水環(huán)境治理中公眾參與制度研究

張欣煬　李賀

摘要 公眾參與制度是一種低成本、高效率、可持續(xù)治理水環(huán)境的方法，但政府在水環(huán)境治理和決策的行為卻常與公眾脫離。從分析公眾參與概念和價(jià)值入手，著重描述了該制度存在被動(dòng)參與、末端參與、形式參與和環(huán)境NGO（非政府組織）影響力不足等問題，并相應(yīng)提出了完善信息公開制度，建立效力制度，保障環(huán)境NGO地位等措施完善水環(huán)境治理領(lǐng)域公眾參與制度。

關(guān)鍵詞 水環(huán)境;公眾參與制;信息公開;NGO

中圖分類號：X321 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：2095–3305（2020）06–0–02

DOI：10.19383/j.cnki.nyzhyj.2020.06.058

受人口、水資源等基本底部條件制約及經(jīng)濟(jì)發(fā)展對水生態(tài)環(huán)境造成的巨大壓力，中國面臨日益嚴(yán)重的缺水、污染、生態(tài)減退等問題。公眾參與作為一種多元化手段，有助于遏制損害環(huán)境行為，減少利益相關(guān)群體之間的沖突，從而確保水環(huán)境問題得到有效解決。但在實(shí)行過程中，相關(guān)法律的缺乏和體系制度不足導(dǎo)致中國公眾參與制度落實(shí)度不足，公眾在水環(huán)境治理的參與度較差。文章將深入探討實(shí)踐過程中公眾參與制度存在的問題，并提供相應(yīng)的優(yōu)化措施。

1 核心概念及理論支持

公眾參與環(huán)境保護(hù)是指任何個(gè)人、單位或集體，通過不同形式、途徑獲取環(huán)保信息，并提出針對環(huán)保決策的意見和建議，監(jiān)督環(huán)保管理和涉及環(huán)境開發(fā)利用行為，并自覺履行保護(hù)環(huán)境義務(wù)的總稱[1]。

《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第53條規(guī)定：“公民、法人和其他組織依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利?！?015年發(fā)布的《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》將環(huán)保中公眾參與權(quán)具體化、程序化，賦予公眾更多參與環(huán)境保護(hù)的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，使公眾參與環(huán)保領(lǐng)域更具操作性。此外，《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》中也提到強(qiáng)化公眾參與和社會監(jiān)督，將公眾定為防治水污染的四大主體之一，并強(qiáng)調(diào)加大宣傳工作，提出“為公眾、社會組織提供水污染防治法規(guī)培訓(xùn)和咨詢，邀請其全程參與重要環(huán)保執(zhí)法行動(dòng)和重大水污染事件調(diào)查”，強(qiáng)化公眾參與和社會監(jiān)督，構(gòu)建全民參與水污染防治行動(dòng)格局。

2 研究的必要性

完善和落實(shí)水環(huán)境治理領(lǐng)域公眾參與制度，提高公眾對水環(huán)境的保護(hù)意識，減少對水環(huán)境的損害，并利用其本土知識優(yōu)勢，有效參與到水治理相關(guān)地方立法和監(jiān)督過程，達(dá)到減少治理費(fèi)用、政策體現(xiàn)民意和提高執(zhí)法效率等效果。公眾對水環(huán)境污染行為進(jìn)行全方位監(jiān)督也可以減少水環(huán)境治理工程中的腐敗事件，是政府執(zhí)法部門對水環(huán)境污染進(jìn)行監(jiān)管的有效補(bǔ)充。

提高公眾參與度還可以促使地方政府由“全能型”向“服務(wù)型”轉(zhuǎn)變，保證人民在水環(huán)境治理中能夠當(dāng)家做主，有利于實(shí)現(xiàn)環(huán)境管理決策、執(zhí)行和社會監(jiān)督等各環(huán)節(jié)的公正科學(xué);也有助于加強(qiáng)公眾和地方政府的密切交流，促進(jìn)社會和諧，實(shí)現(xiàn)國家可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)[2-3]。

3 國內(nèi)水環(huán)境治理的公眾參與現(xiàn)狀及問題分析

3.1 現(xiàn)階段公眾參與多為政府主導(dǎo)下的形式參與和末端參與

根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定，公民、法人及其他機(jī)構(gòu)參與水資源管理，是以政府及企業(yè)信息公開為前提，一般以政府和企業(yè)公開征求意見為啟動(dòng)程序。由此看出，公眾參與方式在法律規(guī)定層面主要以被動(dòng)參與為主?，F(xiàn)實(shí)中公眾參與水環(huán)境治理也主要體現(xiàn)為“自上而下”的政府主導(dǎo)方式，雖然可通過向政府申請獲得環(huán)境信息，但由于申請復(fù)雜度和公眾非專業(yè)性，公眾仍習(xí)慣于依賴政府部門對信息的主動(dòng)公開，從而導(dǎo)致參與效果在很大程度上依賴于有關(guān)部門對信息公開內(nèi)容的態(tài)度和偏好。

此外，公眾參與水環(huán)境治理多表現(xiàn) 為末端參與，即在水環(huán)境遭遇了損害行為之后，社會個(gè)人或群體才利用司法手段對其自身環(huán)境權(quán)益進(jìn)行維護(hù)，不能第一時(shí)間從源頭著手，增加了解決問題的成本并造成公眾資源浪費(fèi)[4]。

3.2 公眾參與有效性不強(qiáng)

公眾參與有效性即公眾在水環(huán)境管理中所發(fā)揮作用的程度。參與有效性不足的原因包括公眾信息獲得不全面、理解存在偏差、參與的末端性，以及政府缺少對公眾意見的反饋和保障制度等。并且在水環(huán)境治理相關(guān)法律中關(guān)于公眾參與規(guī)定多是倡導(dǎo)性和原則性內(nèi)容，缺乏相關(guān)配套制度，不利于規(guī)范和引導(dǎo)公眾合法、有序、高效地參與水環(huán)境治理。

此外，制度自身缺少評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系，導(dǎo)致公眾參與結(jié)果難以評估，公眾正當(dāng)行使參與權(quán)利難以得到保障。有些情況下真正利益相關(guān)人無法參與，而是以“代表”代替的方式參與，一定程度上失去了公眾參與的公平性、公正性和有效性。

3.3 環(huán)境組織的影響力不足

公眾參與主體在法律規(guī)定和司法實(shí)踐中受到一定限制，《環(huán)境保護(hù)法》僅授予“依法在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記，且專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且無違法記錄”的社會組織針對污染環(huán)境和破壞生態(tài)行為提起民事公益訴訟權(quán)利，其他類型的 NGO或一般自然人并不具備以環(huán)境公益訴訟的方式行使其環(huán)境參與的權(quán)利，導(dǎo)致其監(jiān)督和制約功能大打折扣。同時(shí)大部分NGO缺乏相應(yīng)如經(jīng)費(fèi)、人員、設(shè)備、技術(shù)等方面的資源支持，使其在環(huán)保治理方面的號召力、組織能力、影響力等都有限。制度和現(xiàn)狀的束縛令大多數(shù)環(huán)境NGO無法發(fā)揮組織領(lǐng)導(dǎo)作用，普通民眾對于維護(hù)自身與水環(huán)境相關(guān)利益可謂難上加難。

4 完善公眾參與水環(huán)境治理的建議

4.1 完善信息公開制度

水資源信息全面及時(shí)公開有利于公眾充分了解水環(huán)境信息，提高其參與積極性，配合政府治理和保護(hù)行為。首先要明確環(huán)境領(lǐng)域可以公開內(nèi)容的范圍，符合公開要求的信息政府應(yīng)主動(dòng)公開，并完善信息公共程序、加強(qiáng)信息公開監(jiān)管，拓寬信息公共渠道。對于主動(dòng)申請環(huán)境信息的公眾，應(yīng)盡可能減少冗余手續(xù)，高效地提供公開范圍內(nèi)所需信息。此外，考慮到信息公開的重要性和特殊性，建議設(shè)立一個(gè)獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)，以確保信息公開的專業(yè)性和及時(shí)性。提高信息透明度能使公眾了解區(qū)域內(nèi)水環(huán)境狀況和相關(guān)政策，有效參與環(huán)境決策和項(xiàng)目早期評估，既減少過程監(jiān)督和后期改善費(fèi)用，又可以在一定程度上增加公眾參與的“熱度”“廣度”和“效率”。

4.2 建立公眾參與的效力制度

對于公眾訴求的處理效力，相應(yīng)反饋制度是不可或缺的。政府機(jī)關(guān)應(yīng)積極收集群眾對于水環(huán)境治理的意見與訴求并謹(jǐn)慎決定是否予以采納，針對采納意見應(yīng)制定相應(yīng)實(shí)施計(jì)劃，未被采納的應(yīng)做出相應(yīng)情況說明。針對一些地方突出的問題，政府機(jī)關(guān)可組織專家論證進(jìn)行討論，形成相應(yīng)意見處理文檔并向公眾公開。在此過程中，政府機(jī)關(guān)也應(yīng)不斷完善意見和訴求的處理及反饋制度，并建立相應(yīng)激勵(lì)政策提高公眾參與度，逐漸建立起一套完整的公眾參與效力評價(jià)制度。

此外，受環(huán)境影響較大的利益團(tuán)體可以公推公選產(chǎn)生代表參加政府機(jī)構(gòu)舉行的座談會、聽證會等行政活動(dòng)，參與水環(huán)境相關(guān)決策、項(xiàng)目的制定，提出與地方群體利益切合的意見和建議。此舉既提高了決策因地制宜的合理性，又使決策落地得到了社會支持。

4.3 發(fā)揮環(huán)境保護(hù) NGO 作用

政府可通過立法保障環(huán)保NGO的合法性和社會地位，明確環(huán)保NGO的設(shè)立條件、權(quán)利義務(wù)、工作流程、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和法律責(zé)任等，確立環(huán)保NGO可以以主體資格參與環(huán)境立法、執(zhí)法和司法，進(jìn)行公益訴訟的法律地位，保障NGO在環(huán)保領(lǐng)域依法開展水環(huán)境保護(hù)活動(dòng)的權(quán)利，增強(qiáng)組織自主性。發(fā)展成熟的環(huán)保NGO也可以向政府機(jī)構(gòu)提供水環(huán)境治理領(lǐng)域的社會服務(wù)，增加地方組織與政府溝通交流的機(jī)會和渠道。

4.4 完善環(huán)境公益訴訟

環(huán)境公益訴訟可以滿足訴訟者的切身利益，同時(shí)也可滿足其他群體的環(huán)境公共利益，因此應(yīng)拓寬訴訟主體范圍。此外，政府可以借鑒美國 “訴前通知”制度來防止可能發(fā)生的“訴訟爆炸”事件?！霸V前通知”即環(huán)境利益受損方在提起訴訟之前，需要先向違法單位或環(huán)境監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)發(fā)出相應(yīng)環(huán)境損害行為告知書，規(guī)定違法單位在期限內(nèi)整改其違法行為，或令環(huán)境監(jiān)督機(jī)構(gòu)采取執(zhí)法行為制止，目的為盡量在訴訟前解決所告知環(huán)境問題[5]。如若通知無果或處理效果不理想，則受害者可通過環(huán)境公益訴訟程序保障自身環(huán)境利益。

當(dāng)前，中國的《環(huán)境保護(hù)法》僅在原則上對環(huán)境公益訴訟進(jìn)行了規(guī)定，實(shí)際訴訟仍存在較多程序性問題。這些問題的解決需要上位法精細(xì)化的體系構(gòu)建，也需要司法單位在日常處理訴訟案件時(shí)不斷進(jìn)行總結(jié)和優(yōu)化，逐漸形成具有當(dāng)代中國司法特色、較為完善的環(huán)境訴訟法。

5 結(jié)語

公眾參與水環(huán)境治理已經(jīng)逐漸成為解決水環(huán)境污染問題的重要環(huán)節(jié)，是一個(gè)民主法治國家的內(nèi)在要求。政府應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識到公眾參與在水環(huán)境治理中的作用，逐步實(shí)現(xiàn)執(zhí)政理念從官本位

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到公共準(zhǔn)則的轉(zhuǎn)變，通過法律保障、制度完善、渠道優(yōu)化、NGO培育等手段為公眾參與水環(huán)境治理保駕護(hù)航[6]。

除了制度完善，政府也應(yīng)該拓寬水資源保護(hù)途徑和渠道，大力推進(jìn)宣傳教育，培育公眾環(huán)境保護(hù)意識，提高參與主體的環(huán)保素養(yǎng)，從而增加制度可實(shí)行性。

參考文獻(xiàn)

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責(zé)任編輯：黃艷飛

Research on Public Participation System in Water Environment Management

ZHANG Xin-yang et al （Southeast University， Nanjing， Jiangsu 211189）

Abstract The public participation system is a low?cost， high-efficiency， and sustainable water environment management method， but the government's behavior in water environment governance and decision?making is often separated from the public. This article starts with the analysis of the concept and value of public participation， and focuses on the passive participation， terminal participation， formal participation and insufficient influence of environmental NGO（Non-Governmental Organizations） and so on in the system. It also proposes to improve the information disclosure system， establish an effective system， and guarantee measures such as the status of environmental NGOs to improve the public participation system in the field of water environmental governance.

Key words Water environment; Public participation system; Information disclosure; NGO and so on.

基金項(xiàng)目 國家水體污染控制與治理科技重大專項(xiàng)（2018ZX07208007）。

作者簡介 張欣煬（1995–），男，浙江義烏人，碩士研究生在讀，主要從事水生態(tài)環(huán)境治理政策研究。

收稿日期 2020–06–23