人民銀行預算績效管理邊界探析

■ 魏 婷 賀 璐 孫彥娜

（1.中國人民銀行蘭州中心支行 甘肅蘭州 730000；2.中國人民銀行酒泉市中心支行 甘肅酒泉 735000；3.中國人民銀行白銀市中心支行 甘肅白銀 730900）

隨著國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設不斷推進，預算管理體制持續(xù)完善，預算績效管理的重要性與日俱增。人民銀行堅持前瞻性思維，自2011年起，開始有序探索實踐預算績效管理工作，特別是2019年末《中國人民銀行預算績效管理辦法（試行）》的出臺，為構(gòu)建符合人民銀行特點的“三全”預算績效管理體系，實現(xiàn)預算績效管理“三融合”①“三全”預算績效管理體系是指全方位、全過程、全覆蓋開展預算績效管理工作；預算績效管理“三融合”發(fā)展是指要推進預算績效管理與財務管理、資產(chǎn)管理、業(yè)務管理的融合發(fā)展。發(fā)展提供了制度依據(jù)和方向指引。

可以說，人民銀行在預算績效管理領域已取得了一定成效，但是結(jié)合工作實際，仍存在諸如預算績效管理體系有待完善、預算績效管理邊界有待明晰等問題，影響了預算績效管理工作的進一步推進和深入開展。本文參考余恕蓮、吳革（2006）對管理會計邊界研究的思路，從橫向、縱向兩個維度對人民銀行預算績效管理邊界問題進行探析，為進一步優(yōu)化預算績效管理體系、提升預算績效管理成效提供相關借鑒與啟示。

一、人民銀行預算績效管理橫向邊界探析

橫向邊界在于厘清預算績效管理的范圍，探討預算績效管理的寬度，即預算績效應該管理哪些對象、哪些內(nèi)容，預算績效管理的基本對象是各類預算資金，并在此基礎上，對預算資金應保障的單位整體履職績效、預算項目績效等情況進行全方位、全過程、全覆蓋的管理。因此，人民銀行預算績效管理橫向邊界探析的落腳點就在預算績效應該管理哪些資金以及應該怎樣管理的問題上。

（一）人民銀行預算績效管理的資金范圍

人民銀行用于保障業(yè)務履職和機構(gòu)運轉(zhuǎn)的資金主要包括兩個方面，即預算資金和專項業(yè)務資金。預算資金主要是財政部核批人民銀行的預算費用，屬于我國財政四本預算中的一般公共預算，包括基本支出和項目支出；專項業(yè)務資金主要是為支持人民銀行支付清算、征信管理、外匯管理等專項業(yè)務工作開展而撥付的資金，包括支付系統(tǒng)運行維護資金、支付系統(tǒng)宣傳費、信用報告查詢補助服務經(jīng)費、外匯管理業(yè)務專項經(jīng)費等。

目前，上述各項資金依據(jù)其來源不同，歸屬于不同部門及業(yè)務條線進行管理，結(jié)合工作實際，我們將現(xiàn)行的管理模式定義為小口徑的預算績效管理，將所有資金歸屬于同一部門綜合統(tǒng)籌管理的模式定義為大口徑的預算績效管理，并對大、小口徑管理模式對比分析，以此對人民銀行預算績效管理橫向邊界問題進行探析。

（二）大小口徑預算績效管理對比分析

1.各級機構(gòu)資金核算主體及職責劃分不同

在現(xiàn)行的小口徑管理模式下，人民銀行總行層面的預算資金和專項業(yè)務資金分別由相關業(yè)務司局單獨管理，職責劃分較為清晰；而具體到分支機構(gòu)層面，各單位資金管理的責任劃分與落實情況各不相同，且機構(gòu)層級越向下，單位之間的管理差異性越大。當前管理模式的優(yōu)點是各業(yè)務部門對業(yè)務工作開展情況較為熟悉，對資金需求和用途的把握更準確，條線管理更具自主性；但缺點在于各類資金管理各自為營，影響預算績效管理工作的整體質(zhì)效。

在假設情況的大口徑管理模式下，預設所有資金可由各單位會計財務部門進行統(tǒng)一管理，同時業(yè)務部門發(fā)揮預算編制主體、執(zhí)行主體職責（見表1）。這樣自上而下可形成相對規(guī)范統(tǒng)一的資金管理、業(yè)務管理條線，便于對單位可使用的資金通盤考慮、統(tǒng)一謀劃。

表1 不同口徑下預算資金管理的責任劃分

2.資金核算內(nèi)容不同

目前，人民銀行預算資金主要根據(jù)《中國人民銀行財務制度》等相關規(guī)定進行管理；專項業(yè)務資金主要根據(jù)相關業(yè)務部門出臺的資金管理辦法進行管理，二者在核算內(nèi)容上存在一定的交叉重疊。例如，預算資金中的行政事業(yè)類支出和支付系統(tǒng)運行維護資金都能核算電子設備購置、網(wǎng)絡線路租用等相關支出（見表2）。這難免會造成財務資源的重復和浪費，導致資金整體效益不能實現(xiàn)最大化。在預計大口徑管理模式下，可一定程度上改善該問題。

表2 預算資金與專項業(yè)務資金核算內(nèi)容交叉情況

3.預算績效管理程度不同

全面實施預算績效管理已成為大勢所趨，但目前，人民銀行各類資金的績效管理工作開展情況不一，主要表現(xiàn)在相關制度建設、績效指標體系建設、主要工作任務安排等方面（見表3）。在現(xiàn)行的小口徑管理模式下，其優(yōu)點是相關業(yè)務部門對其所負責工作較為熟悉，對績效指標特別是產(chǎn)出、效益類指標的設定、執(zhí)行、評價等工作更具專業(yè)性；但缺點也顯而易見，即各類資金績效管理的工作進程不一、依據(jù)不一、標準不一，影響了績效管理“三全”體系的建設。

在假設情況的大口徑管理模式下，預計可實現(xiàn)各類資金績效管理的統(tǒng)一規(guī)劃和實施，同時，大口徑管理必將更加關注單位整體支出績效管理，更易建立單位履職效果與資金績效之間相對科學合理、約束有力的管理體系。

表3 預算資金與專項業(yè)務資金績效管理情況

綜上，大、小口徑管理模式雖各有優(yōu)劣，但基于單位整體的視角考慮，大口徑管理較小口徑管理在提升資金整體使用效益、完善部門權責機制、優(yōu)化業(yè)務流程等方面具有一定優(yōu)勢；但大口徑管理也勢必對會計財務部門的統(tǒng)籌管理能力提出更高要求。

二、人民銀行預算績效管理縱向邊界探析

預算績效管理縱向邊界重在探討其管理的深度，即預算績效管理與財務管理、資產(chǎn)管理、業(yè)務管理的融合程度。這就要求人民銀行以預算績效管理為主要依托，不斷推進業(yè)財結(jié)合，但在實際工作中，一些問題影響了預算績效管理向縱深發(fā)展的進程和效果。

（一）預算績效保障機制有所欠缺

一是預算績效管理意識較為薄弱，“花錢必問效、無效必問責”的績效觀念雖然已推行多日，但重投入輕管理、重支出輕績效的現(xiàn)象依然存在。當前的預算績效監(jiān)控、評價等工作一定程度上只是為了配合完成上級單位安排的任務，工作缺乏積極性、主動性。二是部門之間責任分工不夠明晰，預算績效管理是業(yè)務工作與預算工作之間的橋梁和紐帶，其目標是追求業(yè)務工作效益產(chǎn)出最大化和資金配置使用最合理之間的雙重平衡與統(tǒng)一，應該由業(yè)務部門、會計財務部門共同參與、共同推進，但在實際工作中，預算與業(yè)務融合不夠緊密。三是缺乏專業(yè)人才，預算績效涉及部門多、范圍廣，需要相關人員對單位履職、業(yè)務工作、預算管理有著相對全貌的觀察和深入的了解，并具備一定的統(tǒng)籌能力，將各工作環(huán)節(jié)加以綜合分析與整合管理，但目前專業(yè)人員的數(shù)量、質(zhì)量都無法滿足預算績效管理的要求，而且越到基層行，該問題表現(xiàn)越突出。

（二）預算績效管理過程尚不完善

一是績效評價指標體系設置的科學性需要論證，目前，人民銀行已經(jīng)對預算資金的項目支出設置了全覆蓋的績效評價指標體系，但各行的個性化指標體系設置標準不一、側(cè)重點不一，且指標體系設置的科學性也有待商榷，例如所選取的指標是否真正考慮并剔除了“績效噪聲”②根據(jù)孫欣在《財政支出績效評價結(jié)果應用于問責的困境與出路》一文所述，“在績效的‘投入-產(chǎn)出-成果-影響’的結(jié)果鏈模型中，四個過程均會受到噪聲的干擾和影響，如果不在績效評價過程中提出噪聲的干擾和影響，勢必會扭曲問責結(jié)果、擾亂信息接受者以及誤導預算決策制定，影響績效水平的改進進程。舉例來說，如果某段時間內(nèi)城市空氣質(zhì)量水平較差，是否意味著相關負責人對企業(yè)排污、建筑工地、汽車尾氣排放等方面沒有積極作為呢？答案是否定的，因為造成空氣質(zhì)量水平較差的原因除了上述因素，還存在其他噪聲因素的影響，例如周邊城市治理空氣質(zhì)量的效果、氣候因素等。因此，空氣質(zhì)量較差的結(jié)果是主觀努力與噪聲的共同作用下形成的”。績效指標體系設置以及績效結(jié)果應用中，需要剔除噪聲的干擾和影響，識別出主觀努力的成分和噪聲影響的成分。的影響，提煉出了反映業(yè)務工作產(chǎn)出效益的關鍵性指標，這些問題還需要認真研究。二是績效目標設置的合理性有待提升，部分績效目標不易量化，其目標設置和評價本身帶有主觀性色彩，影響了績效管理的客觀準確性；同時，對于沒有行業(yè)指導標準的指標，業(yè)務部門設置績效目標時容易隨性，導致目標值過高或過低，失去了績效目標發(fā)揮引領作用的意義。三是績效評價項目未有效考慮項目數(shù)量、資金規(guī)模的個體性差異，目前，人民銀行金額高達數(shù)百萬甚至上千萬的項目和僅有幾萬元、幾千元的項目，采用基本雷同的預算績效評價方式和規(guī)程，這種“眉毛胡子一把抓”的做法，一定程度上抬高了預算績效管理的總體投入成本。

（三）預算績效評價結(jié)果應用程度不足

目前，預算績效評價結(jié)果與資金的配置使用之間，尚未建立起有效的銜接，影響了預算績效管理成效的發(fā)揮。這一方面是由于績效評價結(jié)果的客觀準確性不足，影響了結(jié)果的應用。當前，人民銀行分支機構(gòu)仍以EXCEL表格為主，逐級統(tǒng)計匯總績效評價結(jié)果，數(shù)據(jù)的信息化、集成化程度較低，同時，一個項目的績效評價結(jié)果往往需要由幾個業(yè)務部門的相關數(shù)據(jù)匯總而成，統(tǒng)計過程中難免存在業(yè)務部門間數(shù)據(jù)口徑不一、人工操作誤差等問題，影響了最終評價結(jié)果的可參考性。另一方面是由于在制度建設方面，尚無對預算績效責任主體行為進行激勵和約束的有效規(guī)定，資金配置效率和使用效益的好壞、績效目標的實現(xiàn)程度與單位、部門、個人的獎勵和問責之間沒有必然關聯(lián)，致使對績效管理的重視不夠、動力不足。

三、相關啟示和建議

（一）加強“一盤棋”管理，提升預算資金整體效益

通過小范圍試點、由點帶面、逐步推進等方式，嘗試將預算績效管理寬度由小口徑拓展至大口徑，不斷加強單位各類資金的整體統(tǒng)籌和規(guī)劃能力。細化預算資金與專項業(yè)務資金的核算內(nèi)容，根據(jù)業(yè)務履職需求科學統(tǒng)籌安排各類資金，不斷提升資金供需兩端的匹配度。整合完善預算績效管理制度體系，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一推進，分層次完善單位整體支出、預算資金、專項業(yè)務資金的預算績效管理機制。

（二）多措并舉，構(gòu)建完善有效的保障機制

加強預算績效管理的工作宣傳與培訓指導，從“要我有績效”轉(zhuǎn)變?yōu)椤拔乙锌冃А保瑺I造做好預算績效管理的良好氛圍。層層傳導壓力，層層落實責任，由一把手負總責、黨委集體研究決策、預算管理委員會專題指導、會計財務部門牽頭、業(yè)務部門通力配合，構(gòu)建職責明晰、分工協(xié)作的預算績效管理機制。充分發(fā)揮“人”的作用，提升績效管理人員專業(yè)理論和實踐操作水平，保障預算績效工作的投入時間與專注度。完善預算績效第三方評價機制，提升預算績效管理工作的專業(yè)性與客觀性。

（三）做實做細，優(yōu)化科學可行的績效管理體系

完善預算績效指標體系建設，以人民銀行中長期發(fā)展戰(zhàn)略為導向，逐級分解、逐項細化，精煉出真正能反映業(yè)務工作目標和預算管理成效的指標。強化契約意識，預算績效目標即為單位上下級之間、黨委與各部門之間簽訂的“合同契約”，應合理設定、嚴格審核、避免隨意性，切實提升績效目標的嚴肅性和約束性。注重績效工作的投入與產(chǎn)出成效，根據(jù)資金性質(zhì)、金額大小等標準，適當區(qū)分中小型項目的簡潔性績效評價和大型項目的綜合性績效評價，分類施策做好預算績效管理工作。

（四）健全結(jié)果應用制度，發(fā)揮預算績效引領作用

加強預算績效信息管理系統(tǒng)的研發(fā)應用，以系統(tǒng)錄入、取數(shù)替代傳統(tǒng)的手工計數(shù)，減少數(shù)據(jù)的重復匯總與多頭報送，提升整體工作質(zhì)效。完善預算績效激勵約束機制，將預算績效結(jié)果運用到預算資金的分配、調(diào)整過程中，并反映在業(yè)績考核中，一定程度上與單位、部門、個人的獎懲相掛鉤，切實發(fā)揮預算績效管理的引領導向作用。加大績效評價結(jié)果公開力度，以公開促監(jiān)督、促管理，推進預算績效管理工作不斷優(yōu)化完善、取得實效。