“兩步申報(bào)”模式下海關(guān)監(jiān)管進(jìn)口貨物之權(quán)力邊界的探討

俞 悅 嚴(yán)德龍

隨著海關(guān)進(jìn)口貨物“兩步申報(bào)”改革試點(diǎn)，在“兩步申報(bào)”通關(guān)模式下，企業(yè)不需要一次性提交全部申報(bào)信息及單證，整個(gè)申報(bào)過(guò)程可以分成兩步進(jìn)行，概要申報(bào)后經(jīng)海關(guān)同意即可提離貨物。由于申報(bào)模式的改變，海關(guān)監(jiān)管進(jìn)口貨物的權(quán)力邊界是否也需要隨之變化，本文對(duì)該問(wèn)題探討如下。

一、海關(guān)監(jiān)管進(jìn)口貨物與海關(guān)監(jiān)管時(shí)空概念

（一）海關(guān)“兩步申報(bào)”與海關(guān)監(jiān)管貨物

1.兩步申報(bào)的主要概念。根據(jù)海關(guān)總署《關(guān)于開(kāi)展“兩步申報(bào)”改革試點(diǎn)的公告》（2019年第127 號(hào)），“兩步申報(bào)”是在保留原有申報(bào)模式的基礎(chǔ)上，實(shí)施的高效便捷、靈活開(kāi)放的“概要申報(bào)、完整申報(bào)”的進(jìn)口貨物申報(bào)模式。在“兩步申報(bào)”通關(guān)模式下，適應(yīng)國(guó)際貿(mào)易特點(diǎn)和安全便利需要，企業(yè)不需要一次性提交全部申報(bào)信息及單證，整個(gè)申報(bào)過(guò)程可以分成兩步進(jìn)行：第一步憑提單概要申報(bào)即可提貨，第二步于規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成完整申報(bào)。（具體流程見(jiàn)圖1）

圖1 “兩步申報(bào)”流程示意圖

2.海關(guān)對(duì)監(jiān)管貨物設(shè)置相關(guān)規(guī)范之意義探討。根據(jù)《中華人民共和國(guó)海關(guān)法》第一百條的定義,海關(guān)監(jiān)管貨物是指“本法第二十三條所列的進(jìn)出口貨物，過(guò)境、轉(zhuǎn)運(yùn)、通運(yùn)貨物，特定減免稅貨物，以及暫時(shí)進(jìn)出口貨物、保稅貨物和其他尚未辦結(jié)海關(guān)手續(xù)的進(jìn)出境貨物”。而《海關(guān)法》第二十三條規(guī)定，“進(jìn)口貨物自進(jìn)境起到辦結(jié)海關(guān)手續(xù)止，出口貨物自向海關(guān)申報(bào)起到出境止，過(guò)境、轉(zhuǎn)運(yùn)和通運(yùn)貨物自進(jìn)境起到出境止，應(yīng)當(dāng)接受海關(guān)監(jiān)管”。從上述條款我們可以看到，在貨物進(jìn)口的情況下，只有當(dāng)“辦結(jié)海關(guān)手續(xù)止”，進(jìn)口貨物的海關(guān)監(jiān)管才會(huì)終結(jié)（特定減免稅貨物、暫時(shí)進(jìn)出口貨物、保稅貨物由于另有具體的管理規(guī)定，其監(jiān)管期限、處置限制等另有專(zhuān)門(mén)的規(guī)定，為篇幅簡(jiǎn)潔考慮，本文所討論的進(jìn)口監(jiān)管貨物、監(jiān)管期限、放行等概念僅以一般貿(mào)易的進(jìn)口貨物為對(duì)象）。

盡管《海關(guān)法》對(duì)海關(guān)監(jiān)管及海關(guān)監(jiān)管貨物的定義比較簡(jiǎn)單明確，但對(duì)于為何設(shè)置這樣一套海關(guān)監(jiān)管權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，卻鮮有文獻(xiàn)予以闡釋。筆者以為，海關(guān)監(jiān)管貨物性質(zhì)的確定及其監(jiān)管制度立法目的，從海關(guān)根本職能出發(fā)，應(yīng)主要集中在兩個(gè)方面：一是禁止不符合準(zhǔn)入要求的貨物進(jìn)入境內(nèi)；二是保障國(guó)家稅款的安全。因此，進(jìn)口貨物在辦結(jié)海關(guān)手續(xù)前需要接受海關(guān)監(jiān)管，在防止不符合準(zhǔn)入要求的貨物進(jìn)入境內(nèi)這個(gè)問(wèn)題上，是一種實(shí)體上的攔截；而在保障國(guó)家稅款安全方面，則更多是將監(jiān)管貨物作為一種物權(quán)的擔(dān)保。對(duì)于海關(guān)監(jiān)管貨物性質(zhì)的確定和相關(guān)規(guī)范之立法目的應(yīng)在上述兩個(gè)方面。

（二）實(shí)貨放行應(yīng)為傳統(tǒng)意義之海關(guān)監(jiān)管終結(jié)的主要標(biāo)志

既然海關(guān)監(jiān)管貨物性質(zhì)的確定和實(shí)施海關(guān)監(jiān)管的目的問(wèn)題已經(jīng)明確，那么隨之而來(lái)的問(wèn)題應(yīng)該是確定進(jìn)口貨物解除“海關(guān)監(jiān)管”的確切時(shí)間點(diǎn)。從《海關(guān)法》第二十三條的表述來(lái)看，這一時(shí)間點(diǎn)應(yīng)該是“辦結(jié)海關(guān)手續(xù)”，但問(wèn)題是海關(guān)手續(xù)這一概念外延太大，可以是“申報(bào)手續(xù)”、可以是“納稅手續(xù)”、甚至可以是“核查”“稽查”程序中所應(yīng)辦理手續(xù)……至于第二十三條“辦結(jié)海關(guān)手續(xù)”的具體內(nèi)容，《海關(guān)法》本身并沒(méi)有做出明確的規(guī)定，查閱相關(guān)的法律法規(guī)，也沒(méi)有對(duì)應(yīng)的條款對(duì)此做出明確的規(guī)定，因此我們只能從散見(jiàn)在各種法律法規(guī)及海關(guān)規(guī)范性文件的相關(guān)規(guī)定，來(lái)對(duì)“辦結(jié)海關(guān)手續(xù)”進(jìn)行理解。僅以《稽查條例》第二條為例，該條規(guī)定“海關(guān)稽查，是指海關(guān)自進(jìn)出口貨物放行之日起3年內(nèi)或者在保稅貨物、減免稅進(jìn)口貨物的海關(guān)監(jiān)管期限內(nèi)，……”盡管仍未明確表述“海關(guān)監(jiān)管”的概念，但條款將“放行之日起3 年內(nèi)”和“保稅貨物、減免稅進(jìn)口貨物的海關(guān)監(jiān)管期限”并列，可以認(rèn)為立法者將“放行”作為與“海關(guān)監(jiān)管”密切相關(guān)的時(shí)間節(jié)點(diǎn)。

關(guān)于“放行”，現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典將之定義為“準(zhǔn)許通過(guò)”；①呂叔湘主編：《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》，商務(wù)印書(shū)館1996年第3版，第359頁(yè)?！逗ｊP(guān)法》第二十九條的表述是“除海關(guān)特準(zhǔn)的外，進(jìn)出口貨物在收發(fā)貨人繳清稅款或者提供擔(dān)保后，由海關(guān)簽印放行”；而海關(guān)內(nèi)部教材則將放行概括為“海關(guān)在接受進(jìn)出口貨物申報(bào)、經(jīng)過(guò)審核報(bào)關(guān)單證、查驗(yàn)貨物、依法征收稅費(fèi)或收取保證金、保證函后，同意收發(fā)貨人提取進(jìn)出口貨物，離開(kāi)監(jiān)管現(xiàn)場(chǎng)的工作程序”，②《海關(guān)系統(tǒng)公務(wù)員初任培訓(xùn)教材》，全國(guó)海關(guān)教育培訓(xùn)中心2007年版，第265頁(yè)?？偨Y(jié)來(lái)看，在海關(guān)監(jiān)管進(jìn)口貨物的過(guò)程中，傳統(tǒng)意義上的海關(guān)手續(xù)，包括相對(duì)人的申報(bào)、海關(guān)的審單、查驗(yàn)、征稅等，其后的“放行”，一般應(yīng)可被理解為海關(guān)監(jiān)管行為的終結(jié)節(jié)點(diǎn)。③傳統(tǒng)進(jìn)口作業(yè)基本流程主要包括：相對(duì)人申報(bào)——海關(guān)審核——稅款處理——海關(guān)放行。這樣的理解與海關(guān)監(jiān)管貨物相關(guān)監(jiān)管制度的立法目的也是一致的，即只有在明確貨物不存在不符合入境規(guī)定的情形，并且已經(jīng)繳納稅款或以稅款擔(dān)保替代了貨物本身之物權(quán)擔(dān)保功能的情況下，貨物才可以離開(kāi)海關(guān)監(jiān)管區(qū)域，解除海關(guān)監(jiān)管。因此，至少在傳統(tǒng)的海關(guān)管理制度設(shè)計(jì)邏輯中，對(duì)貨物實(shí)貨的放行，應(yīng)當(dāng)是貨物由海關(guān)監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)椴辉偈芎ｊP(guān)監(jiān)管的標(biāo)志，這與相對(duì)人乃至社會(huì)公眾的理解，也應(yīng)是契合的。

（三）“兩步申報(bào)”改革改變了海關(guān)監(jiān)管的程序邏輯

然而，在“兩步申報(bào)”改革新型通關(guān)模式的制度設(shè)計(jì)下，貨物提離后還需辦理部分海關(guān)申報(bào)手續(xù)，實(shí)貨放行不再作為海關(guān)監(jiān)管的終結(jié)節(jié)點(diǎn)?！蛾P(guān)于開(kāi)展“兩步申報(bào)”改革試點(diǎn)的公告》（2019 年第127 號(hào)）規(guī)定，“在‘兩步申報(bào)’通關(guān)模式下，第一步，企業(yè)概要申報(bào)后經(jīng)海關(guān)同意即可提離貨物；第二步，企業(yè)在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成完整申報(bào)”，這一公告將“提離貨物”的程序設(shè)置在了“完整申報(bào)”之前，改變了傳統(tǒng)意義上的海關(guān)對(duì)實(shí)貨的“放行”系通關(guān)流程最末環(huán)節(jié)的流程設(shè)置。

在《海關(guān)“兩步申報(bào)”改革實(shí)施方案》中，對(duì)于通關(guān)程序中“辦結(jié)海關(guān)手續(xù)”的節(jié)點(diǎn)有相對(duì)更為清晰的界定，方案在主要作業(yè)流程中設(shè)定了“報(bào)關(guān)單申報(bào)前”“報(bào)關(guān)單申報(bào)至放行”“報(bào)關(guān)單放行后”三個(gè)大環(huán)節(jié)，其中“報(bào)關(guān)單放行后”環(huán)節(jié)中規(guī)定的內(nèi)容皆為稽查、核查等傳統(tǒng)意義上的后續(xù)管理手段，據(jù)此我們推斷，在通關(guān)意義上的“辦結(jié)海關(guān)手續(xù)”應(yīng)當(dāng)在“報(bào)關(guān)單申報(bào)至放行”這一環(huán)節(jié)完成。而“報(bào)關(guān)單申報(bào)至放行”環(huán)節(jié)的海關(guān)作業(yè)，被分為“概要申報(bào)”和“完整申報(bào)”兩步，其中“概要申報(bào)”又具體包括“概要申報(bào)——風(fēng)險(xiǎn)甄別排查處置——監(jiān)管證件比對(duì)——通關(guān)現(xiàn)場(chǎng)作業(yè)——貨物允許提離——貨物提離”六個(gè)步驟，“完整申報(bào)”則包括“完整申報(bào)——風(fēng)險(xiǎn)排查處置——監(jiān)管證件比對(duì)核查、核扣——計(jì)征稅費(fèi)—通關(guān)現(xiàn)場(chǎng)作業(yè)——報(bào)關(guān)單放行”六個(gè)步驟。顯然，兩步申報(bào)的運(yùn)行機(jī)制將“實(shí)貨放行”和“報(bào)關(guān)單放行”徹底分離，從完整的通關(guān)手續(xù)而言，只有“概要申報(bào)”和“完整申報(bào)”全部完成，即最后一個(gè)步驟“報(bào)關(guān)單放行”以后，貨物才能被認(rèn)為“辦結(jié)海關(guān)手續(xù)”。④兩步申報(bào)下，進(jìn)口作業(yè)基本流程主要包括：相對(duì)人概要申報(bào)——海關(guān)審核——相對(duì)人提離貨物——相對(duì)人完整申報(bào)——海關(guān)審核——稅款處理——報(bào)關(guān)單放行。

因此，盡管從表述上來(lái)看，《海關(guān)“兩步申報(bào)”改革實(shí)施方案》依然將“放行”（“報(bào)關(guān)單放行”）作為“辦結(jié)海關(guān)手續(xù)的標(biāo)志”，但是由于報(bào)關(guān)單完整申報(bào)的后移，使得“提離貨物”（即“實(shí)貨放行”）完成之后，還需繼續(xù)進(jìn)行審核和稅款征收等作業(yè)，最后再作“報(bào)關(guān)單放行”，以“實(shí)貨放行”作為海關(guān)監(jiān)管終結(jié)標(biāo)志的程序邏輯已完全改變。

二、海關(guān)監(jiān)管進(jìn)口貨物性質(zhì)認(rèn)定的理論難題

（一）“放行”概念模糊不清

前文對(duì)海關(guān)在兩步申報(bào)中的操作流程進(jìn)行了梳理，并且從中得到了“報(bào)關(guān)單放行”系為海關(guān)手續(xù)辦結(jié)之標(biāo)志，而實(shí)貨被“提離”并不意味著海關(guān)手續(xù)辦結(jié)的結(jié)論，但是關(guān)于“放行”之概念的探究卻并未結(jié)束，因?yàn)槌饲拔囊浴逗ｊP(guān)“兩步申報(bào)”改革實(shí)施方案》這一文件作為依據(jù)而得到“報(bào)關(guān)單放行”為海關(guān)手續(xù)辦結(jié)標(biāo)志的結(jié)論以外，我們更不應(yīng)該忘記《海關(guān)法》第二十九條——“除海關(guān)特準(zhǔn)的外，進(jìn)出口貨物在收發(fā)貨人繳清稅款或者提供擔(dān)保后，由海關(guān)簽印放行”的表述，而《海關(guān)法》第六十六條更是明確，“在確定貨物的商品歸類(lèi)、估價(jià)和提供有效報(bào)關(guān)單證或者辦結(jié)其他海關(guān)手續(xù)前，收發(fā)貨人要求放行貨物的，海關(guān)應(yīng)當(dāng)在其提供與其依法應(yīng)當(dāng)履行的法律義務(wù)相適應(yīng)的擔(dān)保后放行”，尤其是第六十六條表述的直接是“要求放行貨物……放行”，我們有理由相信，《海關(guān)法》中“放行”二字的含義顯然是指實(shí)貨的放行而不存在其余包括“報(bào)關(guān)單放行”在內(nèi)的虛擬放行概念。在此，我們會(huì)遇到一個(gè)嚴(yán)重的概念沖突，即海關(guān)內(nèi)部操作流程中“放行”與法律以及公眾普遍理解中的“放行”概念可能有明顯的差異。

實(shí)際上，“放行”作為監(jiān)管結(jié)束標(biāo)志的管理邏輯在海關(guān)管理實(shí)踐中也并未被完全放棄，如《關(guān)于開(kāi)展“兩步申報(bào)”改革試點(diǎn)的公告》中并未出現(xiàn)“放行”二字，而代之以“提離”作為對(duì)貨物可以離開(kāi)海關(guān)監(jiān)管場(chǎng)所的描述，似乎在宣示“提離”并不是傳統(tǒng)意義上的“放行”，因?yàn)?“放行”的主體是海關(guān)，而“提離”的主體顯然是相對(duì)人。當(dāng)然，這樣的分析不僅不能為我們厘清思維，反而更讓我們陷入困惑，因?yàn)榧幢闶窍鄬?duì)人的提離，如果沒(méi)有海關(guān)對(duì)實(shí)貨的放行，相對(duì)人又如何能夠?qū)崿F(xiàn)提離？實(shí)際上，《海關(guān)“兩步申報(bào)”改革實(shí)施方案》也承認(rèn)了對(duì)實(shí)貨的“放行”依然存在于通關(guān)流程之中——“概要申報(bào)”的最后一步“貨物提離口岸監(jiān)管作業(yè)場(chǎng)所” 中，有“允許提離貨物，系統(tǒng)向監(jiān)管作業(yè)場(chǎng)所（場(chǎng)地）卡口發(fā)送放行信息”的表述，此時(shí)的“放行”，則更顯然是海關(guān)對(duì)貨物的許可通行了。

因此，我們從不同的法律文件中所認(rèn)識(shí)到的“放行”意義似乎不盡一致：《海關(guān)法》中的“放行”乃常規(guī)通關(guān)手續(xù)的最后步驟，也是辦結(jié)海關(guān)手續(xù)的重要標(biāo)志；《關(guān)于開(kāi)展“兩步申報(bào)”改革試點(diǎn)的公告》只有“提離”而未出現(xiàn)“放行”；內(nèi)部文件則出現(xiàn)了給實(shí)貨放行（向卡口“發(fā)送放行信息”）和報(bào)關(guān)單放行兩個(gè)“放行”。如何正確認(rèn)識(shí)這些“放行”概念之間的關(guān)系成為我們需要厘清的問(wèn)題。

（二）海關(guān)監(jiān)管進(jìn)口貨物的性質(zhì)何時(shí)變化存在爭(zhēng)議

當(dāng)然，無(wú)論我們對(duì)“放行”這一概念作怎樣的分析和理解，畢竟《海關(guān)法》及其他法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件并沒(méi)有明文規(guī)定“放行”是考察貨物是否為“海關(guān)監(jiān)管貨物”的標(biāo)志，因此我們對(duì)于“放行”概念的理解可能還只停留在純粹的理論探討階段。但是，如何理解與“放行”密切相關(guān)的“辦結(jié)海關(guān)手續(xù)”“海關(guān)監(jiān)管”之間的關(guān)系，則可能與相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)更加緊密相關(guān)。

實(shí)際上，無(wú)論是按照《關(guān)于開(kāi)展“兩步申報(bào)”改革試點(diǎn)的公告》的規(guī)定，還是《海關(guān)“兩步申報(bào)”改革實(shí)施方案》的制度設(shè)計(jì)，對(duì)于實(shí)貨“提離”以后，海關(guān)手續(xù)是否辦結(jié)這一問(wèn)題，都不會(huì)有任何的爭(zhēng)議。既然“提離”以后還需要進(jìn)行“完整申報(bào)”，無(wú)論是海關(guān)還是相對(duì)人都不會(huì)將“提離”作為辦結(jié)海關(guān)手續(xù)的結(jié)點(diǎn)，但問(wèn)題是，盡管《海關(guān)法》 規(guī)定了“進(jìn)口貨物自進(jìn)境起到辦結(jié)海關(guān)手續(xù)止” 屬于海關(guān)監(jiān)管貨物應(yīng)當(dāng)接受海關(guān)監(jiān)管。然而現(xiàn)實(shí)中，相對(duì)人在貨物“提離”以后，完整申報(bào)手續(xù)完成以前，貨物事實(shí)上并不處于海關(guān)的實(shí)際監(jiān)管之下，如果認(rèn)為貨物已經(jīng)不屬于海關(guān)監(jiān)管貨物，則與其海關(guān)手續(xù)尚未辦結(jié)這一公認(rèn)的事實(shí)和海關(guān)法的規(guī)定明顯矛盾；而如果認(rèn)為貨物依然屬于海關(guān)監(jiān)管貨物，那么海關(guān)究竟以何手段監(jiān)管，又是以什么標(biāo)準(zhǔn)予以監(jiān)管，亦或是現(xiàn)實(shí)中海關(guān)是否放棄（或未履行）監(jiān)管職責(zé)等問(wèn)題都無(wú)法得到解答。換言之，海關(guān)監(jiān)管貨物究竟在實(shí)貨“放行”（提離）時(shí)解除海關(guān)監(jiān)管，還是在“報(bào)關(guān)單放行”后解除海關(guān)監(jiān)管，我們似乎難以從《海關(guān)法》《關(guān)于開(kāi)展“兩步申報(bào)”改革試點(diǎn)的公告》中找到明確的結(jié)論。

（三）貨物是否可自行處置存在爭(zhēng)議

由于貨物“提離”以后、完整申報(bào)手續(xù)完成以前，貨物是否屬于海關(guān)監(jiān)管貨物的性質(zhì)我們難以明確，此時(shí)貨物是否可被權(quán)利人自行處置便隨之成為難題?！逗ｊP(guān)法》第三十七條規(guī)定，“海關(guān)監(jiān)管貨物，未經(jīng)海關(guān)許可，不得開(kāi)拆、提取、交付、發(fā)運(yùn)、調(diào)換、改裝、抵押、質(zhì)押、留置、轉(zhuǎn)讓、更換標(biāo)記、移作他用或者進(jìn)行其他處置”?！逗ｊP(guān)行政處罰實(shí)施條例》第十八條第一款第一項(xiàng)規(guī)定，“未經(jīng)海關(guān)許可，擅自將海關(guān)監(jiān)管貨物開(kāi)拆、提取、交付、發(fā)運(yùn)、調(diào)換、改裝、抵押、質(zhì)押、留置、轉(zhuǎn)讓、更換標(biāo)記、移作他用或者進(jìn)行其他處置的”，“處貨物價(jià)值5%以上30%以下罰款，有違法所得的，沒(méi)收違法所得”。從上述條款我們可以看到，海關(guān)監(jiān)管貨物在未經(jīng)海關(guān)許可的情況下，不得擅自處置，且《海關(guān)法》及《海關(guān)行政處罰實(shí)施條例》對(duì)于海關(guān)監(jiān)管貨物的處置采取了嚴(yán)格限制的立法態(tài)度——這種被立法所限制和禁止的處置既包括涉及所有權(quán)轉(zhuǎn)移的“轉(zhuǎn)讓”、涉及擔(dān)保物權(quán)設(shè)定的“抵押、質(zhì)押、留置”，也包括可能僅涉及轉(zhuǎn)移存儲(chǔ)地點(diǎn)或改變管理人的“提取、交付”等處置，甚至使用用途擅自改變的“移作他用”。

我們?cè)谘芯勘６愗浳铩p免稅貨物的時(shí)候十分明確，由于相關(guān)制度設(shè)計(jì)本身規(guī)定它們?cè)谶M(jìn)口并離開(kāi)海關(guān)監(jiān)管場(chǎng)所以后可以進(jìn)行提取、運(yùn)輸、開(kāi)拆、生產(chǎn)使用等，因此只有在調(diào)換、抵押、質(zhì)押、留置、轉(zhuǎn)讓、移作他用等情形下方屬于“未經(jīng)海關(guān)許可”而導(dǎo)致違法。但在兩步申報(bào)的制度中并沒(méi)有關(guān)于貨物后續(xù)處置的任何規(guī)定，即使“提離”本身意味著海關(guān)對(duì)開(kāi)拆、提取、交付、發(fā)運(yùn)行為的允許，但“調(diào)換、改裝、抵押、質(zhì)押、留置、轉(zhuǎn)讓、更換標(biāo)記、移作他用或者進(jìn)行其他處置”顯然是“提離”之許可無(wú)法涵蓋的內(nèi)容——如果我們由“提離”之概念自然衍生出被提離的貨物可以做“調(diào)換、改裝、抵押、質(zhì)押、留置、轉(zhuǎn)讓、更換標(biāo)記、移作他用或者進(jìn)行其他處置”，顯然違反了“未辦結(jié)海關(guān)手續(xù)”的海關(guān)監(jiān)管貨物未經(jīng)海關(guān)許可不得處置的規(guī)范。

同時(shí)，在傳統(tǒng)的通關(guān)模式下，報(bào)關(guān)單所有項(xiàng)目的申報(bào)完畢與貨物的實(shí)際放行關(guān)聯(lián)密切，而在“兩步申報(bào)”模式下，概要申報(bào)以外的要素申報(bào)的嚴(yán)謹(jǐn)性被嚴(yán)重貶損。因?yàn)楸M管“概要申報(bào)”與“完整申報(bào)”的項(xiàng)目都在統(tǒng)一的報(bào)關(guān)單中體現(xiàn)，但在第二步“完整申報(bào)”時(shí)所涉及的項(xiàng)目，實(shí)際上對(duì)貨物實(shí)物通關(guān)已毫無(wú)意義，對(duì)于報(bào)關(guān)單之意義而言，此時(shí)的申報(bào)更近乎于形式之完整，至于其是否與貨物相關(guān)聯(lián)、相對(duì)應(yīng)，是否能準(zhǔn)確反映貨物及貿(mào)易之狀況，則似乎已完全不在制度設(shè)計(jì)的考慮范圍之內(nèi)了。很明顯，海關(guān)稅收效率、統(tǒng)計(jì)準(zhǔn)確性?xún)?yōu)于其他部門(mén)，最核心的優(yōu)勢(shì)即在于相關(guān)工作所依賴(lài)的核心為對(duì)貨物的實(shí)際控制力，一旦放棄這種控制，這種優(yōu)勢(shì)會(huì)被大幅削弱。

盡管前文中，我們似乎有部分理由來(lái)限制企業(yè)對(duì)“提離”后的貨物進(jìn)行自行處置的權(quán)利，但否定這一限制的理由卻只需要一個(gè)——若 “提離”之后的貨物在完整申報(bào)手續(xù)辦結(jié)以前不能進(jìn)行處置，那么“兩步申報(bào)”制度之設(shè)計(jì)的初衷到底是什么？

三、相對(duì)人對(duì)“兩步申報(bào)”中被提離貨物之處分權(quán)的探討

（一）貨物提離后不得擅自處置的義務(wù)并不存在實(shí)質(zhì)性的意義

我們知道，在實(shí)際通關(guān)過(guò)程中，在未完成所有入境手續(xù)之前，貨物是否與相對(duì)人向海關(guān)申報(bào)的情況相符，是否足以讓海關(guān)據(jù)此作出能否入境、是否征稅、征多少稅的決定，并保障稅款是否能夠得到實(shí)際履行的問(wèn)題顯得尤為重要。對(duì)于海關(guān)來(lái)說(shuō)，將危險(xiǎn)的預(yù)防作為行政行為的行為原則，其所要懲罰的不僅是一種現(xiàn)實(shí)的危害還包括危險(xiǎn)及可能性，⑤安寧：《受行政處罰行為的構(gòu)成要件研究》，東南大學(xué)2016碩士論文，第23頁(yè)。因此海關(guān)通過(guò)設(shè)置程序性規(guī)范的方式，具體而言即海關(guān)法所確定的海關(guān)監(jiān)管貨物未經(jīng)海關(guān)許可不得擅自處置的原則，明確禁止相對(duì)人擅自處置海關(guān)監(jiān)管貨物，以確保海關(guān)可隨時(shí)就相對(duì)人的申報(bào)與貨物實(shí)際是否相符進(jìn)行確認(rèn)并以貨物為稅款提供實(shí)際上的擔(dān)保。但我們必須看到，在兩步申報(bào)的概要申報(bào)完成并“提離”以后，不得擅自處置的義務(wù)即使存在，也至多只存在形式上的意義，因?yàn)榇藭r(shí)海關(guān)已經(jīng)完成了監(jiān)管證件的比對(duì)，解決了貨物能否入境的問(wèn)題，相對(duì)人已經(jīng)提供了稅款擔(dān)保，解決了稅款安全的問(wèn)題。

（二）海關(guān)對(duì)已放行的監(jiān)管貨物之監(jiān)管權(quán)力不宜對(duì)抗民事物權(quán)

根據(jù)《民法典》第一百四十三條之規(guī)定，有效的民事法律行為應(yīng)當(dāng)具備的條件包括 “不違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定”，而《海關(guān)法》第三十七條“海關(guān)監(jiān)管貨物，未經(jīng)海關(guān)許可，不得開(kāi)拆、提取、交付、發(fā)運(yùn)、調(diào)換、改裝、抵押、質(zhì)押、留置、轉(zhuǎn)讓、更換標(biāo)記、移作他用或者進(jìn)行其他處置”顯然屬于這樣的強(qiáng)制性規(guī)定，而《民法典》第三百九十九條也規(guī)定 “依法被查封、扣押、監(jiān)管的財(cái)產(chǎn)”不得抵押，而在“兩步申報(bào)”的背景下，已“提離”而未“辦結(jié)海關(guān)手續(xù)”的貨物在通過(guò)買(mǎi)賣(mài)、抵押等方式與第三人發(fā)生關(guān)系的情況下，其是否屬于海關(guān)監(jiān)管貨物性質(zhì)的判斷，除了可能導(dǎo)致海關(guān)法意義上的違法以外，還可能引發(fā)關(guān)于合同效力和合同履行的不必要爭(zhēng)議。

關(guān)于這一問(wèn)題，在理論層面，最高法院曾在對(duì)合同法相應(yīng)條款理解問(wèn)題的司法解釋中明確“‘強(qiáng)制性規(guī)定’,是指效力性強(qiáng)制性規(guī)定”，在此問(wèn)題上，學(xué)界和實(shí)務(wù)界一般普遍認(rèn)可法律法規(guī)若沒(méi)有明確規(guī)定違反禁止性規(guī)定將導(dǎo)致合同無(wú)效或不成立，違反該規(guī)定以后若使合同繼續(xù)有效并不損害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，該規(guī)定就不應(yīng)屬于效力性強(qiáng)制性規(guī)定的理解，總體而言，認(rèn)定合同有效的理由要多于認(rèn)定合同無(wú)效的理由。同時(shí)，在實(shí)踐層面，進(jìn)口貨物的貨物所有權(quán)等問(wèn)題本屬民事法律關(guān)系，而在國(guó)際貿(mào)易實(shí)踐中，僅提單可以作為物權(quán)憑證，進(jìn)出境貨物的所有權(quán)隨著提單的轉(zhuǎn)讓而轉(zhuǎn)讓?zhuān)嗫梢蕴釂钨|(zhì)押的方式為貨物設(shè)定擔(dān)保物權(quán)，換言之，無(wú)論貨物是否處在海關(guān)監(jiān)管之下，亦無(wú)論在海關(guān)監(jiān)管的哪個(gè)環(huán)節(jié)，其權(quán)利都可以自由轉(zhuǎn)讓而不為海關(guān)所控（盡管可能遭致海關(guān)處罰）。因此就貨物的物權(quán)屬性而言，海關(guān)監(jiān)管權(quán)力并不足以也不宜與民事物權(quán)發(fā)生對(duì)抗。

（三）“提離”而未完成完整申報(bào)的貨物應(yīng)明確其可被自由處置的法律屬性

我們已經(jīng)明確，在海關(guān)允許貨物被“提離”時(shí)，已經(jīng)確認(rèn)了貨物不存在不符合入境規(guī)定的情形，并且以稅款擔(dān)保替代了貨物本身之物權(quán)擔(dān)保功能，已經(jīng)可以排除實(shí)質(zhì)性危害后果發(fā)生的可能性，海關(guān)已經(jīng)沒(méi)有必要考慮貨物被處置帶來(lái)的后果，自然也就不需要對(duì)貨物是否可以被處置的問(wèn)題進(jìn)行限制。因此，應(yīng)當(dāng)對(duì)“提離”后、完整申報(bào)完成前的貨物之法律屬性進(jìn)行合適的界定，為保持與《海關(guān)法》第一百條定義的一致性，此時(shí)由于通關(guān)手續(xù)并未辦結(jié)，不宜將之作為非海關(guān)監(jiān)管貨物。更為可行的選擇是通過(guò)特定、解釋或修改相關(guān)法律法規(guī)，規(guī)范性文件的形式，明確完成概要申報(bào)后提離的貨物，在檢后完整申報(bào)手續(xù)前的性質(zhì)。對(duì)此類(lèi)實(shí)際無(wú)限制處分必要，客觀上又本不應(yīng)處于海關(guān)監(jiān)管之外的貨物，統(tǒng)一授予對(duì)合理處置的“許可”，以實(shí)現(xiàn)與《海關(guān)法》第三十七條之同一性。