長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展中的海關(guān)監(jiān)管制度改革與發(fā)展路徑探析

佘建明

2007 年，習(xí)近平同志強調(diào)“上海的發(fā)展絕不可能獨善其身，也絕不可以獨惠其身，必須放在國家對長三角區(qū)域發(fā)展的總體部署中來思考和謀劃”。2008 年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進一步推進長江三角洲地區(qū)改革開放與經(jīng)濟社會發(fā)展的指導(dǎo)意見》，安徽被列入了長江三角洲（以下簡稱長三角）地區(qū)城市群。2013 年開始，長三角的成員城市從15 個增至27 個。2018 年，《長三角地區(qū)一體化發(fā)展三年行動計劃（2018-2020 年）》公布，次年11 月，國務(wù)院發(fā)布《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》，有力推動長三角區(qū)域一體化發(fā)展戰(zhàn)略的實施。

“一體化”的含義為：將兩個或兩個以上的互不相同、互不協(xié)調(diào)的事項，采取適當(dāng)?shù)姆绞?、方法或措施，將其有機地融合為一個整體，形成協(xié)同效力，以實現(xiàn)組織策劃目標(biāo)的一項措施。長三角區(qū)域一體化發(fā)展涉及地方政府的協(xié)調(diào)、國際和國內(nèi)市場的開拓、經(jīng)濟項目的承接和轉(zhuǎn)移、研發(fā)和產(chǎn)業(yè)的合理布局、區(qū)域資源的有效利用、產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)鏈的協(xié)同發(fā)展、海陸空立體物流體系的建立等。海關(guān)監(jiān)管是區(qū)域經(jīng)濟一體化發(fā)展中的重要環(huán)節(jié)之一，對于聯(lián)接國際和國內(nèi)兩個市場、推動產(chǎn)業(yè)鏈的延伸等方面具有重要的地位和作用。根據(jù)中央決策部署，海關(guān)總署圍繞長三角地區(qū)一體化發(fā)展做了大量的工作，取得令人矚目的成績，但是海關(guān)監(jiān)管在一體化的過程中還有方方面面的問題需要應(yīng)對和解決。

一、長三角區(qū)域一體化發(fā)展為海關(guān)制度創(chuàng)新提供基礎(chǔ)

（一）長三角地理區(qū)位優(yōu)勢強

長三角區(qū)域范圍包括上海市、江蘇省、浙江省、安徽省全域，面積35.8 萬平方公里。以上海市，江蘇省南京、無錫、常州、蘇州、南通、揚州、鎮(zhèn)江、鹽城、泰州，浙江省杭州、寧波、溫州、湖州、嘉興、紹興、金華、舟山、臺州，安徽省合肥、蕪湖、馬鞍山、銅陵、安慶、滁州、池州、宣城共計27 個城市為中心區(qū)，面積22.5 萬平方公里。

長三角區(qū)域三省一市具有得天獨厚的地理優(yōu)勢：位于長江的入?？?，中國海岸線的中部地區(qū)，河海相連，水上運輸便利。長三角區(qū)域以上海為核心，交通基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通水平不斷提升，尤其是核心城市之間，初步建立了以高速公路、快速鐵路、高等級航道、大中型機場等多種運輸方式緊密聯(lián)系、有序分工的綜合交通運輸網(wǎng)絡(luò)。寧淮鐵路、北沿江高鐵、通蘇嘉甬鐵路、南通機場遷建、蘇州新機場等一批重大基礎(chǔ)設(shè)施項目也正在進一步推進中。①中國共產(chǎn)黨江蘇省委員會宣傳部：“微訊江蘇”，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1652259513168346463，2019年12月7日。

（二）長三角區(qū)域經(jīng)濟活躍度高

長三角區(qū)域一體化發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略，與其龐大的經(jīng)濟規(guī)模和完善的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不無關(guān)系，也為長三角區(qū)域海關(guān)監(jiān)管制度創(chuàng)新提供了基礎(chǔ)。2018 年，滬蘇浙皖三省一市匯集了全國1/3 的重大科技基礎(chǔ)設(shè)施、1/3 的中科院京外研究單位、1/4 的“雙一流”建設(shè)高校、1/4的國家重點實驗室、1/4 的國家工程研究中心。②陳清萍：《科技進步、協(xié)同創(chuàng)新與長三角制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展》，《江淮論壇》2020年第2期。轉(zhuǎn)引自高培勇：《理解、把握和推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展》，《經(jīng)濟學(xué)動態(tài)》2019年第8期。上海張江和安徽合肥作為兩大綜合性國家科學(xué)中心，是我國創(chuàng)新活力最強的區(qū)域之一，是我國創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的重要策源地。長三角地區(qū)的上海、杭州、蘇州、南京和合肥名列2018 年中國城市創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力排行榜前15 名。

長三角區(qū)域城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展各具特色：2019 年，上海作為長三角地區(qū)領(lǐng)跑者，新能源汽車、電子信息產(chǎn)品、生物醫(yī)藥制造等產(chǎn)業(yè)呈持續(xù)上漲態(tài)勢，新能源汽車總產(chǎn)值增長2.2%。③《2019年上海市國民經(jīng)濟運行情況》，http://www.shanghai.gov.cn/nw2/nw2314/nw9819/nw9822/u21aw1423468.html，2020年1月22日。江蘇省的電子及通訊設(shè)備、計算機及辦公設(shè)備、醫(yī)藥、儀器儀表制造業(yè)投資分別增長69.0%、23.7%、33.8%和79.5%。④《2019年江蘇省國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，http://tj.jiangsu.gov.cn/art/2020/3/3/art_4031_8993801.html，2020年3月3日。浙江省的計算機通信電子、儀器儀表、電氣機械、新能源等產(chǎn)量快速增長。⑤2019年浙江省經(jīng)濟運行情況分析，https://s.askci.com/news/hongguan/20200202/1023081156579.shtml，2020年2月2日。安徽省的制造業(yè)投資增長10.1%，信息傳輸軟件和信息技術(shù)等其他營利性服務(wù)業(yè)增加值增長15.4%。⑥2019年安徽省經(jīng)濟運行情況，https://news.mysteel.com/20/0120/09/W1D66732FF57C0F0C.html。在長三角區(qū)域一體化的過程中，上海運用其先發(fā)優(yōu)勢，帶動其他三省順勢發(fā)展，使得長三角海關(guān)監(jiān)管制度創(chuàng)新成為可能。

（三）海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域轉(zhuǎn)型升級快

截至2020 年6 月底，全國31 個省、市、自治區(qū)設(shè)有155 個海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域（以下簡稱特殊區(qū)域）。上海先后設(shè)立了3 類10 個特殊區(qū)域：1 個洋山特殊綜合保稅區(qū)（以下簡稱特殊綜保區(qū)），1 個上海外高橋保稅物流園區(qū)，其余8 個是綜保區(qū)；江蘇省有2 類21 個特殊區(qū)域，除了1 個張家港保稅港區(qū)外，其余20 個為綜保區(qū)；浙江省有2 類10 個特殊區(qū)域，除了1 個寧波保稅區(qū)外，其余9 個為綜保區(qū)；安徽省5 個綜保區(qū)。從類型來看，長三角的特殊區(qū)域絕大部分已轉(zhuǎn)型升級為綜保區(qū)。上海作為長三角地區(qū)的龍頭，正加快建設(shè)具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心，長三角區(qū)域特殊區(qū)域的優(yōu)化發(fā)展成為承接海關(guān)監(jiān)管制度創(chuàng)新的載體。

表1 截至2020 年6 月底長三角現(xiàn)有海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域分布及名單

續(xù)表

全國特殊區(qū)域主要集中在長三角及珠三角地區(qū)，排名前五省份（直轄市）分別為：江蘇、廣東、山東、浙江和上海，長三角的三個省市位列前5 名。2019 年累計進出口額前10 位的特殊區(qū)域，長三角占有6 個，除上海占有2 個外，其余4 個為江蘇的特殊區(qū)域。進出口額排名前10 位的特殊區(qū)域詳見表2。

表2 2019 年進出口值全國前10 位的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域⑦根據(jù)“海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域進出口”相關(guān)材料整理，https://kuaibao.qq.com/s/20200310A08W3700?refer=s pider。

（四）自由貿(mào)易試驗區(qū)改革創(chuàng)新優(yōu)

長三角區(qū)域現(xiàn)有上海、浙江、江蘇三個自由貿(mào)易試驗區(qū)（以下簡稱自貿(mào)區(qū)）。中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)是我國第一個自貿(mào)區(qū)，成立于2013 年9 月，涵蓋上海外高橋保稅區(qū)、外高橋保稅物流園區(qū)、洋山保稅港區(qū)和上海浦東機場綜合保稅區(qū)等4 個海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域。2014 年12 月，上海自貿(mào)區(qū)區(qū)域擴展，包括陸家嘴金融片區(qū)、金橋開發(fā)片區(qū)和張江高科技片區(qū)、世博片區(qū)。2017 年和2019 年，浙江和江蘇也先后設(shè)立了自貿(mào)區(qū)。2019 年8 月，上海自貿(mào)區(qū)臨港新片區(qū)設(shè)立，成為具備與國際通行規(guī)則相銜接、國際市場影響力和競爭力的特殊經(jīng)濟功能區(qū)。自貿(mào)區(qū)建設(shè)的重點內(nèi)容是以制度創(chuàng)新為核心，以科技創(chuàng)新為引領(lǐng)，包括擴大投資領(lǐng)域的開放、推進貿(mào)易發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、深化金融領(lǐng)域的開放創(chuàng)新等內(nèi)容。2017 年中國自貿(mào)區(qū)發(fā)展指數(shù)⑧自貿(mào)區(qū)影響力指數(shù)反映的是自貿(mào)試驗區(qū)對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和公眾生活的影響及波及性。顯示，上海以81.62 居于首位，上海自貿(mào)區(qū)作為首先的試點，在經(jīng)濟發(fā)展上較為突出，對所在區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展推動力顯著。⑨http://www.shanghai.gov.cn/nw2/nw2314/nw39309/nw39342/nw39343/u21aw1256978.html。2019-2020 年度中國自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新指數(shù)發(fā)布，從“投資便利化”“貿(mào)易便利化”“金融管理與服務(wù)創(chuàng)新”“政府職能轉(zhuǎn)變”和“法治環(huán)境”五個維度進行評估，上海以指數(shù)87.14 居于第一位。⑩https://dzrb.dzng.com/articleContent/3495_773913.html。在海關(guān)監(jiān)管制度創(chuàng)新帶動下，自貿(mào)區(qū)的創(chuàng)新取得了較好的成效，對于推動區(qū)內(nèi)企業(yè)更高水平開放、推進產(chǎn)業(yè)升級、營造高標(biāo)準(zhǔn)的營商環(huán)境起了積極作用。

二、海關(guān)促進長三角區(qū)域一體化發(fā)展的成效

(一)建立適應(yīng)長三角經(jīng)濟發(fā)展要求的海關(guān)機構(gòu)

海關(guān)適應(yīng)長三角區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展需要，設(shè)置眾多的海關(guān)機構(gòu)，共有上海、南京、杭州、寧波和合肥五個正廳級直屬海關(guān)。上海海關(guān)業(yè)務(wù)工作具有監(jiān)管業(yè)務(wù)量大，門類齊全，點多線長等特點。為保證各項業(yè)務(wù)的順利開展，上海海關(guān)設(shè)有辦公室、商品檢驗處等18 個內(nèi)設(shè)職能處室，浦東海關(guān)等29 個隸屬機構(gòu)，上海海關(guān)機電產(chǎn)品檢測技術(shù)中心等6 個事業(yè)單位。近年來，隨著上海改革開放和口岸發(fā)展步伐的加快，上海海關(guān)監(jiān)管業(yè)務(wù)量以每年20%左右的速度遞增，各項主要業(yè)務(wù)指標(biāo)位列全國海關(guān)首位。

長三角其他省份也根據(jù)區(qū)域產(chǎn)業(yè)特點，設(shè)立了門類齊全的海關(guān)機構(gòu)處理各項業(yè)務(wù)。南京海關(guān)除內(nèi)設(shè)職能處室外，下轄金陵、蘇州、蘇州工業(yè)園區(qū)、無錫4 個副廳級隸屬海關(guān)，24個正處級隸屬海關(guān)單位。2019 年進出口商品總值位列全國海關(guān)第三位。浙江省內(nèi)設(shè)有2 個正廳級海關(guān)，杭州海關(guān)業(yè)務(wù)管轄范圍為除寧波地區(qū)以外的浙江省全境及其所轄海域，管轄錢江海關(guān)、溫州海關(guān)等13 個隸屬海關(guān)。寧波海關(guān)設(shè)有18 個隸屬海關(guān)單位，整體業(yè)務(wù)量要高于杭州海關(guān)。合肥海關(guān)下設(shè)蕪湖海關(guān)等18 個隸屬機構(gòu)。

根據(jù)海關(guān)公布的進出口數(shù)據(jù)，按照全國直屬海關(guān)進出口金額排名，上海海關(guān)和南京海關(guān)自2017 年開始一直占據(jù)著第一和第三的位置。長三角區(qū)域海關(guān)監(jiān)管的進出口商品總值在全國海關(guān)中占有舉足輕重的地位，2019 年進出口情況詳見表3。

表3 2019 年1-12 月進出口商品總值 單位：千美元

續(xù)表

(二)實行全國通關(guān)一體化的海關(guān)監(jiān)管模式

長三角區(qū)域海關(guān)由海關(guān)總署統(tǒng)一管理，參與海關(guān)總署的全國性改革。2016 年7 月1 日，全國海關(guān)實施通關(guān)一體化改革，通過“兩中心三制度”設(shè)計，企業(yè)任意選擇通關(guān)或者報關(guān)地點和口岸，在全國任何一個地方可辦理相關(guān)手續(xù)，企業(yè)通關(guān)成本更低，速度更便捷。上海、青島、黃埔3 地分別設(shè)立海關(guān)總署風(fēng)險防控中心，分別開展空運、水運 (來往港澳小型船舶除外)和陸運貨物安全準(zhǔn)入風(fēng)險防控。上海、廣州、京津分別設(shè)立3 個海關(guān)總署稅管中心。稅管中心主要按照商品和行業(yè)分工，對涉稅申報要素的準(zhǔn)確性進行驗證和處置，重點防控涉及歸類、價格、原產(chǎn)地等稅收征管要素的稅收風(fēng)險。全國海關(guān)風(fēng)險防控中心和稅收征管中心建成，采用“一次申報、分步處置”的新型通關(guān)管理模式，在企業(yè)完成報關(guān)和稅款自報自繳手續(xù)后，安全準(zhǔn)入風(fēng)險主要在口岸通關(guān)現(xiàn)場處置，稅收征管要素風(fēng)險主要在貨物放行后處置。通關(guān)一體化改革明確了口岸海關(guān)、屬地海關(guān)、風(fēng)險防控中心及稅管中心的職責(zé)，形成了口岸海關(guān)重點管實貨、屬地海關(guān)重點管單管驗估、風(fēng)險防控中心重點管安全準(zhǔn)入、稅管中心重點管稅收征管要素的監(jiān)管機制。在全國通關(guān)一體化模式下，海關(guān)全面推廣企業(yè)“自主申報、自行繳稅”和匯總征稅。企業(yè)可以自行網(wǎng)上申報、電子支付稅款、自己打印稅單，實現(xiàn)了“不見面”辦理業(yè)務(wù)，進一步規(guī)范了執(zhí)法風(fēng)險。通關(guān)整體流程優(yōu)化，通關(guān)效能提升，通關(guān)成本降低。

(三)建立促進一體化發(fā)展的海關(guān)協(xié)調(diào)機制

長三角海關(guān)積極落實黨中央關(guān)于長三角一體化發(fā)展的國家戰(zhàn)略，比照長三角地區(qū)“一市三省”地方政府合作模式，建立長三角區(qū)域5 個直屬海關(guān)一體協(xié)同工作機制，制定《長三角區(qū)域內(nèi)直屬海關(guān)一體協(xié)同工作機制》（簡稱《協(xié)同機制》）和《海關(guān)支持長三角區(qū)域一體化發(fā)展重點舉措》?！秴f(xié)同機制》主要包括兩方面內(nèi)容：一是在海關(guān)總署領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)一決策下，建立長三角海關(guān)一體化協(xié)調(diào)機制，通過召開定期聯(lián)席會議，規(guī)劃實施各項重點工作任務(wù)；建立長三角海關(guān)一體化日常工作機制，推進長三角專項業(yè)務(wù)工作。二是建立海關(guān)總署和地方的溝通聯(lián)絡(luò)機制、問題需求的聯(lián)合調(diào)研機制、改革創(chuàng)新的協(xié)同合作機制、工作任務(wù)的督促推進機制、異常問題的快速處置機制、信息交流和新聞宣傳機制、能力建設(shè)的協(xié)同提升機制等。通過這些機制的實施運作，推動長三角各直屬海關(guān)間建立更加緊密的聯(lián)系配合、協(xié)同協(xié)作關(guān)系。從“信息互聯(lián)互通、規(guī)則共商共建、作業(yè)協(xié)同協(xié)調(diào)、風(fēng)險聯(lián)防聯(lián)控、資源通享通用”5個維度共同推進長三角區(qū)域改革。?長三角海關(guān)一體化工作辦公室：《長三角海關(guān)工作動態(tài)》2020年第1期。

(四)開發(fā)運行較為完備的海關(guān)信息化管理系統(tǒng)

海關(guān)業(yè)務(wù)的運行是以信息化系統(tǒng)為依托。近年來，為適應(yīng)對外貿(mào)易發(fā)展和服務(wù)新貿(mào)易業(yè)態(tài)的需要，海關(guān)信息化系統(tǒng)也在不斷更新和發(fā)展。目前海關(guān)在業(yè)務(wù)操作過程中使用的系統(tǒng)有海關(guān)總署和直屬海關(guān)兩個層級，其中署級應(yīng)用系統(tǒng)有海關(guān)管理系統(tǒng)和海關(guān)作業(yè)系統(tǒng)兩類，海關(guān)管理系統(tǒng)主要包括金關(guān)二期運行管理平臺、海關(guān)政務(wù)辦公系統(tǒng)、海關(guān)綜合業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)、中國海關(guān)教育培訓(xùn)信息系統(tǒng)等20 多個系統(tǒng)，海關(guān)作業(yè)系統(tǒng)包括海關(guān)化驗信息管理系統(tǒng)、海關(guān)監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)、海關(guān)進出口商品歸類系統(tǒng)、關(guān)稅分析監(jiān)控系統(tǒng)等10 個系統(tǒng)。各關(guān)的運行系統(tǒng)中，除了總署系統(tǒng)具有統(tǒng)一性，各直屬海關(guān)還根據(jù)關(guān)區(qū)業(yè)務(wù)特點，為開展政務(wù)和業(yè)務(wù)自行開發(fā)具有個性化特點的輔助系統(tǒng)。如輔助海關(guān)管理的政務(wù)辦公、政策法規(guī)管理等10 多個系統(tǒng)，輔助海關(guān)作業(yè)的跨境電子商務(wù)、非貿(mào)業(yè)務(wù)、物流監(jiān)控、海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域管理等10多個系統(tǒng)。關(guān)檢融合之后，總署、各直屬海關(guān)陸續(xù)上線了金關(guān)二期系統(tǒng)、金關(guān)二期輔助系統(tǒng)、新風(fēng)險防控系統(tǒng)、新查驗管理系統(tǒng)等。各級各類的海關(guān)信息化系統(tǒng)門類比較齊全、覆蓋面比較廣，對于保證全國海關(guān)業(yè)務(wù)的運行通暢起著不可或缺的支撐作用。

三、海關(guān)推動長三角區(qū)域一體化發(fā)展的存在問題

海關(guān)在長三角區(qū)域一體化發(fā)展中占有重要的地位，面對區(qū)域經(jīng)濟這一發(fā)展有差異、需求有不同、資源有特色的大系統(tǒng)，其管理理念、法律規(guī)制、監(jiān)管模式等還存在諸多不適應(yīng)，主要表現(xiàn)為：

（一）一體化發(fā)展中管理理念的不適應(yīng)性

推動長三角區(qū)域一體化發(fā)展是國家戰(zhàn)略，各地海關(guān)高度重視，不斷推出促進一體化發(fā)展的監(jiān)管舉措，但有些舉措存在盲目性。一是盲目地復(fù)制推廣而忽視實際效果。有些地區(qū)海關(guān)在借鑒引進自貿(mào)區(qū)或特殊區(qū)域管理的成功經(jīng)驗時，不結(jié)合自身關(guān)區(qū)的實際，全盤照搬，一些適合其他地區(qū)發(fā)展的政策措施并不適宜當(dāng)?shù)貐^(qū)域的發(fā)展，往往花費大量的人力物力卻不能起到應(yīng)有的效果。二是過于追求形式創(chuàng)新而忽視實際內(nèi)涵。有些海關(guān)想方設(shè)法推出新舉措，追求時尚、光鮮的名稱，卻缺乏解決實際問題的內(nèi)涵，不能給企業(yè)帶來真正的實惠，在某種程度上反而增加了企業(yè)的負擔(dān)。三是缺乏深入細致的調(diào)研而忽視企業(yè)的實際需求。長三角區(qū)域一體化發(fā)展是一個大系統(tǒng)，企業(yè)對海關(guān)最大的需求就是進出物流通得又快又好，最大程度地降低生產(chǎn)與物流成本。企業(yè)產(chǎn)業(yè)特點、市場需求等各有其特點，海關(guān)在監(jiān)管風(fēng)險可控、保證合法進出的前提下了解企業(yè)需求及其差異性方面做得不夠，尤其在新冠疫情期間，中央提出“六穩(wěn)”“六?！钡男蝿菹?，還不能完全做到有的放矢地為企業(yè)排憂解難。四是海關(guān)業(yè)務(wù)改革與嚴密監(jiān)管不同步的現(xiàn)象依然存在。一些海關(guān)的業(yè)務(wù)監(jiān)管在關(guān)區(qū)內(nèi)尚未實現(xiàn)統(tǒng)一的管理制度，在長三角區(qū)域海關(guān)也是實施各自的管理，有悖于長三角區(qū)域一體化發(fā)展的理念。

（二）法律規(guī)制不完善帶來的不適應(yīng)性

海關(guān)管理遵循一系列法律規(guī)制，包括總署的行政規(guī)章、主管海關(guān)的管理制度以及為實現(xiàn)管理目標(biāo)而統(tǒng)一運行的信息化系統(tǒng)等，分析現(xiàn)有的法律規(guī)制，也存在不適應(yīng)長三角區(qū)域一體化發(fā)展的不足。

一是頂層法律法規(guī)的缺失和不完善。以綜保區(qū)管理為例，綜保區(qū)是我國開放型經(jīng)濟發(fā)展的先行區(qū)，國家賦予多項優(yōu)惠政策，有其管理的特殊性。自2006 年12 月17 日國務(wù)院正式批準(zhǔn)設(shè)立全國首家綜保區(qū)至今，未出臺專門的綜保區(qū)管理規(guī)定。綜保區(qū)的管理一直參照《中華人民共和國海關(guān)保稅港區(qū)管理暫行辦法》（海關(guān)總署令第191 號）。管理規(guī)定的不完善，造成執(zhí)法困難。如綜保區(qū)缺乏保稅貨物銷毀的法律依據(jù)與處置途徑，綜保區(qū)區(qū)內(nèi)一些貨物因涉及知識產(chǎn)權(quán)無法內(nèi)銷又無法出區(qū)銷毀；隨著倉儲貨物按狀態(tài)分類監(jiān)管、增值稅一般納稅人資格試點等政策的推行，非保稅貨物入?yún)^(qū)運營是大勢所趨。依據(jù)《中華人民共和國海關(guān)法》的規(guī)定，非保稅貨物不是海關(guān)監(jiān)管貨物，該如何實施管理，是否可以查驗，查驗異常如何處置，違規(guī)如何處罰，這些問題都缺乏具體的法律規(guī)定和操作規(guī)程。還有些政策規(guī)定不具體不明確，《關(guān)于簡化綜合保稅區(qū)進出區(qū)管理的公告》（海關(guān)總署2019 年第50 號）規(guī)定，“區(qū)內(nèi)企業(yè)用于生產(chǎn)加工及設(shè)備維護的少量、急用物料”可以用卡口登記形式入?yún)^(qū)，但“少量”“急用”無法界定，使得企業(yè)未能充分運用“簡化進出區(qū)管理”這一優(yōu)惠政策。長三角區(qū)域綜保區(qū)設(shè)立數(shù)量多，進出區(qū)貨物量大，各綜保區(qū)缺乏統(tǒng)一規(guī)范的管理，區(qū)域執(zhí)法的不統(tǒng)一與長三角區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的初衷不相符。

二是新興貿(mào)易業(yè)態(tài)缺乏針對性管理辦法。2019 年《國務(wù)院關(guān)于促進綜合保稅區(qū)高水平開放高質(zhì)量發(fā)展的若干意見》出臺后，廣大企業(yè)密切關(guān)注、反響熱烈，認為舉措貼合企業(yè)實際需求、瞄準(zhǔn)問題靶向施策。然而在實施過程中，仍存在未能充分發(fā)揮政策優(yōu)勢的狀況。第一，尚未制定完善的操作規(guī)程，除了賦予綜保區(qū)企業(yè)增值稅一般納稅人資格等舉措的操作規(guī)程相對完善外，保稅研發(fā)、保稅維修等措施尚未制定配套的實施細則。允許區(qū)內(nèi)企業(yè)開展“高技術(shù)、高附加值、符合環(huán)保要求”（即兩高一符）的檢測維修業(yè)務(wù)，由于商務(wù)部尚未出臺配套的兩高一符產(chǎn)業(yè)目錄，檢測維修業(yè)務(wù)準(zhǔn)入門檻尚不明確，所以基層海關(guān)無法正常開展該業(yè)務(wù)。第二，對于優(yōu)惠政策的延展性缺乏法律保障。現(xiàn)有的保稅研發(fā)政策僅局限于綜合保稅區(qū)內(nèi)，覆蓋面小，實際開展企業(yè)數(shù)量少，而占加工貿(mào)易主體地位、數(shù)量龐大、具有研發(fā)條件和需求的區(qū)外企業(yè)尚無法在享受政策的前提下得到援助，在一定程度上影響了國家關(guān)于鼓勵開展研發(fā)的政策執(zhí)行效果。如何在法律法規(guī)許可的前提下，將優(yōu)惠政策用足用好，減少現(xiàn)場海關(guān)的執(zhí)法風(fēng)險和執(zhí)法人員被追責(zé)的后顧之憂，是我們應(yīng)該認真面對和思考的問題。第三，法律規(guī)制與新系統(tǒng)存在矛盾沖突。新一代查驗管理系統(tǒng)（以下簡稱新查管系統(tǒng)）與“商檢法”及其實施條例即存在不統(tǒng)一性。新查管系統(tǒng)上線后，口岸進口的大宗散裝商品，如散裝化工品，按批次計算，100%被布控命中為“目的地事中查驗”，這與《商檢法》及其實施條例的規(guī)定相矛盾?！渡虣z法實施條例》第十八條第二款明確規(guī)定進口大宗散裝商品應(yīng)當(dāng)在口岸檢驗。而“口岸檢驗”和“目的地查驗”之間存在從口岸到目的地的監(jiān)管風(fēng)險，尤其是對于散裝化工品、危險品而言，其安全監(jiān)管的風(fēng)險更是突出，但是這一矛盾無疑給現(xiàn)場執(zhí)法人員的操作帶來難度。

（三）海關(guān)信息化管理系統(tǒng)的不適應(yīng)性

雖然海關(guān)總署和各直屬海關(guān)開發(fā)和運用了多個信息化系統(tǒng)，但海關(guān)信息化系統(tǒng)在長三角一體化發(fā)展的過程中還存在諸多的不適應(yīng)。一是信息化系統(tǒng)未兼顧多種物流運輸特點。長三角區(qū)域的物流運輸具有“少數(shù)量、多批次，多個企業(yè)拼貨”的特點，海關(guān)總署開發(fā)運行的信息化系統(tǒng)未能兼顧。如目前金關(guān)二期的綜保區(qū)管理系統(tǒng)，設(shè)置車輛與入庫查驗貨物的綁定關(guān)聯(lián)，布控查驗以一車一單施行，一單被布控，則整車貨物均需入庫查驗，不僅耽誤其他非布控貨物流轉(zhuǎn)，影響多個企業(yè)的物流，還增加現(xiàn)場查驗負擔(dān)，使得車輛的利用率降低，企業(yè)物流成本增加。二是信息化系統(tǒng)的設(shè)置未與業(yè)務(wù)改革同步。海關(guān)總署在全國推廣實施進口貨物“兩步申報”試點改革，對于相當(dāng)一部分企業(yè)來說，與金關(guān)二期系統(tǒng)相關(guān)聯(lián)的報關(guān)單無法使用一次錄入功能，分兩次錄入影響企業(yè)使用的積極性。“兩步申報”要求在超期未完整申報、概要申報放行后需提供后續(xù)單證以完整申報，企業(yè)參與的積極性受限。信息化系統(tǒng)不完善體現(xiàn)在申報、查驗、放行等多個環(huán)節(jié)，新查管系統(tǒng)中目的地查驗指令無法自動下達至目的地海關(guān)，此類單證需依靠人工流轉(zhuǎn)至目的地海關(guān)，通關(guān)時間延遲。此外，新造集裝箱出口監(jiān)管至今未納入全國通關(guān)一體化改革，各海關(guān)自行管理，未建立數(shù)據(jù)共享、物流共管的集裝箱登記和使用的管理系統(tǒng)。三是多個系統(tǒng)并行與不兼容產(chǎn)生通關(guān)監(jiān)管的矛盾。新上線系統(tǒng)與原先運行的老系統(tǒng)、原海關(guān)管理信息化系統(tǒng)與原檢驗檢疫信息化系統(tǒng)的矛盾與不相兼容，造成口岸海關(guān)與目的地海關(guān)反復(fù)查驗、部分商品的查驗率高、布控查驗完畢后報關(guān)單仍然無法放行、布控的報關(guān)單系統(tǒng)直接放行等現(xiàn)象。這些問題的產(chǎn)生涉及多個系統(tǒng)，各個系統(tǒng)在銜接、數(shù)據(jù)交換等過程中會出現(xiàn)各種各樣的問題。在通關(guān)一體化模式之下，海關(guān)和企業(yè)無法快速判斷和了解問題究竟出現(xiàn)在哪一個環(huán)節(jié)、哪一個系統(tǒng)，該聯(lián)系誰，又該如何解決問題。因此，海關(guān)信息化系統(tǒng)多而雜所產(chǎn)生的一系列問題也成為長三角區(qū)域一體化發(fā)展過程中，應(yīng)該引起重視和著力解決的問題。

（四）關(guān)檢融合改革帶來的新問題

2018 年4 月20 日，出入境檢驗檢疫管理職責(zé)和隊伍劃入海關(guān)，統(tǒng)一以海關(guān)名義對外工作，實行一次申報改革。2018 年8 月1 日，關(guān)檢融合邁上新臺階，實現(xiàn)了進出口報關(guān)一張單子、一次申報、一道手續(xù)的改革目標(biāo)。這既是黨中央、國務(wù)院對海關(guān)機構(gòu)改革的要求，更是廣大進出口企業(yè)對口岸通關(guān)的熱切期盼，也是海關(guān)深化改革、優(yōu)化監(jiān)管服務(wù)、有責(zé)任擔(dān)當(dāng)?shù)母锩缘母母?。伴隨著關(guān)檢融合這一劃時代的改革，一些其他問題也隨之產(chǎn)生。

首先，原海關(guān)和原檢驗檢疫對貨品監(jiān)管的重點不一致?！耙粡垎巫?、一次申報、一道手續(xù)”是表象的理想化的狀態(tài)，原海關(guān)與原檢驗檢疫的融合不只是表面單證的融合，應(yīng)是體現(xiàn)在監(jiān)管理念、監(jiān)管模式、監(jiān)管程序的深度融合。原海關(guān)監(jiān)管對貨物、物品、運輸工具的監(jiān)管是重在單貨相符；原檢驗檢疫的監(jiān)管重點是貨品的質(zhì)量、品質(zhì)、安全等方面，雙方監(jiān)管的側(cè)重點和目標(biāo)不一致，因此各自在監(jiān)管流程設(shè)計的監(jiān)管重點不相同。以取樣送檢為例：原海關(guān)與原檢驗檢疫對查驗貨物的取樣送檢處置流程不一致導(dǎo)致后續(xù)處置的結(jié)果不同。原海關(guān)查驗取樣送檢貨物在檢驗結(jié)果出來前原則上貨物不予放行，而原檢驗檢疫檢驗的部分商品（如進境食用水生動物），在現(xiàn)場查驗合規(guī)僅涉及實施抽樣檢測的，取樣完成后即可以正常放行。由此，關(guān)檢融合之后，使用信息化系統(tǒng)錄入取樣送檢查驗結(jié)果時，是在取樣結(jié)果出來之前放行貨物，還是按照原海關(guān)的流程予以處置，無明確的處理規(guī)定，現(xiàn)場海關(guān)執(zhí)法無統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)作為參考。

其次，操作流程簡單合并未實現(xiàn)關(guān)檢融合的便利快捷。關(guān)檢融合后，雙方力求實現(xiàn)合并操作流程，避免重復(fù)作業(yè)，但是操作流程的簡單合并沒有解決重復(fù)操作的問題，尚有部分流程的融合并不和諧，未真正實現(xiàn)流程的一次性操作。涉及法檢單證的刪改單是比較典型的問題，海關(guān)/商檢信息通過“單一窗口”統(tǒng)一版申報后涉及單證刪改，結(jié)關(guān)前的單證改單，不論改單內(nèi)容是否涉及商檢信息，法檢單證均需要轉(zhuǎn)崗到商檢系統(tǒng)、提供正本資料交給現(xiàn)場關(guān)員處理商檢信息，較之前僅需修改非商檢信息相比，增加了商檢環(huán)節(jié)的工作流程；結(jié)關(guān)后的單證改單，修改法檢單證中的信息，需重新進行商檢流向的人工審核、派單等操作，重復(fù)審核。對于需要檢驗檢疫的單證的修改，則要求重新查詢、聯(lián)系對應(yīng)口岸的商檢窗口方可修改。關(guān)、檢一些業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)操作流程的不融合、不統(tǒng)一，也將成為阻礙長三角區(qū)域海關(guān)一體化發(fā)展的桎梏。

四、完善長三角區(qū)域一體化海關(guān)監(jiān)管的對策建議

一體化的基本特征在于自愿性、平等性和主權(quán)讓渡性，一體化是一個長期的、漸進的過程，在這一過程中制度化和法律化成為實現(xiàn)一體化的基本前提和保障。長三角海關(guān)具有實現(xiàn)區(qū)域一體化的地理區(qū)位、經(jīng)濟基礎(chǔ)、產(chǎn)業(yè)特點等先決條件，在區(qū)域經(jīng)濟一體化的戰(zhàn)略指導(dǎo)下，應(yīng)積極面對、分析和解決存在問題，以保證長三角區(qū)域海關(guān)通關(guān)監(jiān)管更加順暢，創(chuàng)新制度推進更加有效，從而全力支持“穩(wěn)外貿(mào)、穩(wěn)外資”“保產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈穩(wěn)定”等黨和國家統(tǒng)籌疫情防控和經(jīng)濟社會發(fā)展工作的順利推進。

（一）樹立科學(xué)的助推區(qū)域發(fā)展的創(chuàng)新觀和政績觀

一是長三角區(qū)域海關(guān)要在現(xiàn)有的長三角海關(guān)一體化協(xié)調(diào)機制基礎(chǔ)上，將加強問題需求的聯(lián)合調(diào)研、改革創(chuàng)新的協(xié)同合作、工作任務(wù)的督促催辦、異常問題的快速處置等機制落實到位，要有扎扎實實的、深入細致的工作作風(fēng)，解決通關(guān)監(jiān)管過程中的具體問題。要以擔(dān)當(dāng)負責(zé)的精神，具體而客觀地分析國內(nèi)外市場變化、海關(guān)信息化管理系統(tǒng)等非企業(yè)主觀因素而產(chǎn)生的問題，及時妥善地予以解決。二是以地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展特點為基礎(chǔ)，以企業(yè)需求為導(dǎo)向，堅持實事求是的原則，開展區(qū)域海關(guān)監(jiān)管制度創(chuàng)新，給企業(yè)帶來真正的實惠，享受改革創(chuàng)新的紅利。三是樹立嚴密監(jiān)管與促進發(fā)展相結(jié)合的理念，既控制監(jiān)管風(fēng)險，確保企業(yè)合法合規(guī)地經(jīng)營進出口業(yè)務(wù)，又推動地方產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展，把握好二者在長三角區(qū)域海關(guān)一體化發(fā)展中的平衡點。四是健全激勵機制和容錯糾錯機制。海關(guān)各級領(lǐng)導(dǎo)要樹立勇于擔(dān)當(dāng)?shù)木瘢褕?zhí)法一線人員合情合理的即決性處理，與謀取私利的違紀(jì)違法行為區(qū)分開來，對產(chǎn)生的無意過失，要主動發(fā)聲，減輕執(zhí)法一線人員對“追責(zé)問責(zé)”的懼怕感，為敢擔(dān)當(dāng)勇作為的干部系上“安全帶”。

（二）助力海關(guān)創(chuàng)新要素與區(qū)域創(chuàng)新的融合發(fā)展

以上海為龍頭的長三角區(qū)域是中國最具創(chuàng)新力的地區(qū)之一，2019 年，長三角地區(qū)的江蘇、上海、浙江和安徽進入中國區(qū)域創(chuàng)新能力排名前10 名。對于長三角區(qū)域來說，建立區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新系統(tǒng)是大勢所趨，長三角不同城市之間以及城市群系統(tǒng)間協(xié)作與共生，知識、信息、技術(shù)產(chǎn)品、創(chuàng)新人才在不同城市之間以及城市群系統(tǒng)間自由流動，通過資源整合，實現(xiàn)系統(tǒng)從無序到有序、從低級到高級的狀態(tài)。?李琳、劉瑞：《創(chuàng)新要素流動對城市群協(xié)同創(chuàng)新的影響——基于長三角城市群與長江中游城市群的實證》，《科技進步與對策》2020年16期。長三角區(qū)域海關(guān)應(yīng)厘清保稅檢測、保稅維修、保稅展示交易、期貨保稅交割、融資租賃等項目的創(chuàng)新要素，積極加入?yún)^(qū)域協(xié)同創(chuàng)新系統(tǒng)，實現(xiàn)海關(guān)創(chuàng)新要素與系統(tǒng)中信息、技術(shù)等創(chuàng)新要素的疊加、互補與重組，使得海關(guān)系統(tǒng)的創(chuàng)新要素更加具有活力，更加具有區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的適配性，從而更加能夠適應(yīng)長三角區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要。

（三）完善長三角區(qū)域海關(guān)管理的法律規(guī)制

一是認真梳理原海關(guān)和原檢驗檢疫的法律法規(guī)，以及長三角區(qū)域原海關(guān)和原檢驗檢疫制定的業(yè)務(wù)管理辦法和操作流程，匯集雙方業(yè)務(wù)管理和操作規(guī)程的沖突點。二是盡快制定和完善缺失的海關(guān)法律規(guī)制，包括綜保區(qū)管理的法律規(guī)范，關(guān)檢融合后的查驗、廢舊機電管理等具體的海關(guān)業(yè)務(wù)管理規(guī)范，改變海關(guān)執(zhí)法不統(tǒng)一、對企業(yè)要求參差不一等現(xiàn)象。三是完善現(xiàn)有海關(guān)總署信息化系統(tǒng)。對于控制和處理全國海關(guān)業(yè)務(wù)的金關(guān)二期工程，修正和完善系統(tǒng)存在的核放單管理功能、與其他業(yè)務(wù)系統(tǒng)的數(shù)據(jù)交換和對碰功能、對輔助系統(tǒng)的接納與融合功能等，進一步提高系統(tǒng)的智能化水平，為長三角區(qū)域一體化發(fā)展中的海關(guān)通關(guān)監(jiān)管提供技術(shù)保障。四是梳理與金關(guān)二期系統(tǒng)相交集的新查管系統(tǒng)、新風(fēng)控系統(tǒng)等系統(tǒng)功能，修補相互之間的不匹配、不融合，對部分信息化系統(tǒng)實行整合。五是建立長三角區(qū)域海關(guān)一體化輔助管理系統(tǒng)，上海海關(guān)業(yè)務(wù)量大、業(yè)務(wù)門類齊全，可以其輔助系統(tǒng)為藍本，結(jié)合長三角地區(qū)其他海關(guān)的業(yè)務(wù)特點，推廣運用至長三角區(qū)域海關(guān)，實現(xiàn)長三角區(qū)域海關(guān)輔助管理系統(tǒng)的一體化，實現(xiàn)區(qū)域海關(guān)執(zhí)法的統(tǒng)一性。

（四）實現(xiàn)綜保區(qū)和自貿(mào)區(qū)互促互進高質(zhì)量發(fā)展

長三角區(qū)域設(shè)有3 類46 個海關(guān)特殊區(qū)域，其中上海洋山是特殊綜保區(qū)，此外還設(shè)有上海、浙江和江蘇3 個自貿(mào)區(qū)。上海自貿(mào)區(qū)臨港新片區(qū)的目標(biāo)是“要努力成為集聚海內(nèi)外人才開展國際創(chuàng)新協(xié)同的重要基地、統(tǒng)籌發(fā)展在岸業(yè)務(wù)和離岸業(yè)務(wù)的重要樞紐、企業(yè)走出去發(fā)展壯大的重要跳板、更好利用兩個市場兩種資源的重要通道、參與國際經(jīng)濟治理的重要試驗田，有針對性地進行體制機制創(chuàng)新，強化制度建設(shè)，提高經(jīng)濟質(zhì)量。”認真研究原海關(guān)和原檢驗檢疫在自貿(mào)區(qū)的制度創(chuàng)新，對標(biāo)新海關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)，解決關(guān)檢職能交叉、重疊等問題，消除通關(guān)監(jiān)管的交叉點和盲點，進行全面制度創(chuàng)新。梳理長三角區(qū)域自貿(mào)區(qū)和特殊區(qū)域所實施的普遍性和個案性創(chuàng)新措施，分析各海關(guān)的區(qū)域特點，甄別選擇適合的措施進行復(fù)制推廣。

綜保區(qū)和自貿(mào)區(qū)作為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和外貿(mào)發(fā)展的重要載體，必須做大做強，才能以其為引擎，在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中起到引領(lǐng)作用，帶動區(qū)域經(jīng)濟的高水平開放和高質(zhì)量發(fā)展。長三角區(qū)域海關(guān)應(yīng)借力自貿(mào)區(qū)和特殊區(qū)域發(fā)展和優(yōu)勢，探索兩區(qū)海關(guān)管理制度優(yōu)化與監(jiān)管制度創(chuàng)新，優(yōu)化長三角區(qū)域海關(guān)特殊區(qū)域之間、自貿(mào)區(qū)之間以及特殊區(qū)域和自貿(mào)區(qū)之間管理制度和監(jiān)管制度，促進長三角區(qū)域經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展。

（五）暢通區(qū)域國際物流通道保障產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈平穩(wěn)

配合地方政府，搭建長三角區(qū)域物流管理服務(wù)平臺，實時讀取和分析區(qū)域物流服務(wù)信息。建立通暢快捷、綠色低碳的長三角區(qū)域水運物流通道，以上海為區(qū)域物流發(fā)展中心，依托上海港，將上海港功能延伸至長三角其他三省的內(nèi)河港，作為上海港的喂給港和內(nèi)陸點堆場，擴大上海港的貨源輻射能力；創(chuàng)新“空運直通港快速通關(guān)模式”，上海浦東、上海虹橋、杭州蕭山、南京祿口、蘇南碩放等長三角區(qū)域的空港互聯(lián)互通，簡化空港操作環(huán)節(jié)，貨物落地后無需進入貨代倉庫，通過卡車航班直接轉(zhuǎn)運至目的地，既加快通關(guān)時速，又降低企業(yè)成本；充分利用自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新平臺的獨特優(yōu)勢，以“虛擬鐵路港”的理念，結(jié)合海關(guān)總署支持中亞、中歐班列物流通道多元化體系政策，助力長三角區(qū)域企業(yè)融入國家“一帶一路”倡議，加強與“一帶一路”沿線國家的合作，力保區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈平穩(wěn)，不斷提升長三角區(qū)域在全球價值鏈中的地位與影響力。