“雙碳”目標(biāo)下全球氣候治理新形勢與中國擔(dān)當(dāng)

同濟(jì)大學(xué) 吳函霏

一、全球氣候治理與碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)的確立

自19世紀(jì)始，全球科學(xué)家圍繞溫室氣體影響大氣溫度問題陸續(xù)開展理論和觀測研究，通過長期跟蹤觀察與實(shí)驗(yàn)，目前可以確認(rèn)氣候變暖是客觀真實(shí)的。聯(lián)合國高度重視氣候變化與全球氣候治理問題，并于1988年同世界氣象組織共同創(chuàng)立政府間氣候變化專門委員會(huì)，評(píng)估氣候變化科學(xué)研究最新成果，分析氣候變化及其潛在的環(huán)境和社會(huì)經(jīng)濟(jì)影響，推動(dòng)全球氣候治理合作。

隨著人們對(duì)氣候變暖所造成威脅的認(rèn)知逐步加深，全球氣候治理刻不容緩，亟須確立氣候治理制度，統(tǒng)籌全球溫室氣體排放。經(jīng)過多方利益協(xié)調(diào)，1992年締約方達(dá)成了框架性的造法條約《聯(lián)合國氣候變化框架公約》。

1997年，《京都議定書》正式訂立，形成了以南北二分減排義務(wù)分配體系為核心的京都模式。在京都模式有效性持續(xù)下降的情況下，締約方又先后締結(jié)《馬拉喀什協(xié)定》《坎昆協(xié)議》等氣候制度文件，還積極探索多邊框架外氣候治理機(jī)制，如建立小多邊論壇與合作機(jī)制，拓展氣候治理領(lǐng)域的多元參與主體[1]。

針對(duì)國際文件協(xié)議存在的量化標(biāo)準(zhǔn)不足問題，近200個(gè)國家和地區(qū)經(jīng)多輪協(xié)調(diào)簽訂了2015年《巴黎協(xié)定》，提出把全球平均氣溫升幅限制在比工業(yè)化前水平高2℃以內(nèi)，并努力把升溫控制在1.5℃以內(nèi)?！秴f(xié)定》還首次提出全球碳中和目標(biāo)。所謂碳中和是指在一定時(shí)間、空間內(nèi)直接或間接產(chǎn)生的溫室氣體排放總量，借由林草碳匯、節(jié)能減排等方式進(jìn)行互相抵消，從而達(dá)到零碳排放的狀態(tài)。目前有54個(gè)國家已經(jīng)實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰，超130個(gè)國家和地區(qū)提出碳中和愿景。歐美大部分國家均將碳中和實(shí)現(xiàn)時(shí)間設(shè)定在2050年，冰島、奧地利、瑞典等國則計(jì)劃提前于2050年實(shí)現(xiàn)碳中和。這些國家也分別通過政策宣誓、法律規(guī)定及提交聯(lián)合國承諾的方式公布碳中和承諾?！堵?lián)合國氣候變化框架公約》《京都議定書》以及《巴黎協(xié)定》凝聚了國際社會(huì)共識(shí)，逐步構(gòu)筑了全球氣候治理體系的基本框架,為各方加強(qiáng)本國氣候治理及國際氣候治理合作奠定了制度基礎(chǔ)。

二、“雙碳”目標(biāo)下全球氣候治理的新形勢

隨著全球化進(jìn)程的不斷加快，全球氣候治理也在向縱深發(fā)展，形成了包括多元行為體和多維治理機(jī)制的全球氣候治理體系[2]。全球“雙碳”目標(biāo)的提出，促使全球氣候治理領(lǐng)域產(chǎn)生了一些新變化。

首先是國際談判重點(diǎn)議題的轉(zhuǎn)變。自《巴黎協(xié)定》簽訂以來，大多數(shù)締約國相繼達(dá)成碳中和共識(shí)并確立碳中和愿景。在后續(xù)的國際氣候談判中，重點(diǎn)議題將發(fā)生改變，各國不再著重于減排力度和目標(biāo)，而是圍繞各類低碳標(biāo)準(zhǔn)制定、低碳技術(shù)研發(fā)應(yīng)用、綠色金融、減排監(jiān)測報(bào)告核查機(jī)制等領(lǐng)域展開激烈博弈。這些重點(diǎn)議題將主導(dǎo)國際氣候談判，成為各國爭取國家話語權(quán)、謀求未來發(fā)展機(jī)會(huì)的重要契機(jī)。

其次是多元治理主體的更廣泛參與。由于氣候變化的影響不分國界和行政邊界，因此國家與地方、國家與全球之間的傳統(tǒng)治理邊界是模糊的。在“雙碳”目標(biāo)的實(shí)踐過程中，多元主體日益廣泛深入?yún)⑴c氣候治理，國家行為體繼續(xù)發(fā)揮著最主要作用，但超國家行為體和次國家行為體也在積極補(bǔ)位，客觀上完善了全球氣候治理體系。

在超國家行為體方面，歐盟在2018年11月提出2050年實(shí)現(xiàn)碳中和愿景后不斷完善碳中和政策體系，相繼出臺(tái)《歐洲綠色新政》《歐洲氣候法》草案以及能源戰(zhàn)略，為長期性碳減排提供法律保障和發(fā)展指南。在次國家行為體方面，一些世界主要城市制定了地方氣候政策，采取措施促進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展，如對(duì)建筑實(shí)施新的能源效率標(biāo)準(zhǔn)，引入先進(jìn)的固廢管理，從而降低溫室氣體的排放總量?？鐕鞘芯W(wǎng)絡(luò)也愈加完善，幫助城市橫向互動(dòng)交流，推動(dòng)先進(jìn)技術(shù)與治理經(jīng)驗(yàn)的系統(tǒng)[3]。地方氣候行動(dòng)日益融入?yún)^(qū)域、國家和全球氣候治理框架，為國家制定更宏大的溫室氣體減排目標(biāo)、實(shí)施更具雄心的可持續(xù)低碳戰(zhàn)略提供可能。

最后是一些世界大國氣候治理立場的不確定性。全球碳中和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)離不開世界主要國家的總體引領(lǐng)、技術(shù)援助、經(jīng)驗(yàn)分享和資金支持，世界大國對(duì)氣候治理的立場，影響著氣候談判未來走向。如美國基于自身利益選擇退出與重新加入國際氣候條約，增加了氣候變化談判的不確定性。2017年6月，美國宣布退出《巴黎協(xié)定》，導(dǎo)致一定程度上的“治理真空”[4]，引發(fā)國際社會(huì)對(duì)全球氣候治理未來發(fā)展方向的擔(dān)憂。2021年2月，其新一屆政府又簽署行政令重返《巴黎協(xié)定》，為飽受新冠肺炎疫情沖擊的“后巴黎時(shí)代”全球氣候治理注入新動(dòng)能，推動(dòng)全球綠色復(fù)蘇[5]。

三、“雙碳”目標(biāo)下全球氣候治理的中國擔(dān)當(dāng)

自2020年9月以來，中國國家主席習(xí)近平在聯(lián)合國大會(huì)、二十國集團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)等國際重要場合發(fā)表講話[6]，提出中國將力爭于2030年前實(shí)現(xiàn)二氧化碳排放達(dá)到峰值、2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和。中國的“雙碳”承諾既是中國在應(yīng)對(duì)氣候變化行動(dòng)、推動(dòng)構(gòu)建人類命運(yùn)共同體方面的主動(dòng)擔(dān)當(dāng)，也是中國促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型的必然選擇[7]。

（一）中國新目標(biāo)的提出推動(dòng)和引領(lǐng)了全球行動(dòng)

中國“雙碳”目標(biāo)是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的全新變革，需實(shí)現(xiàn)國內(nèi)能源產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的低碳轉(zhuǎn)型以及生活方式的低碳化轉(zhuǎn)變，還需不斷推進(jìn)并深化同國外的碳減排交流與合作。中國堅(jiān)定維護(hù)多邊主義，主張通過多邊機(jī)制共同應(yīng)對(duì)全球氣候變化問題，首先是積極開展南南氣候變化合作[8]。發(fā)展中國家限于資金、技術(shù)、人才，無法有效應(yīng)對(duì)氣候變化。中國通過設(shè)立中國氣候變化南南合作基金，贈(zèng)送光伏發(fā)電系統(tǒng)、新能源汽車等應(yīng)對(duì)氣候變化相關(guān)設(shè)備，提出并踐行“十百千”計(jì)劃，培養(yǎng)應(yīng)對(duì)氣候變化領(lǐng)域?qū)＜既瞬诺确绞絒9]，幫助發(fā)展中國家適應(yīng)氣候變化，從而推動(dòng)全球行動(dòng)的開展。

其次，中國引領(lǐng)全球多邊氣候治理合作。中國作為多邊主義的擁護(hù)者、倡導(dǎo)者，肯定聯(lián)合國在全球氣候治理中的核心地位，積極推動(dòng)國際氣候談判，引領(lǐng)全球氣候變化多邊合作。2020年新冠疫情的爆發(fā)及后續(xù)的疫情反復(fù)，直接沖擊經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程，導(dǎo)致全球價(jià)值鏈、產(chǎn)業(yè)鏈恢復(fù)受阻，各國將施政重點(diǎn)放在抗疫和恢復(fù)本國經(jīng)濟(jì)，全球氣候治理的合作意愿及資源投入不足。在此背景下，中國主動(dòng)承諾“3060雙碳”目標(biāo)，提出中國倡導(dǎo)、中國措施，彰顯了負(fù)責(zé)任大國態(tài)度，推動(dòng)“后巴黎時(shí)代”多邊氣候治理進(jìn)程，重振國際社會(huì)對(duì)世界經(jīng)濟(jì)綠色復(fù)蘇的信心。

（二）中國實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)需要付出艱苦努力

進(jìn)入21世紀(jì)以來，中國的碳排放總量快速增加，但溫室氣體排放總量與碳匯吸收能力之間仍存在很大的逆差，為縮小兩者差距直至實(shí)現(xiàn)平衡，中國進(jìn)行了多方努力。在增強(qiáng)碳匯吸收能力方面，中國深入推進(jìn)大規(guī)模國土綠化行動(dòng)，增加森林與草原碳匯。2020年全國完成造林677萬公頃、森林撫育837萬公頃、退耕還林還草82.7萬公頃、退牧還草168.5萬公頃，天然草原綜合植被蓋率達(dá)56.1%[10]。

盡管中國通過植樹造林等方式增加碳匯的工作取得長效進(jìn)展，但在較長一段時(shí)間內(nèi)，中國碳匯吸收能力增長空間有限，為實(shí)現(xiàn)碳中和目標(biāo)，還需從降低溫室氣體排放總量入手[11]，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、發(fā)展綠色金融、推進(jìn)節(jié)能提效等多項(xiàng)措施并舉控制碳排總量。

中國為實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)，著力推動(dòng)能源供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，加大淘汰產(chǎn)業(yè)落后產(chǎn)能力度，支持綠色低碳循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，形成了以服務(wù)業(yè)為主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。但中國國內(nèi)地區(qū)發(fā)展不平衡現(xiàn)象依然存在，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍存在明顯不足，這使得以“土木鋼石”為主的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)仍將持續(xù)。受資源稟賦、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、發(fā)展階段等因素影響，我國的能源消費(fèi)還將繼續(xù)依賴煤炭。中國應(yīng)重點(diǎn)突破零碳電力技術(shù)，加快零碳非電能源技術(shù)研發(fā)、超前部署增匯技術(shù)以及大力發(fā)展資源產(chǎn)品循環(huán)利用與節(jié)能節(jié)材技術(shù)[12]，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級(jí)。

在發(fā)展綠色金融方面，中國已經(jīng)初步構(gòu)建并完善綠色金融體系，建立了碳排放權(quán)交易市場，并積極探索綠色金融改革創(chuàng)新試驗(yàn)區(qū)、跨區(qū)域綠色金融協(xié)調(diào)發(fā)展試點(diǎn)等發(fā)展模式，但仍存在資金投入和金融支持缺乏、系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)隱憂等問題[13]。中國還需完善綠色金融體系，鼓勵(lì)綠色金融工具創(chuàng)新，優(yōu)化綠色金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)制，在發(fā)揮政府主導(dǎo)作用的同時(shí)，利用好市場力量，促導(dǎo)企業(yè)憑借經(jīng)濟(jì)手段主動(dòng)進(jìn)行碳減排，既控制碳排放總量，又推動(dòng)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

“雙碳”目標(biāo)戰(zhàn)略對(duì)中國氣候變化治理體系中的法律體系完善創(chuàng)新提出新挑戰(zhàn)與新機(jī)遇。目前中國正加速形成推進(jìn)碳達(dá)峰、碳中和行動(dòng)的政策體系框架，成立了碳達(dá)峰碳中和工作領(lǐng)導(dǎo)小組，正在制定碳達(dá)峰、碳中和1+N政策體系[14]。針對(duì)應(yīng)對(duì)氣候變化的國家專門立法缺失、減污降碳協(xié)同增效的基礎(chǔ)性規(guī)則缺損、相關(guān)立法目的之間缺乏協(xié)調(diào)等問題[15]，中國政府也在加速推進(jìn)法律體系的完善和法律制度的靶向改革，以補(bǔ)足國家氣候治理體系的法制短板，為碳中和全周期提供法律保障。

四、結(jié)語

在“后巴黎時(shí)代”，《巴黎協(xié)定》將繼續(xù)作為凝聚最大國際共識(shí)的具有法律約束力的氣候協(xié)議得到執(zhí)行?！秴f(xié)定》所提出的全球碳中和概念為各國推動(dòng)碳減排和建設(shè)氣候適應(yīng)能力行動(dòng)提供了新目標(biāo)，也為全球氣候治理提出了新要求。而中國“3060雙碳”目標(biāo)的提出既是一個(gè)國際負(fù)責(zé)任大國的擔(dān)當(dāng)，也需為此付出艱辛努力以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的全面綠色轉(zhuǎn)型。