黨建引領(lǐng)下城市社區(qū)治理效能優(yōu)化提升路徑
——基于杭州市F區(qū)“社區(qū)大黨委”實踐

鄭俊杰，吳樂珍

1.浙江廣播電視大學(xué)富陽學(xué)院；2.浙江開放大學(xué)

一、引言

改革開放40多年來，黨在城市基層的組織建設(shè)蓬勃發(fā)展，但在城市社區(qū)治理方面還面臨形勢復(fù)雜、治理薄弱的問題，存在一定程度的“強建設(shè)，弱治理”局面。一方面，城市社區(qū)黨組織覆蓋廣泛，且內(nèi)嵌于社會治理格局之中，基層黨建引領(lǐng)城市社區(qū)治理具有良好的組織基礎(chǔ)。這些廣泛分布于社區(qū)的基層黨組織，是城市社區(qū)治理的中堅主體和領(lǐng)導(dǎo)力量；另一方面，新時代城市社會呈現(xiàn)出高度流動、分化、復(fù)雜的特點，各種社會矛盾和利益紛爭在社區(qū)高度疊加，社區(qū)基層黨組織在面對如此紛繁復(fù)雜的社區(qū)治理背景時，時常感到在社區(qū)治理上力不從心，黨的基層組織出現(xiàn)弱化和邊緣化問題，出現(xiàn)基層黨建“懸浮化”。

因此，針對這些問題，2017年黨中央把“領(lǐng)導(dǎo)基層治理”作為新時代基層黨組織開展基層黨建工作的新要求，隨后2019年又提出“必須在堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化上下功夫”“把我國制度優(yōu)勢更好地轉(zhuǎn)化為國家治理效能?！币虼耍鞘谢鶎狱h組織如何領(lǐng)導(dǎo)新時代城市社區(qū)治理，將黨領(lǐng)導(dǎo)基層治理的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為提升城市社區(qū)治理效能，成為新時代城市基層黨建工作的重要課題。

二、案例研究：F區(qū)“社區(qū)大黨委”治理實踐與效能體現(xiàn)

為進一步發(fā)揮黨建引領(lǐng)社會治理作用，促進城市基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化，2019年以來F區(qū)通過社區(qū)“大黨委”為載體的黨建引領(lǐng)社區(qū)治理試點，緊緊圍繞推進高水平社會治理的目標(biāo)，積極探索高水平社區(qū)治理機制建設(shè)。試點開展兩年多來，通過基層黨建與城市社區(qū)治理相結(jié)合，一方面，基層黨建工作有了實質(zhì)性內(nèi)容和堅實依托，有效克服了基層黨建工作虛化、弱化、邊緣化等方面存在的問題；另一方面，重塑了社區(qū)治理權(quán)威，提升了基層黨組織的組織力、動員力和執(zhí)行力，進一步夯實黨在基層的執(zhí)政基礎(chǔ)，發(fā)揮出了巨大的社會治理效能，取得了良好的治理效果，其有益的治理經(jīng)驗也得到了廣大人民群眾的好評及上級黨委政府的肯定。

（一）黨建引領(lǐng)城市社區(qū)治理的實踐

第一，制定居民為本和問題導(dǎo)向的社區(qū)治理目標(biāo)。社區(qū)“大黨委”在確立社區(qū)治理目標(biāo)時，堅持以人民為中心的治理理念，從解決社區(qū)居民關(guān)心、關(guān)注的問題出發(fā)。通過入戶走訪調(diào)研、現(xiàn)場問卷調(diào)查等形式，召開群眾、居民代表座談會，廣泛了解群眾關(guān)心的民生問題，精準(zhǔn)發(fā)現(xiàn)提取社區(qū)群眾需求，按照每個社區(qū)3-5個問題的標(biāo)準(zhǔn)，梳理綜合治理、城市建設(shè)、黨建共建等五方面問題形成“需求清單”，總結(jié)梳理出群眾關(guān)心的社會治理熱點難點問題，給出解決問題的具體時間表和要求并通過《富陽日報》進行社會公示，接受社區(qū)群眾監(jiān)督。通過每位聯(lián)系社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)領(lǐng)銜辦理2-3個難題，每個共建區(qū)級機關(guān)承辦1-2件實事，牽頭召開社區(qū)“大黨委”共建會議，研究討論熱點難點問題，其他共建單位全力協(xié)辦的方式，組團進行辦理。

第二，搭建“1+1+X”架構(gòu)的“大黨委”治理平臺。社區(qū)“大黨委”的“1+1+X”組織架構(gòu)：以社區(qū)基層黨組織為核心，第一個“1”指每個社區(qū)有1名區(qū)級領(lǐng)導(dǎo)負責(zé)聯(lián)系所在社區(qū)，第二個“1”指每個社區(qū)有1家區(qū)級機關(guān)作為“大黨委”牽頭單位，“X”指社區(qū)轄區(qū)范圍內(nèi)若干其他區(qū)級機關(guān)、企事業(yè)單位、兩新黨組織、外地駐富陽單位等組織，通過開展區(qū)域化黨建共建，加強互聯(lián)互動，統(tǒng)籌推進社區(qū)內(nèi)黨建、治理和服務(wù)等工作。目前，F(xiàn)區(qū)50個城市社區(qū)已經(jīng)全部建立起社區(qū)“大黨委”，35位區(qū)級領(lǐng)導(dǎo)、65家區(qū)級機關(guān)、89個科所站隊、57個兩新組織、75家國有企業(yè)，組成50個社區(qū)共建工作組團，形成聚力共建、上下聯(lián)動的社區(qū)“大黨委”為載體的社區(qū)治理新格局。

第三，構(gòu)建廣泛代表性的多元社區(qū)治理主體。社區(qū)“大黨委”人選名單由社區(qū)黨組織研究提出，報街道黨工委同意，“大黨委”成員任期為5年，與社區(qū)黨組織任期相同，相關(guān)成員因工作調(diào)動等原因不能履職的，由社區(qū)黨組織報街道黨工委同意后，按規(guī)定程序及時進行退出和增補。社區(qū)“大黨委”主要組成人員以機關(guān)事業(yè)單位黨組織負責(zé)人為主體，設(shè)書記和副書記各1名，其中書記由社區(qū)黨組織書記擔(dān)任，副書記由區(qū)級機關(guān)牽頭單位分管黨建工作班子成員兼任。一般設(shè)委員7-15名，由“大黨委”聯(lián)系結(jié)對單位分管黨建工作班子成員兼任，同時還吸收社區(qū)內(nèi)部分小區(qū)業(yè)主委員會主任、物業(yè)服務(wù)企業(yè)負責(zé)人、兩新組織負責(zé)人中的黨員擔(dān)任“大黨委”委員?！按簏h委”組成人員一般比較熟悉黨務(wù)工作，又具備一定的領(lǐng)導(dǎo)議事協(xié)商能力，廣泛多元的治理主體對精準(zhǔn)診斷識別社區(qū)真實問題，提出適宜的問題解決方案，達成社區(qū)治理目標(biāo)及提高治理整體效能，提供了可靠的治理人才保障。

第四，多種治理工作機制協(xié)同配合使用。社區(qū)“大黨委”經(jīng)過1年多的運行，在實踐中逐漸形成五項行之有效的工作機制，具體如下：一是黨建聯(lián)席會議制度。每月1次召開社區(qū)“大黨委”聯(lián)席會議，聯(lián)席會議一般應(yīng)邀請聯(lián)系區(qū)領(lǐng)導(dǎo)和全體社區(qū)“大黨委”委員參加。主要研究社區(qū)范圍內(nèi)黨建、治理、服務(wù)等工作，征求意見建議，部署安排工作任務(wù)，協(xié)調(diào)解決難點問題。二是黨員聯(lián)管機制。在職黨員回居住地社區(qū)報到，接受小區(qū)黨組織、樓道黨支部的雙重管理。定期參加本社區(qū)的組織生活、志愿服務(wù)、消防隱患整治、垃圾分類等方面黨組織活動，持續(xù)認領(lǐng)小區(qū)黨員先鋒崗、黨員責(zé)任區(qū)，開展好小區(qū)“共產(chǎn)黨員戶”樓道亮身份工作。三是群眾聯(lián)訪機制。以小區(qū)為單位組建黨員聯(lián)系服務(wù)隊，由社區(qū)“大黨委”委員任隊長，吸收其他小區(qū)在職黨員干部參與，落實小區(qū)業(yè)委會、物業(yè)服務(wù)企業(yè)、黨員戶、困難戶、信訪戶“五必聯(lián)”要求，經(jīng)常性了解社區(qū)民生需求。四是難題聯(lián)辦機制。以社區(qū)“大黨委”為單位，各聯(lián)系結(jié)對成員單位參與，統(tǒng)籌人力、物力、財力等資源，每年用100天左右時間，按照每個社區(qū)2-3個問題的數(shù)量，合力辦理解決一批本社區(qū)內(nèi)群眾關(guān)心的熱點難點問題，持續(xù)提升群眾獲得感、滿意度。五是服務(wù)聯(lián)促機制。社區(qū)黨組織牽頭，“大黨委”成員單位共同參與，共同落實好物業(yè)服務(wù)企業(yè)考評工作，確?？荚u結(jié)果真實、準(zhǔn)確，合力提高物業(yè)服務(wù)企業(yè)黨建工作和物業(yè)服務(wù)水平。

（二）城市社區(qū)治理效能得到明顯提升

第一，治理目標(biāo)達成度高，民生難題得到解決。通過黨建引領(lǐng)基層治理創(chuàng)新，組織開展社區(qū)“百日解百難”專項行動，每年用100天時間，解決100個左右社區(qū)群眾關(guān)心的熱點難點問題。2019年5月各級黨員干部以社區(qū)“大黨委”為單位，走訪群眾3萬余戶、召開座談會240余次，通過每位聯(lián)系社區(qū)的區(qū)領(lǐng)導(dǎo)領(lǐng)銜辦理2-3個難題，每個共建區(qū)級機關(guān)承辦1-2件實事，其他共建單位全力協(xié)辦的方式，組團進行辦理。截至2019年11月，全部問題100%辦理完結(jié)。調(diào)查結(jié)果顯示，社區(qū)群眾對黨建引領(lǐng)城市社區(qū)治理預(yù)期目標(biāo)達成上充滿信心，其中32.4%的認為能達到預(yù)期目標(biāo)、40.13%的認為能達到預(yù)期目標(biāo)。

第二，整合多方治理資源，形成社區(qū)治理合力。通過社區(qū)“大黨委”完善社區(qū)轄區(qū)內(nèi)各類組織間的聯(lián)動機制，使社區(qū)真正成為城市基層黨建和治理工作的基本功能承載體，整合調(diào)動政府、社區(qū)、社會各方力量和資源，引導(dǎo)激勵各類組織、黨員群眾相互服務(wù)、相互促進、共同發(fā)展，推動形成區(qū)域內(nèi)各類組織、黨員群眾在社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)下履職履責(zé)、開展服務(wù)的良好格局。2020年以來，F(xiàn)區(qū)通過社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)、共建單位發(fā)動、黨員居民參與，先后建立起“學(xué)校交通疏導(dǎo)員”“老干部解憂室”“消防隱患整治黨員包干制”“靚媽志愿團”等一系列社區(qū)共建工作品牌，形成社區(qū)治理合力，有效發(fā)揮社區(qū)治理中的協(xié)同作用。

第三，黨建嵌入社區(qū)治理，治理效應(yīng)積極發(fā)揮。社區(qū)“大黨委”以“1+1+X”為載體的區(qū)域化黨建組織架構(gòu)，通過重構(gòu)基層社區(qū)黨建組織架構(gòu)，將“大黨委”的黨建工作嵌入到社區(qū)治理目標(biāo)之中，克服了基層社區(qū)在解決重難點問題時在治理權(quán)威上的不足。同時，社區(qū)“大黨委”整合了社區(qū)轄區(qū)范圍內(nèi)黨建力量，通過黨建政治引領(lǐng)的方式提升了基層黨組織的凝聚力和戰(zhàn)斗力，社區(qū)“大黨委”使社區(qū)轄區(qū)范圍內(nèi)黨的各類組織在基層結(jié)成了一張網(wǎng)，能夠有效整合區(qū)域內(nèi)黨建資源，提升基層黨組織的社會治理能力。目前，F(xiàn)區(qū)已有8400多名在職黨員到所在社區(qū)報到，參與社區(qū)志愿服務(wù)，在社區(qū)治理中發(fā)揮了重要作用，特別是在平安巡防、社區(qū)環(huán)境整治、政策宣講等方面發(fā)揮了先鋒模范作用，在接受服務(wù)和提供志愿服務(wù)的雙向互動過程中，聯(lián)系群眾，凝聚力量。

第四，居民群眾評價提升，治理社會效益明顯。社區(qū)“大黨委”試點工作2年多來，社區(qū)“大黨委”引領(lǐng)下的社區(qū)治理工作成效顯著，調(diào)查結(jié)果顯示，社區(qū)居民對“大黨委”工作具有一定的熟悉程度，84.2%的社區(qū)居民對F區(qū)社區(qū)“大黨委”表示聽說過、了解或熟知，充分說明社區(qū)“大黨委”發(fā)揮的政治引領(lǐng)、思想引領(lǐng)已深入基層社區(qū)群眾頭腦。同時，廣大社區(qū)居民對社區(qū)“大黨委”工作表示出充分肯定態(tài)度，有74.53%的社區(qū)居民對“大黨委”工作總體評價為較好或很好。這為未來社區(qū)“大黨委”引領(lǐng)社區(qū)治理和提升治理效能打下了良好的群眾基礎(chǔ)，營造了良好的社區(qū)治理氛圍。

三、優(yōu)化提升社區(qū)治理效能路徑

優(yōu)化提升社區(qū)治理效能是實現(xiàn)基層社會治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，也是應(yīng)對基層黨建短板和社會風(fēng)險的有效方式。從F區(qū)社區(qū)“大黨委”黨建創(chuàng)新實踐來看，黨建引領(lǐng)下的城市社區(qū)治理取得了一定的治理效果，但把城市社區(qū)打造成為一個溫暖的生活共同體和精神共同體，仍需通過多措并舉的方式推進和提升治理效能。

第一，加強黨的領(lǐng)導(dǎo)是社區(qū)治理效能發(fā)揮的核心。一是整合社區(qū)轄區(qū)內(nèi)黨建資源和力量。以社區(qū)黨建引領(lǐng)嵌入社區(qū)治理，重新構(gòu)建以社區(qū)治理為核心的黨建工作，強化對社區(qū)在職黨員的雙向教育與管理，引導(dǎo)機關(guān)事業(yè)單位黨員干部積極參與社區(qū)志愿服務(wù)活動，發(fā)揮先鋒模范作用。二是提高社區(qū)黨組織的組織力和服務(wù)力。在社區(qū)黨建框架內(nèi)整合社區(qū)治理資源，解決社區(qū)最急需解決的諸如服務(wù)群眾、綜合治理、城市管理等重難點問題，提供優(yōu)質(zhì)高效的社區(qū)服務(wù)，更好滿足社區(qū)群眾對美好生活的期待，增強社區(qū)居民的幸福感、認同感，樹立起社區(qū)治理權(quán)威。

第二，有效的黨建平臺是治理效能發(fā)揮的關(guān)鍵。一是搭建“1+1+X”區(qū)域化黨建組織架構(gòu)。打破以單位制為主體的傳統(tǒng)黨建模式，整合社區(qū)內(nèi)黨建資源，形成區(qū)域化大黨建平臺，變以往社區(qū)黨組織為主體的社區(qū)治理獨角戲為社區(qū)各類黨組織共同參與的多方共治的大合唱，匯集來自政府機關(guān)、企業(yè)事業(yè)單位、兩新組織等各類社區(qū)基層組織，動員吸引社會其他主體共同參與社區(qū)事務(wù)治理。二是建立常態(tài)化議事協(xié)商制度。一方面拓寬了社區(qū)問題的觀察視野，為精準(zhǔn)識別社區(qū)問題制定社區(qū)治理目標(biāo)提供了可靠的基礎(chǔ)；另一方面黨建引領(lǐng)下的多方參與提高了社區(qū)治理的民主性，為有效達成治理目標(biāo)和發(fā)揮治理效能提供了可靠的政治保證。

第三，堅持服務(wù)群眾導(dǎo)向是治理效能發(fā)揮的目標(biāo)。全心全意為人民服務(wù)是黨的根本宗旨，是推進新時代城市基層黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的出發(fā)點和落腳點，在社區(qū)治理中堅持以為群眾服務(wù)為導(dǎo)向，把維護好、發(fā)展好社區(qū)群眾利益放在社區(qū)治理的重要位置是黨建引領(lǐng)發(fā)揮社區(qū)治理效能的關(guān)鍵所在。一是，強化社區(qū)服務(wù)型黨建轉(zhuǎn)型。把滿足社區(qū)居民的服務(wù)需求放在黨建工作的重要位置，通過引領(lǐng)推動社區(qū)治理來助推社區(qū)黨組織由傳統(tǒng)型黨建向服務(wù)型黨建轉(zhuǎn)型，通過拓展社區(qū)黨建的服務(wù)功能來強化政治功能，夯實黨在基層的政治基礎(chǔ)，真正實現(xiàn)社區(qū)治理的“善治”。二是，精準(zhǔn)掌握社區(qū)群眾的現(xiàn)實需求。社區(qū)黨建要充分利用“資源清單”，為社區(qū)居民提供更加精準(zhǔn)和實用的“服務(wù)清單”，更好地滿足社區(qū)群眾的“需求清單”，讓群眾感受到服務(wù)的零距離、全方位、精準(zhǔn)性。

第四，完善的運行機制是治理效能發(fā)揮的保障。一是建立群眾需求精準(zhǔn)識別機制。在傳統(tǒng)的實地走訪、現(xiàn)場座談等方式了解和掌握群眾需求基礎(chǔ)上，注重通過大數(shù)據(jù)、人工智能等信息化技術(shù)治理手段建立和完善群眾需求的精準(zhǔn)收集與反饋機制。二是建立難題聯(lián)辦解決機制。以區(qū)域化黨建組織架構(gòu)為基礎(chǔ)，對總結(jié)梳理出來的群眾普遍關(guān)心關(guān)注的社區(qū)治理難點、痛點問題進行匯總、歸類，通過領(lǐng)辦、協(xié)辦等方式進行掛牌辦理，同時接受社區(qū)群眾的監(jiān)督。三是建立數(shù)字化支撐的聯(lián)動機制。積極探索數(shù)字化改革撬動提升社區(qū)治理效能，開發(fā)社區(qū)治理的數(shù)字化場景應(yīng)用，一方面確保各治理主體在信息共享、溝通協(xié)商、問題解決等方面順暢協(xié)調(diào)，另一方面更好地幫助治理主體之間責(zé)任界分和行為協(xié)同。

第五，構(gòu)建治理評估框架是治理效能發(fā)揮的基礎(chǔ)。一是，建立需求和問題為導(dǎo)向的治理目標(biāo)，以解決社區(qū)居民關(guān)心的民生問題作為社區(qū)治理的重點保障目標(biāo)。二是，建立優(yōu)質(zhì)高效為導(dǎo)向的治理執(zhí)行機制。從治理主體層面，構(gòu)建社區(qū)“大黨委”為核心的多方參與的治理架構(gòu)；治理機構(gòu)層面，通過有效黨建載體最大程度協(xié)調(diào)社區(qū)“大黨委”成員單位之間通力合作；治理手段方面，保證治理活動中所需的各種資源充足，利用人工智能、大數(shù)據(jù)等先進的科技手段參與社區(qū)治理。三是，構(gòu)建多元的治理評價體系。通過治理目標(biāo)評價、治理效率評價、社區(qū)群眾評價等多層面、多維度評價，形成多維治理評價監(jiān)督機制，提升以人民為中心的治理效能。