青海省鄉(xiāng)村振興發(fā)展路徑探討

■ 蔣亞婷 白萬成

（國家開發(fā)銀行青海省分行 青海西寧 810001）

一、青海省鄉(xiāng)村振興基礎(chǔ)條件

（一）農(nóng)牧業(yè)發(fā)展質(zhì)量穩(wěn)步提高

1.農(nóng)牧業(yè)綜合生產(chǎn)能力再現(xiàn)新成效。青海省圍繞高原特色現(xiàn)代生態(tài)農(nóng)牧業(yè)發(fā)展，堅定不移地推動農(nóng)牧業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和農(nóng)牧區(qū)集體產(chǎn)權(quán)制度改革，積極優(yōu)化調(diào)整種養(yǎng)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)和區(qū)域結(jié)構(gòu)，不斷強(qiáng)化農(nóng)牧產(chǎn)品質(zhì)量和品牌創(chuàng)建力度，深入開展“互聯(lián)網(wǎng)+”高原特色智慧農(nóng)牧業(yè)建設(shè)，著力做精做優(yōu)農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)品，強(qiáng)化農(nóng)牧產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管和檢測體系建設(shè)，農(nóng)牧業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展水平穩(wěn)步提升，產(chǎn)品質(zhì)量效益不斷提高，農(nóng)牧產(chǎn)品結(jié)構(gòu)日益優(yōu)化。

2.農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)型升級迎來新開端。立足“生態(tài)立省”戰(zhàn)略，青海省堅持走綠色、高端、品牌、質(zhì)量的興農(nóng)富民之路，加快農(nóng)牧業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，開展高原特色種植，發(fā)展智慧農(nóng)牧業(yè)和電子商務(wù)，整合發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品種植、畜牧產(chǎn)品養(yǎng)殖、生態(tài)旅游、休閑觀光、健康食品直營的農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈，促進(jìn)農(nóng)牧產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和農(nóng)牧區(qū)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，為農(nóng)牧業(yè)發(fā)展培育新動能，從而推動農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收。

（二）農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)持續(xù)提升

1.農(nóng)牧民生產(chǎn)生活條件穩(wěn)步提高。青海省深入落實各項惠農(nóng)政策，不斷加大脫貧攻堅工作力度。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，在收入方面，截至2019年底，青海省農(nóng)村常住居民人均可支配收入11499元，是2015年的1.4倍；在消費(fèi)方面，全省農(nóng)村常住居民人均生活消費(fèi)支出11343元，是2015年的1.3倍。

2.農(nóng)牧區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施水平有所改善。青海省圍繞農(nóng)田水利設(shè)施、農(nóng)牧區(qū)道路等重點領(lǐng)域加大投入力度，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平穩(wěn)步提高，一定程度上改善了農(nóng)牧民生產(chǎn)生活條件。截至2019年末，全省公路通車?yán)锍桃殉?萬公里，其中農(nóng)村公路里程超過6萬公里，實現(xiàn)了近300個建制村通暢、超過400個貧困村道路硬化，有望實現(xiàn)具備條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、建制村通客車。農(nóng)田水利方面，積極落實各類水利投資，172項節(jié)水供水重大水利工程建設(shè)計劃項目全部開工，農(nóng)牧區(qū)用水安全進(jìn)一步鞏固提升，農(nóng)牧區(qū)群眾飲水標(biāo)準(zhǔn)得到提高。

（三）農(nóng)牧區(qū)環(huán)境治理進(jìn)展順利

按照黨中央、國務(wù)院的總體部署要求，青海省積極踐行“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念，大力貫徹落實國家主體功能區(qū)規(guī)劃，穩(wěn)步推進(jìn)退牧還草以及三江源地區(qū)、青海湖流域、祁連山流域等的生態(tài)環(huán)境治理，農(nóng)牧區(qū)綠色化發(fā)展不斷彰顯成效，綠色發(fā)展水平和發(fā)展能力日益提高。實施村莊和游牧民定居點環(huán)境綜合整治項目，全面改造危舊住房，配置垃圾收儲轉(zhuǎn)運(yùn)設(shè)施。通過整合涉農(nóng)項目、配對共建單位、發(fā)動群眾等參與方式，實施高原美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。

（四）農(nóng)牧區(qū)投融資體制機(jī)制建設(shè)步伐加快

1.農(nóng)牧區(qū)投融資機(jī)制不斷完善。近年來青海省認(rèn)真落實黨中央、國務(wù)院普惠金融部署，緊扣縣域、三農(nóng)、小微、扶貧等短板領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，不斷創(chuàng)新產(chǎn)品和服務(wù)，深入實施普惠金融改革，完善組織機(jī)構(gòu)體系，相關(guān)工作取得了積極成效。2017年青海省農(nóng)牧廳、省財政廳下發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)園建設(shè)的實施意見》，中國銀行保險監(jiān)督管理委員會青海監(jiān)管局印發(fā)《青海銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)“雙基聯(lián)動”合作貸款試點方案》和《關(guān)于青海銀行業(yè)全面支持鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的指導(dǎo)意見》，為農(nóng)牧區(qū)投融資提供更全面的保障。2019年《青海省鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃》正式印發(fā)，對全省鄉(xiāng)村振興行業(yè)細(xì)化了實施路徑。2020年《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法（草案）》計劃實施，從頂層設(shè)計層面進(jìn)一步規(guī)范鄉(xiāng)村振興的發(fā)展方向。

2.農(nóng)牧區(qū)投融資模式成效顯現(xiàn)。青海省農(nóng)牧區(qū)投融資模式成效顯現(xiàn)，穩(wěn)步開展金融精準(zhǔn)扶貧，創(chuàng)新“公司+基地+農(nóng)戶”“銀行+政府+公司+貧困戶”等模式，針對不同客戶群體推出多種信貸產(chǎn)品，不斷提高貧困戶信貸可得性和便利性，普惠金融服務(wù)體系有所完善。按照監(jiān)管部門聚焦小額分散業(yè)務(wù)建立專業(yè)機(jī)制的要求，國家開發(fā)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行相繼設(shè)立了扶貧金融事業(yè)部、脫貧攻堅執(zhí)行委員會，五家國有大型銀行省級分行完成普惠金融事業(yè)部的設(shè)立，二級分支機(jī)構(gòu)成立普惠金融服務(wù)中心，不斷提高金融服務(wù)水平。

3.農(nóng)牧區(qū)項目投融資結(jié)構(gòu)有所豐富。農(nóng)牧區(qū)鄉(xiāng)村振興項目投融資資金來源有項目資本金和債務(wù)資金兩個層面，不同結(jié)構(gòu)下的融資方式均有所豐富。鄉(xiāng)村振興項目貨幣方式出資的資本金，主要包括國家批準(zhǔn)的各類專項建設(shè)基金、財政預(yù)算內(nèi)資金、投資機(jī)構(gòu)的所有者權(quán)益、從市場上籌措的資金以及社會個人合法所有的資金。結(jié)合青海省實際，鄉(xiāng)村振興項目債務(wù)資金目前主要通過PPP模式、直貸模式等信貸方式籌措，同時也可考慮利用債券融資、資產(chǎn)證券化及工程建設(shè)保理等非信貸手段拓寬融資來源渠道。

二、青海省鄉(xiāng)村振興薄弱環(huán)節(jié)

（一）農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施狀況仍不容樂觀

由于歷史欠賬較多，目前青海農(nóng)村牧區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)明顯滯后, 遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足農(nóng)牧業(yè)發(fā)展、農(nóng)牧民增收和全面建設(shè)小康社會的需要,是青海省推動鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵薄弱環(huán)節(jié)。農(nóng)村牧區(qū)行路難、用電難、用水難以及部分生產(chǎn)性設(shè)施短缺，成為農(nóng)牧民脫貧致富的關(guān)鍵性制約因素。在生產(chǎn)生活用水方面,農(nóng)牧區(qū)自來水普及率較低，嚴(yán)重制約農(nóng)牧業(yè)綜合生產(chǎn)能力的提高和農(nóng)牧業(yè)增長方式的轉(zhuǎn)變。在生產(chǎn)生活用電方面, 電網(wǎng)覆蓋不全，缺電現(xiàn)象依然存在。在基礎(chǔ)設(shè)施配套方面, 道路通達(dá)率仍有提升空間，路面質(zhì)量有待提高。

（二）鄉(xiāng)村振興人才短板比較突出

青海省地處青藏高原，人口稀少，公共服務(wù)水平不高，人才引進(jìn)培養(yǎng)機(jī)制不暢，人才待遇偏低，導(dǎo)致本地人才“不愿留”，外地人才“不想來”，已有人才“留不住”，人才短板日益凸顯。根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)分析顯示，村莊空心化、“三留守”問題加劇、村莊人才匱乏是目前青海鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施中亟待解決的難題，突出表現(xiàn)在農(nóng)牧民平均文化程度不高，結(jié)構(gòu)性短缺，與鄉(xiāng)村振興相關(guān)的畜產(chǎn)品加工等專業(yè)人才短缺，高新技術(shù)人才和企業(yè)經(jīng)營管理人才嚴(yán)重不足。不同所有制之間人才分布不合理、行業(yè)不合理、層次分布不合理以及地區(qū)分布不合理，人才主要集中在西寧市和海東地區(qū), 而省內(nèi)其他地區(qū)人才總量少、難以補(bǔ)充、流失嚴(yán)重。

（三）鄉(xiāng)村振興融資主體實力不強(qiáng)

鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)項目面臨小而散的現(xiàn)狀，項目實施主體同樣面臨投融資實力有限的問題。如何有效整合鄉(xiāng)村振興領(lǐng)域資源，加強(qiáng)鄉(xiāng)村振興項目融資主體投資的整體實力，從而提高融資的成本效益，也是當(dāng)下青海省鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略順利實施的關(guān)鍵抓手。

（四）投融資渠道有待進(jìn)一步拓寬

資金是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基礎(chǔ)，由于資金來源受到限制，鄉(xiāng)村振興項目可利用的擔(dān)保資源等信用結(jié)構(gòu)有待完善，公益性、準(zhǔn)公益性項目較多，社會資本進(jìn)入程度和參與深度都有所欠缺，市場化運(yùn)作能力不強(qiáng)，青海省鄉(xiāng)村振興面臨突出的投融資瓶頸問題。

（五）金融支農(nóng)供給體系亟待健全

青海省正著力打造多層次、廣覆蓋、風(fēng)險可控的金融服務(wù)供給體系，但實際開展涉農(nóng)服務(wù)過程中金融機(jī)構(gòu)對于鄉(xiāng)村振興的促進(jìn)作用仍有提高空間，金融空白鄉(xiāng)鎮(zhèn)繼續(xù)存在，全省行政村基礎(chǔ)金融覆蓋率較低。此外，部分金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營存在不規(guī)范問題，金融風(fēng)險逐漸暴露。

三、政策建議

（一）做強(qiáng)做優(yōu)地方控股國企，提高農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平

在嚴(yán)控地方債務(wù)風(fēng)險的大背景下，地方控股國有企業(yè)特別是農(nóng)牧業(yè)領(lǐng)域的國有企業(yè)，是推動青海省鄉(xiāng)村振興基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要生力軍，也是鄉(xiāng)村振興融資由政府信用向企業(yè)信用、項目信用轉(zhuǎn)變的重要依托。為此，應(yīng)進(jìn)一步加大對地方控股國企的支持力度，推動地方控股國企做強(qiáng)做優(yōu)。

一是加快盤活地方控股國企的資本實力。鼓勵并支持地方控股國有企業(yè)開展全省鄉(xiāng)村振興重點項目建設(shè)，參與土地開發(fā)整理，迅速做大做強(qiáng)綜合實力。鼓勵地方控股國有企業(yè)按市場化原則探索設(shè)立相關(guān)鄉(xiāng)村振興發(fā)展基金，推動形成以國有資本為引導(dǎo)，多渠道、多形式吸納非國有資本，重點投向青海省有優(yōu)勢、有需求的高原特色農(nóng)牧業(yè)以及鄉(xiāng)村振興相關(guān)的重大公共項目和重要民生工程。鼓勵具備條件的青海省地方控股國有企業(yè)在新三板掛牌。

二是加大青海省地方控股國企的品牌建設(shè)力度。加快制定和完善地方控股國有企業(yè)的品牌發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，指導(dǎo)企業(yè)找準(zhǔn)品牌發(fā)展定位，促進(jìn)地方控股國有企業(yè)建立完善品牌培育管理體系，鼓勵地方控股國有企業(yè)以發(fā)展連鎖經(jīng)營、創(chuàng)新商業(yè)模式、完善品牌標(biāo)識系統(tǒng)、加強(qiáng)品牌文化傳播等方式提高企業(yè)品牌形象，提升市場競爭力。

（二）鼓勵專業(yè)化人才隊伍參與，為鄉(xiāng)村開發(fā)注入新活力

一是設(shè)立鄉(xiāng)村專項培訓(xùn)基地，組建全省鄉(xiāng)村振興專家?guī)?。按照不同行業(yè)、不同維度、不同層次的人才管理體系，吸收各領(lǐng)域?qū)I(yè)人才納入全省鄉(xiāng)村振興專家?guī)?，定期開展指導(dǎo)培訓(xùn)，為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)開發(fā)和可持續(xù)發(fā)展注入新活力。

二是鼓勵和支持青海省內(nèi)具有相關(guān)實力和能力的龍頭企業(yè)參與青海特色小鎮(zhèn)、田園綜合體、鄉(xiāng)村旅游等鄉(xiāng)村振興綜合開發(fā)運(yùn)營項目。發(fā)揮龍頭企業(yè)專業(yè)示范作用，圍繞青海鄉(xiāng)村振興的重點領(lǐng)域，積極培育相關(guān)市場主體，提高市場主體的專業(yè)化發(fā)展水平。

三是推介省外優(yōu)秀的第三方專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)參與項目的整體設(shè)計、模塊化建設(shè)和一體化運(yùn)營。推動相關(guān)專業(yè)化企業(yè)積極參與鄉(xiāng)村綜合體規(guī)劃設(shè)計、鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和維護(hù)以及鄉(xiāng)村公共服務(wù)的運(yùn)營等工作。

（三）推動融資平臺市場化運(yùn)作，增強(qiáng)平臺投融資造血功能

發(fā)揮相關(guān)投融資平臺在城鄉(xiāng)融合發(fā)展和鄉(xiāng)村振興中的引領(lǐng)作用，加大相關(guān)公司的重組、改制步伐，著力推動投融資平臺企業(yè)化、市場化運(yùn)作，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入模式機(jī)制，增強(qiáng)投融資功能，提高資本運(yùn)作效率，為有效破解青海鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施中的融資難等問題作出積極貢獻(xiàn)。

一是積極整合相關(guān)涉農(nóng)資金，做實投融資平臺。推動成立專門的鄉(xiāng)村振興發(fā)展投融資平臺，引入社會資本參與鄉(xiāng)村振興建設(shè)。提高投融資平臺規(guī)模和資產(chǎn)質(zhì)量，優(yōu)化資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，提升平臺的抗風(fēng)險能力，提高信用評級。通過土地市場化運(yùn)作、清產(chǎn)核資、合并重組、資產(chǎn)注入等方式解決平臺企業(yè)注冊資本不實等問題，充實投融資平臺公司資產(chǎn)。加大資源整合力度，積極盤活存量資產(chǎn)，提高資本運(yùn)營增值能力，確保資金順暢流動。

二是加大投融資模式創(chuàng)新，提高平臺市場化運(yùn)作能力和水平。鄉(xiāng)村振興投融資平臺要牢固樹立市場化運(yùn)營理念，積極理順與政府之間的關(guān)系，加快建立融資、建設(shè)、運(yùn)營一體化的運(yùn)營機(jī)制和組織架構(gòu)。堅持政企分開，積極推動投融資平臺市場化轉(zhuǎn)型，明確平臺在融資、管理、使用等方面的責(zé)任和權(quán)利。支持平臺作為投融資主體開展各類融資，提高平臺公司的責(zé)任意識、風(fēng)險意識、經(jīng)濟(jì)效益意識，增強(qiáng)平臺造血功能，實現(xiàn)自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧，支持平臺與證券、銀行、信托等服務(wù)機(jī)構(gòu)開展多種形式的合作研究創(chuàng)新金融產(chǎn)品。

三是強(qiáng)化平臺企業(yè)內(nèi)部管理，完善現(xiàn)代企業(yè)制度。加快建立健全平臺企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)，建立職業(yè)經(jīng)理人制度，強(qiáng)化內(nèi)部管理，完善現(xiàn)代企業(yè)制度，推動投融資平臺“借、用、管、還”一體化運(yùn)營，提高實體運(yùn)營能力。理順平臺公司與政府行業(yè)管理部門與政府出資人機(jī)構(gòu)的工作關(guān)系，理清社會公共管理與出資人監(jiān)管的職能邊界。

（四）拓寬鄉(xiāng)村振興項目融資渠道，著力推進(jìn)項目落地轉(zhuǎn)化

一是穩(wěn)增國家財政投入，提升資金使用效率。積極爭取國家財政關(guān)于鄉(xiāng)村振興專項轉(zhuǎn)移資金支持，不斷加大財政專項投入力度，并推動建立穩(wěn)定的財政投入增長機(jī)制，確保鄉(xiāng)村振興財政投入水平穩(wěn)步增長。加大涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合力度，積極創(chuàng)新財政資金投入方式，加強(qiáng)規(guī)劃引領(lǐng)作用，明確重點任務(wù)，探索建立更加完善的資金管理機(jī)制、使用機(jī)制、考核機(jī)制，確保資金用在鄉(xiāng)村振興“刀刃上”，提高財政資金使用效率。

二是設(shè)立省級振興基金，破解“三農(nóng)”資金難題。根據(jù)中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實的工作機(jī)制精神，積極發(fā)揮省級財政資金的引領(lǐng)帶動作用，推動設(shè)立鄉(xiāng)村振興發(fā)展基金，充分做好基金的組建論證、制度設(shè)計、方案編制等相關(guān)工作。

三是采取“國資引導(dǎo)、社會領(lǐng)投”等方式，推動社會資金更多投向鄉(xiāng)村振興領(lǐng)域。拓寬資金來源渠道，繼續(xù)爭取擴(kuò)大金融對青海省地方鄉(xiāng)村振興貸款規(guī)模的分配額度，優(yōu)先保障鄉(xiāng)村振興與脫貧攻堅銜接的重點建設(shè)項目資金需求。加強(qiáng)投資項目的整體考慮和審核把關(guān)，防止非農(nóng)傾向。

（五）標(biāo)準(zhǔn)化體系引導(dǎo)，驅(qū)動金融支農(nóng)供給體系提質(zhì)增效

一是及時出臺省內(nèi)對于金融支持鄉(xiāng)村振興的鼓勵政策，構(gòu)建聯(lián)動工作機(jī)制。充分考慮青海省地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和鄉(xiāng)村振興領(lǐng)域的堵點難點，推進(jìn)有關(guān)鼓勵政策的創(chuàng)建和完善，讓標(biāo)準(zhǔn)化體系切實發(fā)揮質(zhì)量監(jiān)管和服務(wù)水平提升的引導(dǎo)約束作用。

二是盤活耕地結(jié)余指標(biāo)，推動省內(nèi)合理流轉(zhuǎn)。充分發(fā)揮耕地占補(bǔ)平衡和增減掛鉤結(jié)余指標(biāo)流轉(zhuǎn)在脫貧攻堅、鄉(xiāng)村振興等方面的重要作用，開展結(jié)余指標(biāo)省內(nèi)交易試點。探索將結(jié)余指標(biāo)流轉(zhuǎn)范圍由縣域內(nèi)平衡（貧困縣在省域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)）擴(kuò)大至全省，提升土地資源利用效率，擴(kuò)大鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施資金來源渠道，從而豐富金融支農(nóng)可拓展的融資產(chǎn)品。

三是引入新基建理念，完善鄉(xiāng)村振興相關(guān)信息平臺建設(shè)。整合有關(guān)數(shù)據(jù)平臺，及時發(fā)布鄉(xiāng)村振興項目信息及審批動態(tài)，減少信息不對稱帶來的效率問題。加快省內(nèi)增減掛鉤指標(biāo)流轉(zhuǎn)統(tǒng)一交易平臺建設(shè)，加強(qiáng)省域內(nèi)增減掛鉤指標(biāo)流轉(zhuǎn)使用管理特別是產(chǎn)生指標(biāo)的管理、使用指標(biāo)的管理和雙方交易后的監(jiān)管，營造更加公平、透明的交易環(huán)境。