PPP項目投融資風(fēng)險及防范策略探討

唐 潔

（中交重慶投資發(fā)展有限公司，四川 成都 610000）

PPP項目在我國基建行業(yè)當(dāng)中被逐漸推廣，并且通過PPP項目改善諸多民生問題。PPP項目的推廣應(yīng)用可以有效地將地方財政壓力以及債務(wù)風(fēng)險進(jìn)行緩解，而且PPP項目當(dāng)中通過引入社會監(jiān)督機(jī)制也能夠確保整個項目的公開透明性。政府與社會資本間通過簽訂合同的形式展開合作，在合同當(dāng)中將雙方的責(zé)任、權(quán)力以及義務(wù)進(jìn)行明確，為PPP項目的推進(jìn)提供保障，有利于促進(jìn)政府和社會資本進(jìn)行深入合作。PPP項目投融資管理工作涉及項目的各個流程，只有加強(qiáng)投融資管理質(zhì)量才可保障各方的合法利益，從而通過模式的轉(zhuǎn)變促進(jìn)投資與收益具有重要意義。在PPP項目運(yùn)營管理過程中，一般會成立SPV項目公司，針對項目公司進(jìn)行資本金的注入，且通過項目公司對PPP項目投融資管理各項工作進(jìn)行管控。因為我國PPP項目模式整體發(fā)展時間并不長，在許多管理制度上還存在欠缺，尤其是投融資管理方面缺乏足夠的經(jīng)驗，項目投融資管理需要一系列的防范措施才能夠降低風(fēng)險發(fā)生幾率，為PPP項目投融資工作提供保障。

一、投融資風(fēng)險概述

我國PPP項目投融資管理可以說是一把“雙刃劍”，許多地區(qū)政府開始廣泛應(yīng)用PPP模式來進(jìn)行項目建設(shè)，整體規(guī)模不斷提升。據(jù)財政部PPP中心最新數(shù)據(jù)統(tǒng)計顯示，截至2021年2月24日，累計入庫PPP項目9965個，投資額15.4萬億元，涉及市政工程、交通運(yùn)輸、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)等領(lǐng)域。然而規(guī)模的增加也會導(dǎo)致PPP項目投融資管理的風(fēng)險，當(dāng)下我國絕大多數(shù)PPP項目的收益增長比較緩慢，短期經(jīng)濟(jì)效益并不強(qiáng)，要想將之前的投資進(jìn)行回籠需要較長的周期。而且，某些PPP項目的資金一旦出現(xiàn)缺口也會影響到項目的成功，對所有投資方都會造成影響，讓投資方承擔(dān)著較大的風(fēng)險，此外，就是地方債務(wù)處理上也需要較長時間才能夠完善。可見我國PPP項目投融資管理所面臨的挑戰(zhàn)是不小的，PPP項目的合同中一般會約定各出資方結(jié)合自身投資額度、承擔(dān)責(zé)任，政府除了所承擔(dān)的注冊資本外不再承擔(dān)任何可能出現(xiàn)的風(fēng)險。在《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金113號文件）中對風(fēng)險分配的原則進(jìn)行了規(guī)定，融資風(fēng)險主要由社會資本承擔(dān)。盡管地方政府能夠有效地規(guī)避PPP項目當(dāng)中的風(fēng)險，但是，卻不利于整個PPP項目的投融資管理，而且還會影響PPP項目各個環(huán)節(jié)的風(fēng)險程度。所以，地方政府應(yīng)通過給社會資本必要的融資協(xié)助以降低投資方項目融資成本和融資風(fēng)險。

1.資本金來源渠道不規(guī)范

財金113號文件中規(guī)定，項目融資由社會資本或項目公司負(fù)責(zé)，一般情況下PPP項目資本金需要由投資方的自由經(jīng)費形成，不能再用投資環(huán)節(jié)中所產(chǎn)生的債務(wù)或者運(yùn)用債款進(jìn)行投資。PPP項目當(dāng)中的投資方基本上是由企業(yè)與政府作為主體，而某些企業(yè)由于自身實力欠缺，但是又想?yún)⑴c到PPP項目當(dāng)中，就會選擇通過負(fù)債的方式參與到PPP項目投資當(dāng)中。但是，對于企業(yè)來說，其資金都是通過負(fù)債獲得的，在PPP項目投融資當(dāng)中并不是特別的合規(guī)，不符合融資要求。倘若投資方通過債務(wù)進(jìn)行投資，一旦投資方因為債務(wù)問題出現(xiàn)資金周轉(zhuǎn)問題，這部分投資資金也會受到影響，從而會給整個PPP項目投融資管理造成風(fēng)險。

2.投融資不徹底的風(fēng)險

PPP項目投融資主要是在項目規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營、保護(hù)以及移交等多個環(huán)節(jié)分配投融資計劃給PPP項目所帶來資金進(jìn)行支撐。一般情況下，該種融資模式都是通過債券或者股權(quán)融資的形式支撐項目的運(yùn)作，資本金主要渠道構(gòu)成是通過社會各個企業(yè)、政府等，其中投資占比較大的一般由銀行、保險出資為主，部分資本金的渠道是以非金融組織融資的私募資金為主。但是，這部分企業(yè)對PPP項目投融資并不是很徹底，只重視經(jīng)濟(jì)效益，對于社會效益考慮不夠，導(dǎo)致此類PPP項目投融資合同簽訂比較困難。

二、PPP項目投融資管理存在問題及原因分析

1.市場方面

首先，市場利率的波動會造成PPP項目投融資管理的問題，因為PPP項目建設(shè)的運(yùn)營周期較長，基本上是以年作為計量單位，該時間內(nèi)市場利率波動可能會比較明顯。一旦市場利率波動較大，就會使得整個投融資資金成本有所變化，給投融資管理帶來新的挑戰(zhàn)。

其次，市場需求隨著我國社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整而產(chǎn)生變化，所以項目建設(shè)周期一般較長，在項目建設(shè)環(huán)節(jié)中，可能市場需求方向以及需求程度會產(chǎn)生較大的變化，也會造成原先的投融資方案無法滿足當(dāng)下市場的實際需求，致使投資項目回報很難實現(xiàn)。

最后，就是存在比較嚴(yán)重的唯一性風(fēng)險，這是目前我國PPP項目的實際情況所導(dǎo)致的，PPP項目在建設(shè)過程中，政府或者其他社會資本方會因為看好該項目的發(fā)展空間，會適當(dāng)?shù)匾牖蛘哌M(jìn)行項目的調(diào)整，從而會給項目帶來其他不可預(yù)測的風(fēng)險。

2.社會資本原因

社會資本原因是導(dǎo)致PPP項目產(chǎn)生投融資管理風(fēng)險的主要原因之一，首先就是當(dāng)下的PPP項目在具體落實過程中，項目公司資本金比例控制在20%以上，這其中的絕大部分由社會資本方所承擔(dān)，因此對于社會資本方的實力具有較高的要求。社會資本方因為缺乏與政府合作開發(fā)項目的經(jīng)驗，在項目管理過程中會與政府方存在一定的投融資管理矛盾。而且社會資本方一旦資金鏈出現(xiàn)問題就會影響到整個PPP項目的正常進(jìn)程。另外，地方政府在落實某些PPP項目時，一般優(yōu)先考慮的是國有企業(yè)并不是民營企業(yè)，也造成部分民營企業(yè)基本上只能夠參與到規(guī)模小、效益低的PPP項目當(dāng)中，導(dǎo)致PPP項目的投融資管理對社會資本方的運(yùn)用不夠徹底。而且此類社會資本在融資過程，一般都需要依賴銀行貸款。在進(jìn)行貸款的時候需要根據(jù)銀行的規(guī)定流程完成貸款辦理，最終導(dǎo)致項目資金審批環(huán)節(jié)比較緩慢，期間會損耗比較多的時間，同時導(dǎo)致資金很難快速到位。

3.政府原因

針對某些PPP項目，政府會對其投融資給予一定的支持，然而不會承擔(dān)具體的風(fēng)險責(zé)任，最終導(dǎo)致大部分PPP項目的融資信用沒有得到保障，對PPP項目正常投融資活動也會造成一定的影響。當(dāng)下銀行對政府付費認(rèn)可度較高，許多PPP項目會納入政府、社會資本合作綜合信息平臺項目庫當(dāng)中，同時項目在落實過程中，財政部門會根據(jù)中長期的財政規(guī)劃情況來對方案進(jìn)行可行性分析。因此，PPP項目的審核周期較長，尤其是對投融資方案也要進(jìn)行各方面的分析，才能夠確保PPP項目投融資工作順利落實。

三、PPP項目投融資風(fēng)險的防范策略

1.促進(jìn)項目自身盈利水平提升

政府與社會資本間通過雙方精誠合作的形式對項目的建設(shè)與運(yùn)營進(jìn)行全方位保障，并且將項目的效益徹底發(fā)揮。PPP項目盈利水平的提升會將項目投融資風(fēng)險進(jìn)行適當(dāng)?shù)慕档?，將各方的資金利用效率進(jìn)行提升。因此，PPP項目公司要將政府、社會方等各方面的資源進(jìn)行充分運(yùn)用，從而促進(jìn)PPP項目運(yùn)營的可持續(xù)性提升。同時，PPP項目要從經(jīng)濟(jì)、技術(shù)以及風(fēng)險等各方面確保資金成本投入的控制，挖掘PPP項目新的效益增長點。并且當(dāng)PPP項目盈利水平提升后，可以吸引更多的閑置的社會資金投入到該項目當(dāng)中，其他金融機(jī)構(gòu)給PPP項目投資的意愿也會增強(qiáng)。

2.篩選高質(zhì)量PPP項目開展投融資

高質(zhì)量的PPP項目投融資可以為政府、社會帶來較大的公共效益，也可以為社會資本方、金融機(jī)構(gòu)帶來不少的收益，有效地改善民生問題。所以高質(zhì)量PPP項目的篩選就顯得十分重要。在進(jìn)行投融資前，各方需要充分考慮PPP項目類別、測算預(yù)期投資收益率，考慮到可能存在的風(fēng)險因素及應(yīng)對機(jī)制，從而做好相應(yīng)的股權(quán)策劃以及融資工作，及時地發(fā)現(xiàn)預(yù)期收益率較低、風(fēng)險較高、不可控因素多的項目，將其剔除。同時邀請專家團(tuán)隊對PPP項目進(jìn)行可行性分析，從政府、社會資本方等多個角度判斷該P(yáng)PP項目的質(zhì)量，最終篩選出高質(zhì)量的PPP項目。高質(zhì)量PPP項目的投融資風(fēng)險必定較小，能夠方便后續(xù)的投融資風(fēng)險管理。

3.拓展投融資渠道，提升征信，引入中長期融資工具

當(dāng)下PPP項目當(dāng)中比較常見的融資方式就是債務(wù)融資，基本上是以銀行貸款為主，總體看融資渠道比較單一化，而且多數(shù)銀行貸款周期為十年以內(nèi)，但是PPP項目運(yùn)營回收周期一般在20年左右，其中比較明顯的問題就是兩者的時間錯配問題。首先，PPP項目投融資管理當(dāng)中可以考慮私募基金、股票、債券以及其他金融工具進(jìn)行融資，并且可以引入保險基金、設(shè)備基金等形式，將PPP項目投融資渠道進(jìn)行拓展；其次，則是PPP項目本身要注重征信的提升，尤其是政府方、社會資本方的資金質(zhì)量高低也會影響到PPP項目的征信，所以，PPP項目要確保各方資金的質(zhì)量。

4.增強(qiáng)項目履約保障機(jī)制

PPP項目應(yīng)該在滿足《招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》基礎(chǔ)上，將投標(biāo)保證金的額度進(jìn)行上調(diào)，并且要在相關(guān)合同當(dāng)中制定相應(yīng)的履約保障措施，通過具體的方式約束PPP項目當(dāng)中各方的行為。同時，要進(jìn)一步保障PPP項目資金穩(wěn)定性，還可以通過轉(zhuǎn)移調(diào)整風(fēng)險回報等形式引導(dǎo)社會資本方運(yùn)用自有資金加大對項目公司的股權(quán)投資，增加項目公司的資本金比例。

四、結(jié)語

PPP項目在進(jìn)行投融資管理及風(fēng)險防范的過程中要充分的結(jié)合項目實際情況，并且不斷地優(yōu)化投融資管理模式，這樣才能夠保障PPP項目投融資風(fēng)險最小化。期望本文的分析能夠?qū)PP項目投融資管理工作提供一定的參考。