論國際環(huán)境法中的風(fēng)險防范原則

云南師范大學(xué)法學(xué)與社會學(xué)學(xué)院 劉俊鵬

近代以來，隨著科學(xué)技術(shù)的突飛猛進(jìn)，生產(chǎn)力的極大提高促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會的繁榮發(fā)展，人類改造自然的活動逐漸深入。與此同時，日益嚴(yán)重的環(huán)境污染逐漸引起了全世界的重視，為了應(yīng)對環(huán)境污染，風(fēng)險防范原則開始走入人們的視野。

一、風(fēng)險防范原則基本問題概述

（一）風(fēng)險防范原則的概念

國際上對風(fēng)險防范原則沒有一個準(zhǔn)確的定義，該原則也被稱為風(fēng)險預(yù)防原則、謹(jǐn)慎從事原則、警惕原則等，1992年的《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》（以下簡稱《里約宣言》）第15條原則規(guī)定：“為了保護(hù)環(huán)境的目的，國家應(yīng)該根據(jù)其能力廣泛采取風(fēng)險防范措施。當(dāng)出現(xiàn)嚴(yán)重或不可恢復(fù)的損害威脅的情況下，國家不得以缺乏完全的科學(xué)上的確定性為理由而遲延采取高成本的防止環(huán)境惡化措施。[1]”

對比英語版的《里約宣言》第15條原則內(nèi)容，可以發(fā)現(xiàn)把“costeffective measures”解釋為高成本措施是不恰當(dāng)?shù)?，該詞語原義為具有成本效益的措施，從經(jīng)濟(jì)學(xué)上分析適用風(fēng)險防范原則采取的防止環(huán)境惡化措施應(yīng)該是符合成本效益的。如果不計(jì)成本代價而采取過高成本的措施，不符合現(xiàn)代社會發(fā)展理念，對于廣大發(fā)展中國家而言更是無力承擔(dān)。

不少教科書將風(fēng)險防范原則解釋為保護(hù)環(huán)境，各國應(yīng)根據(jù)自身能力廣泛采取預(yù)防措施。如果存在嚴(yán)重或不可逆轉(zhuǎn)的損害威脅，則不能以缺乏充分的科學(xué)確定性為理由推遲采取具有成本效益的措施來防止環(huán)境惡化。

（二）風(fēng)險防范原則的產(chǎn)生與發(fā)展

20世紀(jì)60年代，風(fēng)險防范原則的產(chǎn)生源自德語“vorsorgeprinzip”即預(yù)防原則，意為為避免某行為造成環(huán)境損害，應(yīng)制定長遠(yuǎn)的計(jì)劃來調(diào)查研究某行為可能造成的危害，在獲得行為與損害之間確定性關(guān)系結(jié)論之前采取預(yù)防措施[2]。1976年聯(lián)邦德國議會通過的《空氣清潔法案》將風(fēng)險防范原則作為一項(xiàng)基本原則予以設(shè)立。1982年聯(lián)合國大會通過的《世紀(jì)自然憲章》沒有直接使用風(fēng)險防范原則，但在第11條的規(guī)定中體現(xiàn)了風(fēng)險防范原則的理念。在1984年第一屆保護(hù)北海國際會議上，德國提出增加風(fēng)險防范原則的內(nèi)容以加強(qiáng)對北海生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。1987年第二屆保護(hù)北海國際會議發(fā)表的《北海宣言》在序言第七段系統(tǒng)闡述了風(fēng)險防范原則，1989年第三屆保護(hù)北海國際會議重申了該原則。1991年25個非洲國家簽署了《禁止向非洲進(jìn)口危險廢物并在非洲內(nèi)管理和控制危險廢物越境轉(zhuǎn)移的巴馬科公約》，該公約不僅從整體上規(guī)定了風(fēng)險防范原則，還規(guī)定了較為具體的措施。

1992年聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會通過的《里約宣傳》第15條關(guān)于風(fēng)險防范原則的規(guī)定，因參與國家和組織眾多，影響力巨大，普遍認(rèn)為是風(fēng)險防范原則在國際上最重要最廣泛的體現(xiàn)。1992年西歐國家簽訂了《東北大西洋海洋環(huán)境保護(hù)公約》，旨在保護(hù)東北大西洋、北海和毗鄰的北極水域免受陸地和近海排污造成的污染，公約第二條2（a）規(guī)定了締約方應(yīng)適用防范原則“……即使沒有確鑿證據(jù)證明排放（的物質(zhì)或能量）和結(jié)果具有因果關(guān)系時，都應(yīng)采取防范措施?！?994年部分歐洲國家和美國簽訂了《1979年遠(yuǎn)程越界空氣污染公約關(guān)于進(jìn)一步減少硫化物排放或跨境流出的二號議定書》，在序言第三段和第四段規(guī)定了采取風(fēng)險防范措施的情形。2000年歐盟委員會公布了《關(guān)于風(fēng)險防范原則的公報(bào)》，把風(fēng)險防范原則上升到歐盟憲法目標(biāo)的高度。此外，全球大氣保護(hù)、國際生物資源保護(hù)、跨界水道保護(hù)等方面都不同程度的體現(xiàn)了風(fēng)險防范原則。

（三）風(fēng)險防范原則的構(gòu)成要素

風(fēng)險防范原則在國際上沒有統(tǒng)一的定義，不同的國際文件或國內(nèi)文件作出的規(guī)定都存在一定程度的差別，但共同之處大都具有三個核心要素：危害風(fēng)險的嚴(yán)重程度、科學(xué)上的不確定性、符合本國能力范圍內(nèi)的成本效益。

1.危害風(fēng)險的嚴(yán)重程度

危害風(fēng)險的嚴(yán)重程度是適用風(fēng)險防范原則的前提條件，不是面臨所有的風(fēng)險都會適用風(fēng)險防范原則，通常只有面臨嚴(yán)重或不可恢復(fù)的損害威脅時才會適用。有學(xué)者將風(fēng)險程度形象地稱為“閾值”，達(dá)到“閾值”基準(zhǔn)線及以上方可適用，處于“閾值”基準(zhǔn)線以下則不得適用。國際上對危害風(fēng)險的嚴(yán)重程度有高低兩種之分，如《北海宣言》《里約宣言》等要求的是嚴(yán)重或不可恢復(fù)的威脅才可適用風(fēng)險防范原則；而《東北大西洋海洋環(huán)境保護(hù)公約》《巴馬科公約》等要求的是存在損害風(fēng)險即可適用。不少學(xué)者忽視了一個問題，能夠適用風(fēng)險防范原則的危害風(fēng)險結(jié)果是真實(shí)已然發(fā)生還是將來可能發(fā)生，就國際實(shí)踐而言真實(shí)已然發(fā)生的嚴(yán)重危害風(fēng)險結(jié)果適用風(fēng)范防范原則的可能性較大。

2.科學(xué)上的不確定性

科學(xué)上的不確定性，是指缺乏充分確實(shí)的科學(xué)證據(jù)證明某種行為與危害后果之間是存在因果關(guān)系的[3]。風(fēng)險防范原則中科學(xué)上的不確定性要素與傳統(tǒng)環(huán)境保護(hù)中科學(xué)上的確定性要求形成了顯著區(qū)別。在傳統(tǒng)環(huán)境保護(hù)中必須有證據(jù)證明某種行為造成了危害后果才能采取防范措施，但隨著科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步和社會的發(fā)展，人類活動日趨復(fù)雜、專業(yè)、精密，引起環(huán)境污染的原因更是錯綜復(fù)雜，如果等到有科學(xué)上的確定性證據(jù)才采取防范措施，造成的危害后果可能已經(jīng)無法挽回。為了解決傳統(tǒng)環(huán)境保護(hù)的不足，科學(xué)上的不確定性要素成為風(fēng)險防范原則最顯著的特征。需要注意的是，適用風(fēng)險防范原則要求有初步的證據(jù)證明行為的危害性，如果連初步的證據(jù)都沒有僅憑主觀臆斷存在科學(xué)上的不確定性則是不恰當(dāng)?shù)摹?/p>

3.在本國能力范圍內(nèi)的成本效益

在本國能力范圍內(nèi)的成本效益包含了兩層并列關(guān)系的意思，一

是適用風(fēng)險防范原則采取的措施是符合本國能力范圍內(nèi)的。每個國家的國情和實(shí)力都不一樣，發(fā)展中國家與發(fā)達(dá)國家之間的差距非常明顯且有擴(kuò)大趨勢，即使處于發(fā)展中國家或發(fā)達(dá)國家同一陣營的不同國家仍有發(fā)展好壞優(yōu)劣之分。如果要求超出本國能力范圍采取風(fēng)險防范措施顯得過于苛刻，造成危害的行為國也無力完成。二是適用風(fēng)險防范原則采取的措施是符合成本效益的。從經(jīng)濟(jì)學(xué)上講，任何行為或活動都是有成本代價的，當(dāng)收益大于成本時人們會熱衷于某一行為或活動，當(dāng)收益小于成本時人們便不會涉足其中。人類趨利避害、權(quán)衡利弊的本能決定了沒有國家愿意采取高成本的風(fēng)險防范措施避免造成的環(huán)境污染，特別是存在科學(xué)上的不確定性因素時，行為國只會關(guān)注于產(chǎn)生的巨大收益，而將污染損害置之不顧。

（四）風(fēng)險防范原則的國際法地位

關(guān)于風(fēng)險防范原則的國際法地位存在兩種截然不同的認(rèn)識，第一種認(rèn)為風(fēng)險防范原則屬于國際習(xí)慣法原則，第二種認(rèn)為風(fēng)險防范原則不屬于國際習(xí)慣法原則。分析哪種認(rèn)識更為合理，我們需要結(jié)合國際習(xí)慣的定義加以評判。《國際法院規(guī)則》第三十八條對國際習(xí)慣的定義是作為通例之證明而經(jīng)接受為法律者。國際習(xí)慣由兩個因素構(gòu)成，一是物質(zhì)因素，即世界上多數(shù)國家的反復(fù)實(shí)踐；二是心理因素，即世界上多數(shù)國家的法律確認(rèn)。雖然德國率先使用風(fēng)險防范原則，歐盟委員會把風(fēng)險防范原則上升到歐盟憲法目標(biāo)的高度；但縱觀全世界明確使用風(fēng)險防范原則的國家仍是少數(shù)，國際實(shí)踐中適用風(fēng)險防范原則的案例更是屈指可數(shù)。多數(shù)國際性或地區(qū)性的宣言、公約僅在序言部分規(guī)定了風(fēng)險防范原則，有些表述為風(fēng)險防范措施、方法，鮮有在條文中直接進(jìn)行規(guī)定而且規(guī)定不具體缺乏可操作性。序言中的規(guī)定具有宣誓性質(zhì)，屬于“軟法”，不具有法律效力，但無可爭議的是風(fēng)險防范原則越來越受到國際社會的重視。因此，就目前而言風(fēng)險防范原則尚未成為一項(xiàng)國際習(xí)慣法原則，相信在不遠(yuǎn)的將來會逐漸成為一項(xiàng)國際習(xí)慣法原則。

二、風(fēng)險防范原則存在的缺陷

有學(xué)者擔(dān)憂適用風(fēng)險防范原則而采取的措施可能會比原危害行為對生態(tài)環(huán)境造成更為嚴(yán)重的影響，比如制冷劑氟利昂(二氟二氯甲烷)的大量使用經(jīng)過了近一百年時間才發(fā)現(xiàn)其危害，轉(zhuǎn)基因技術(shù)的使用對人類和環(huán)境的危害尚不確定值得進(jìn)一步研究等等。任何活動都會帶來風(fēng)險，要想完全消除風(fēng)險是不可能的，保護(hù)生態(tài)環(huán)境固然重要，但不能以風(fēng)險防范之名過多犧牲其他社會福祉，綜合考慮權(quán)衡利弊就顯得尤為重要。判斷科學(xué)上的不確定性具有很大的主觀性和隨意性，不同領(lǐng)域適用風(fēng)險防范原則時也存在區(qū)別不能一概而論，如果隨意擴(kuò)大科學(xué)不確定的范圍及行為與結(jié)果的關(guān)聯(lián)程度，那么就嚴(yán)重背離了風(fēng)險防范原則設(shè)立的初衷。需要警惕的是，假借風(fēng)險防范原則之名行貿(mào)易保護(hù)之實(shí)或達(dá)到損害他國利益的目的，國際社會對于這種不齒行為應(yīng)該給予強(qiáng)烈譴責(zé)并加以抵制。

三、風(fēng)險防范原則的完善措施

（一）完善環(huán)境影響評價制度

現(xiàn)代社會，環(huán)境影響評價制度對保護(hù)環(huán)境發(fā)揮了重要作用，大多數(shù)國家都規(guī)定了環(huán)境影響評價制度，從事重大活動、生產(chǎn)前必須對可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行分析、預(yù)測和評估，提出預(yù)防或減輕不良影響的對策和措施[4]。在采取行動前進(jìn)行客觀、全面、科學(xué)的環(huán)境影響評價，避免造成嚴(yán)重的危害后果，環(huán)境影響評價制度設(shè)計(jì)的程序應(yīng)該是個動態(tài)的過程，根據(jù)環(huán)境因素的變化而進(jìn)行調(diào)整。如果出現(xiàn)嚴(yán)重或不可恢復(fù)的損害威脅時，完全有必要再次啟動環(huán)境影響評價程序，重點(diǎn)針對科學(xué)上的不確定性進(jìn)行分析研判，只要有充分的證據(jù)證明科學(xué)上的不確定性是確實(shí)存在的并且具有緊密的關(guān)聯(lián)性，那么理應(yīng)適用風(fēng)險防范原則采取防范措施制止危害。

（二）實(shí)行舉證責(zé)任倒置制度

通過國際環(huán)境領(lǐng)域的案例可以發(fā)現(xiàn)，被告國進(jìn)行抗辯的理由往往是原告國應(yīng)該舉證證明被告國的危害行為對環(huán)境造成了嚴(yán)重的影響，在原告國提供不出有力的證據(jù)時，其主張幾乎得不到支持。傳統(tǒng)的舉證責(zé)任制度需要原告提供證據(jù)證明被告的危害行為與損害后果之間存在因果關(guān)系，在環(huán)境污染因素日益復(fù)雜化的背景下，原告是很難舉證的，傳統(tǒng)的舉證責(zé)任制度的弊端凸顯無疑。為了更好地保護(hù)環(huán)境，貫徹落實(shí)權(quán)責(zé)一致理念，國際環(huán)境領(lǐng)域?qū)嵭信e證責(zé)任倒置制度十分必要。對原告國提供的初步證據(jù)不宜進(jìn)行過于嚴(yán)苛的要求，初步證據(jù)只要具有一定的證明效力即可，被告國掌握著所有的數(shù)據(jù)資料、行動方案，有義務(wù)有能力進(jìn)行舉證，如果被告國不舉證或舉證不足以證明其行為無危害，那么理應(yīng)由被告國承擔(dān)不利后果。

（三）制訂多種替代方案可供選擇

替代方案是環(huán)境影響評價制度的核心，替代方案可以分為三種，第一種是與原行為根本不同的行為方式，第二種是與原行為略有不同的行為方式，第三種是不作為方式。第一種和第二種替代方案又可以根據(jù)實(shí)際情況具體問題具體分析，從而作出更為細(xì)致的劃分。制訂替代性方案的目的是為了讓人們有多種選擇，雖然“條條大路通羅馬”，但“兩點(diǎn)之間直線最短”，在多種方案中選擇最佳方案才更符合本國能力范圍內(nèi)的成本效益。沒有替代方案或替代方案流于形式其后果都是嚴(yán)重的，一旦發(fā)生污染損害事實(shí)不能及時采用切實(shí)有效的替代方案，將會造成損害后果的擴(kuò)大化。因此，制定切實(shí)可行的多種替代方案可供選擇是完全有必要的。