.24億畝，占世界耕地的7%，其中約有50%的耕地分布在山區(qū)。缺糧我們可以種，3-6月就能收獲一茬，但如果缺耕地，就是永久性缺糧，所以中央提出18億畝紅線，要藏糧于地。雖然近年來，國家通過各種手段補充耕地數(shù)量，但依然呈下降趨勢，農(nóng)地非農(nóng)化、耕地非糧化現(xiàn)象十分普遍，如何遏制耕地非農(nóng)化非糧化是當前亟待解決的問題。

二、山區(qū)耕地非農(nóng)化和耕地非糧化的成因分析：

要想保護好山區(qū)耕地，必須仔細研究山區(qū)耕地的特點、當前相關(guān)政策、百姓的種植意愿。下面就談?wù)劯胤寝r(nóng)化非糧化的成因。

（一）耕地保護體系不完善

我國是土地公有制國家，為什么土地的違法行為還有這么多？首先，是利益驅(qū)使。一畝建設(shè)用地和一畝耕地的價格。大城市一畝建設(shè)用地拍賣從百萬到千萬，而我們征收一畝耕地才幾萬到十幾萬，形成了巨大差價，讓一些當權(quán)者、開發(fā)商看到商機，為政績?yōu)槎噱X鋌而走險，國家的衛(wèi)片執(zhí)法檢查、新聞媒體屢屢的曝光。其次，公有制觀念在老百姓腦中淡化。20世紀八十年代初，我國實行了土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，近30年的土地穩(wěn)定在農(nóng)民手中形成了土地私有的觀念。再次，我國土地存在兩種形式：國家所有和集體所有制。然而在管理過程中，往往集體所有制沒有充分體現(xiàn)，村集體對管理存在放任的態(tài)度，沒有盡到土地所有者該有的權(quán)利和義務(wù)。最后，保護耕地的法律條款震懾力不夠、歷史遺留問題多、執(zhí)法力量不足等造成了保護耕地的氛圍不好。

（二）耕地分配不公平

土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制已實施了近30年，二輪承包繼續(xù)維持30年不變，造成了有的農(nóng)戶承包地無人種（死亡、嫁娶、外遷等人口減少），有的戶有人沒有地種（結(jié)婚、生子、搬遷等人口增加）。人均耕地少，土地都承包到戶了，各人對土地的意愿不一致，造成土地流轉(zhuǎn)難度大。流轉(zhuǎn)意愿達不成一致，造成項目區(qū)不連片。比如講：有人來投資生態(tài)農(nóng)業(yè)項目，土地涉及農(nóng)戶多了，那么就很難流轉(zhuǎn)意愿達成一至，造成項目區(qū)不連片，項目投資熱情不高，這樣就造成愿意種地的人無法獲得土地，也很難形成規(guī)模化。

（三）管控力度不夠強

城市和村莊的不斷擴展，造成周邊大量的土地非農(nóng)化。同時，為謀取不正當?shù)睦?，出現(xiàn)了一些“大棚房”、圍地造景、占地造園等現(xiàn)象。還由于經(jīng)濟效益驅(qū)使和管理的難易度決定農(nóng)民的種植意愿。一些耕地種了竹子、菊花、核桃、中草藥、茶樹、果樹等經(jīng)濟作物，耕地非糧化，但產(chǎn)出效益高。2000年前后在實施退耕還林過程中政策不明，導(dǎo)致一些基本農(nóng)田實施了退耕還林，部門與部門間形成了“爭地”現(xiàn)象。

（四）土地的使用不合理

死人和活人爭地，高樓圍著大片的墳?zāi)钩闪艘坏荔@心的“風景線”。墳?zāi)拐嫉匾?guī)模越來越大。首先是數(shù)量大，由于墳?zāi)拐嫉厥且粋€累計數(shù)。其次是單個墳占地越來越大，尤其是土葬地區(qū)，墳?zāi)拐嫉剡h遠超標，十分豪華。公益性公墓太少，隨著時間推移，墳?zāi)箶?shù)量不斷增加，難免會占用耕地，單體墳?zāi)拐嫉匾?guī)模不大，隱秘性強，而且都在一些偏僻之地，不易發(fā)現(xiàn)。

（五）耕地質(zhì)量等級不高

山區(qū)素有“七山一水一分田一分道路和莊園”之格局，耕地基本上是從山溝“摳”出來的，所以普遍地塊小、土地不平、灌溉等基礎(chǔ)薄弱等造成種糧經(jīng)濟效益不高。山區(qū)耕地一般以梯田呈現(xiàn)，許多為“望天田”，俗話說的靠天吃飯?zhí)?，保水保肥能力差。山區(qū)的耕地地塊小，高低落差大造成無法實施機械化操作，機耕路也沒有，從而使種植成本大大增加。而且近年來生態(tài)變好，連著山的耕地常常被動物襲擾，種不出莊稼，更加重了耕地撂荒。西北山區(qū)的耕地更加貧瘠，還嚴重缺水，生態(tài)環(huán)境惡劣，所以產(chǎn)出就更少。

（六）種糧經(jīng)濟效益不高

目前，南方山區(qū)種一季水稻產(chǎn)出約1800元/畝，扣除翻地、種子、施肥、農(nóng)藥成本就1000元不到，種糧周期約6個月，人均耕地1畝都不到，人工工資50元/天都攤不上。如果是種植小麥和油料作物產(chǎn)出就更少的可憐。所以農(nóng)村青壯年勞動人口都進城務(wù)工去了，造成家中無勞動力，承包地拋荒或退耕還林。

三、防止耕地非農(nóng)化非糧化對策和措施

堵疏結(jié)合，做到耕者有其田，耕地有人種。做好政策宣傳，上升保護耕地的政治地位，提高全民保護耕地意識，讓大家知道保護耕地的重要性和破壞耕地的嚴重性，產(chǎn)生敬畏之心。

（一）建立耕地保護體系

加快城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、生態(tài)紅線、永久基本農(nóng)田的科學(xué)劃定，以規(guī)劃達到人與自然和諧共生。

嚴格落實國土空間規(guī)劃，加大建設(shè)用地反哺農(nóng)用地，讓建設(shè)用地和農(nóng)用地的利益價值達到平衡。

加大法律條款對違法行為人的懲處力度，建議降低破壞耕地的入刑標準，將破壞耕地納入信用體系，對違法者產(chǎn)生強大的威懾力。

加大對農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)投入，建立示范基地。特別是永久基本農(nóng)田和質(zhì)量等級較高的耕地，建立示范基地，以點帶面，規(guī)?；?、科技化起示范作用。現(xiàn)在有許多農(nóng)場和合作社在這方面就做得很好。

制訂公益墓葬制度和墳?zāi)菇ㄔO(shè)規(guī)范，節(jié)約集約土地。加強指導(dǎo)，學(xué)習(xí)西方的“下沉式”生態(tài)墓葬方式，最好不用“造房子”的方式，不得使用水泥等一些建筑材料去破壞土地，對分散建的墳?zāi)挂訌姽芾?，加快每個自然村的墓葬點的規(guī)劃和建設(shè)，達到節(jié)約集約和生態(tài)保護效果。

建議制訂耕地保護處罰細則和使用耕地種植細則，就如基本農(nóng)田五不準與農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門的糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護區(qū)的規(guī)定，政府加強宣傳引導(dǎo)，激勵示范帶頭者。

（二）加大部門之間的銜接

正確處理退耕還林和基本農(nóng)田重疊問題，歷史原因造成的錯誤要妥善解決，如果擱置這個問題談保護就成了“睜眼瞎”。機構(gòu)改革后農(nóng)業(yè)執(zhí)法力量要有一支專業(yè)隊伍，落實責任，加大破壞耕地行為的巡查和執(zhí)法。土地二輪承包發(fā)包方為村民委員會，而村委會在管理上已經(jīng)“失位”，所以管理上要強化村委會的責任，讓管理“歸位”，對拋荒的要予以收回承包經(jīng)營權(quán)，戶口不在本村的予以調(diào)整承包經(jīng)營權(quán)，讓農(nóng)民的土地集體所有制意識“回歸”。只有多部門多環(huán)節(jié)齊抓共管才能扭轉(zhuǎn)局面。

（三）加大種糧激勵機制

現(xiàn)在有的承包地退耕了、撂荒了，依然享受國家的種糧補助，這樣導(dǎo)致地種不種都一個樣，所以在糧補發(fā)放前要認真核實，精準發(fā)放，用獎勵機制激發(fā)群眾種地積極性。同時，要加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，讓種糧戶看到效益，愿意種糧。加快良種培育，滿足不同的消費人群，讓糧食產(chǎn)出附加值升高。建立野生動物破壞補償機制，加大建設(shè)動物保護的隔離設(shè)施，讓種地百姓有保障。

（四）加強對破壞耕地的執(zhí)法

常言道：“百說不如一做”。只有依法將違法者繩之以法，才能有警示效果。如野外用火現(xiàn)在老百姓就有很強的意識。加強執(zhí)法要讓執(zhí)法者有“武器”，執(zhí)法者的武器就是法律條款，我認為當前保護耕地的條款和處罰措施太弱，違法的底線要清晰，違法的門檻要下降。在現(xiàn)場執(zhí)法不能期望違法都到法院解決，要有簡易操作程序，到了法院一是周期長；二是降低了執(zhí)法的時效性，一定要打早打小，要理直氣壯。加強執(zhí)法力量，最好設(shè)立土地公安，將土地違法的當事人納入治安處罰。鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有上萬畝耕地，有的幾萬畝，山區(qū)地塊分散，靠基層少量的公職人難辦好，要充分發(fā)揮村級的能動性，發(fā)動群眾，進行集體管理，古時的宗祠管理就非常好。只要透明管理，大家共同參與，就能達到“無為而治”。

（五）健全土地流轉(zhuǎn)平臺

加快推進土地的三權(quán)（所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)）制度，建立健全土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)平臺，由政府主導(dǎo)，進行市場化運作。土地承包經(jīng)營權(quán)要進行合理調(diào)整，村里要成立土地承包經(jīng)營權(quán)監(jiān)督管理小組，及時將無種植欲望的農(nóng)民自愿地把土地流轉(zhuǎn)給種植大戶或者合作社經(jīng)營；將戶口滅失者的土地承包經(jīng)營權(quán)退還給村集體進行再分配；將撂荒的土地承包人的經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)到確實有種植欲望的農(nóng)民手中。讓村里的土地達到動態(tài)平衡，發(fā)揮最大效益。

（六）振興鄉(xiāng)村助力耕地保護

通過鄉(xiāng)村振興帶入項目，提高土地產(chǎn)出效益，讓農(nóng)民對種地產(chǎn)生濃厚興趣，使勞動力自愿回到農(nóng)村。通過鄉(xiāng)村振興，調(diào)整種植結(jié)構(gòu)和模式，使得經(jīng)營權(quán)向合作社和農(nóng)場集中，形成規(guī)模化、科技化。通過鄉(xiāng)村振興扭轉(zhuǎn)農(nóng)村“空心村”問題，通過農(nóng)村全域治理，優(yōu)化布局，積極開發(fā)耕地后備資源，增加耕地數(shù)量，加大土地整治項目的實施力度提升土地質(zhì)量等級。