公交市場化改革的風險及規(guī)避

薛運強 劉月 安靜 郭軍 張永歡

摘要：公共交通市場化伴隨著經(jīng)濟改革不斷進行，與市民的利益緊密相關。在推動經(jīng)濟發(fā)展的同時，公交市場化改革也存在一定的風險。本文首先探討公交市場化改革對市場效率、政府財政、社會安定三方面產(chǎn)生的影響，并對風險產(chǎn)生原因進行具體分析和研究，進而對公交市場化改革提出相關建議。研究發(fā)現(xiàn)在進行市場化改革時應遵守保證效率、公平公正、循序漸進、統(tǒng)籌兼顧的原則。研究結果將會對未來公交事業(yè)的發(fā)展起到推動作用。

關鍵詞：公交市場化；市場效率；政府財政；風險要素

引言

公交作為一個城市的重要組成部分，不僅對城市發(fā)展有著巨大影響，而且為推動我國經(jīng)濟的發(fā)展、城市的建設也做出巨大貢獻。公交作為城市交通中最主要的出行方式，其發(fā)展直接關系著城市的經(jīng)濟狀況與居民生活。我國城市公交最突出的特點就是：出行方便，價格便宜。公交的便捷使市民體驗到了交通的發(fā)達與迅速，也使城市和鄰近村鎮(zhèn)間的距離縮短、使城鄉(xiāng)間的往來更加頻繁。為促進公交事業(yè)的發(fā)展，采取市場化改革措施?，F(xiàn)階段我國只有部分城市對公交進行了市場化改革，該策略沒有全面普及說明其存在的一定弊端沒有得到解決。公交行業(yè)應該從無監(jiān)督市場發(fā)展成為有監(jiān)督市場，市場化改革才能順利進行。本文將分析公交市場化改革中存在的一些風險因素并提出相應的建議和應對措施。

一、市場化改革中存在的風險

巨大的財政壓力成為我國公交事業(yè)發(fā)展中最大的限制因素。市場化改革作為促進公交發(fā)展的有效措施得到了社會和政府的高度重視。公交市場化改革可以使得公交企業(yè)擁有更多的決定權。脫離了政府的資金約束，公交企業(yè)的管理者可以充分考慮市場環(huán)境以及企業(yè)利益來制定管理方案。目前實施過公交市場化改革的城市反映出以下問題：市場化改革在短期內(nèi)對城市發(fā)展有明顯促進作用，不僅可以緩解政府的資金壓力，而且還明顯改善了服務質(zhì)量和運營效果。但是，在長期發(fā)展中公交的市場化改革還存在如下風險[1，2]。

1.浪費資源追求利益

公交市場化改革實際上是從社會公共利益方面出發(fā)，以降低成本為前提，提高公交出行效率，提高公交行業(yè)的服務水平，滿足廣大市民的基本公交需求。但在市場化改革的實施過程中，由于企業(yè)對公交的壟斷性和資本的逐利性，導致公交不能得到有效利用，容易造成資源的無效配置。若部分政府只注重現(xiàn)有存量資產(chǎn)套現(xiàn)資金的套現(xiàn)，在公交的運營服務招投標的過程中，忽視了公交的公益性，在極大程度上將阻礙城市公交的快速發(fā)展。若政府未對城市公交事業(yè)進行長遠的規(guī)劃，這將成為日后侵犯公眾利益的最大隱患。

目前的我國城市公交企業(yè)的管理權極大程度上是由政府掌控，政府不僅可以對公交企業(yè)進行監(jiān)督和干預，在具體實際中還可以經(jīng)營公交的發(fā)展。在進行市場化改革后，由于目前沒有完備的相關法律法規(guī)，完全將公交行業(yè)的管理權由政府轉交給私企，脫離政府的管制任由其經(jīng)營發(fā)展，那么一定會存在部分企業(yè)不顧社會公眾利益，想方設法地將自身利益最大化的現(xiàn)象。這將會嚴重損害社會經(jīng)濟，同時也勢必會嚴重損害社會公眾的根本利益。

在我國部分城市公交企業(yè)中，進行了市場化改革后使得企業(yè)擁有一定的外資和民營性質(zhì)，因此無法繼續(xù)享有政府所給予的相關政策，同時也無法和政府進行管理的公共交通企業(yè)進行公平公正地競爭，所以在極大程度上限制了公交的發(fā)展。從另一方面來分析，公交企業(yè)在管理與經(jīng)營的過程中由于政府的長期保護導致其嚴重缺乏應有的競爭意識，這將大大降低該市公共交通的工作效率。由于公交企業(yè)長期缺乏對自身進行反省和改進的過程導致最終失去競爭的動力，由此無法為市民提供良好的服務。

2.政府財政的資金投入不足

公交市場化進行改革后政府將不再對公交企業(yè)進行大量的資金投入，相應引起公交場站的建設更加緩慢。在我國，城市公交一直是被當作公益福利性的事業(yè)，市民用極低的票價享受著較高的服務水平。于是政府為了維護城市公交的正常運營，不得不對這一現(xiàn)象產(chǎn)生的虧損進行填補，這對政府造成極大的財政經(jīng)濟負擔。在公交進行市場化改革后，雖減少了政府的經(jīng)濟壓力但政府不再對公交企業(yè)進行大量的資金投入。公交企業(yè)的資金引入可通過如下方式進行：

一是租賃承包經(jīng)營。這種方式在一定程度可以解決政府投入不足的問題，而且租賃承包經(jīng)營方式可以在短期內(nèi)促進公交市場的發(fā)展、極大程度上解決了國營公交企業(yè)資金短缺問題、更加方便了市民的出行。但是由于這種方式缺乏明確的管理制度，存在一部分人只管賺錢，而不愿去繳租金，能欠則欠的現(xiàn)象。導致企業(yè)租賃出去的設備，由于承包人不愿投入資金去維護，造成設備損耗率極高的局面。這種現(xiàn)象若長期存在，將會導致國有財產(chǎn)嚴重流失。

二是特許經(jīng)營。特許經(jīng)營分為線路特許經(jīng)營與特許權拍賣兩種經(jīng)營方式。對公交線路進行特許經(jīng)營的資金引入方式是指政府通過一定的程序，將公共交通客運線路的經(jīng)營利在特定時間內(nèi)授予投資者。特許權拍賣制度指投資者通過拍賣方式取得經(jīng)營權，政府只有在經(jīng)營權期滿后才能收回資產(chǎn)。

三是吸引外資或民間資本投資組建合資的公交公司。

四是股份化改造。股份化改造有兩種行式：一種是企業(yè)改制為職工持股的民營企業(yè)；另一種是改制為民營控股的股份制企業(yè)。

五是混合模式?；旌夏Ｊ绞侵纲Y本權益與勞動者權益共同結合后形成的所有權形式。

無論哪種方式都可以緩解政府對公交企業(yè)資金投入的壓力，但是每種方式都存在不同程度上的風險性，都沒有政府的資金投入穩(wěn)定。同時，在公交進行市場化改革的條件下，由于政府對公交補貼力度的大大降低，將導致部分地區(qū)產(chǎn)生票價上漲的現(xiàn)象，也正是由于資金缺乏而提高成本報價并將成本轉移到消費者身上。這一切現(xiàn)象將導致市場化改革本身的意義被迫改變。

3.影響社會公平、穩(wěn)定、安全

市場化改革后的公交企業(yè)仍要堅持以公益性為運營宗旨。以節(jié)約資源為前提，一方面降低公交的運營成本，另一方面還要提高公交企業(yè)的綜合管理水平。不僅要提高公交效率還要提高公交服務質(zhì)量。

然而在公交市場化改革后，相比于公益性私營企業(yè)更關注的是企業(yè)自身的經(jīng)濟效益。脫離了政府約束，企業(yè)盲目追求利益最大化，長期發(fā)展下去，勢必會大大削弱公交事業(yè)的公益性。與此同時，市場化改革后的公交企業(yè)為了提高自身的經(jīng)濟效益而采取降低運營成本的舉動。企業(yè)不僅會加大公司管理力度，還會大批量辭退不必要的員工。傳統(tǒng)的管理模式下可以存留的一些不必要人員在進行了市場化改革后，無法繼續(xù)在私企工作。就業(yè)率的大幅度降低將會危及整個社會的穩(wěn)定。

公交企業(yè)應該長期堅持普遍服務的原則，即公交提供給市民的服務要能夠滿足絕大多數(shù)人的需求。不能只是考慮公交企業(yè)的盈利性。

公交的市場化改革有很多優(yōu)點，但如果發(fā)展不當將會影響社會的公平公正。在改革過程中要做到不損害當?shù)刎毨У娜鮿萑后w的利益就要做到路線一致、市民票價一致。如果做不到公平，就會導致公交服務水平達不到市民需求，將會引發(fā)社會問題。由于企業(yè)過度追求經(jīng)濟利益最大化，所以在市場化改革后，各個公司都會爭搶去“熱線”，而不去“冷線”。就會造成“熱線”集中了大量的競爭者，而“冷線”卻空無一人。這個現(xiàn)象導致了公交市場的惡性競爭，最終利益受到損害的是廣大市民。

在道路交通中最重要的就是安全問題。因為一旦發(fā)生交通事故，將會對社會經(jīng)濟以及人身安全帶來巨大損失，還會嚴重影響到國家和社會的安定。因此，在城市公交市場化改革過程中，公共安全風險是最突出重要的風險。各種安全事故發(fā)生的原因可以分為兩部分。一部分來自人為因素和環(huán)境因素，另一部分來自市場化后，公交服務供給企業(yè)為控制資金的投入而減少對公交安全領域的維護。由于管理者自身的逐利性，會導致公交事故頻頻發(fā)生的直接原因是公交司機追求行車速度而做出的一系列違規(guī)行為，但導致違規(guī)行為的根本原因就是公交行業(yè)的管理制度。

二、應對公交市場化改革的必要措施[3]

在進行公交市場化改革過程中為規(guī)避以上風險，本文提出以下建議：

1.在有效制度的基礎上進行公交市場化改革

從我國目前的市場經(jīng)濟來看，公交市場化改革仍然需要政府的大力支持。公交市場化改革可以持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的基礎就是政府及時制定了相關制度。只有政府及時頒布有利政策，公交市場化改革才能不斷深入，公交事業(yè)才能更加穩(wěn)定地發(fā)展。要做到及時出臺較穩(wěn)定的相關法律法規(guī)，并在改革過程中持續(xù)跟進，為公交發(fā)展服務。相關的制度基礎是市場化改革的保障，可以促進公交改革事業(yè)的前進，還可以提高政府在公交方面的權威性，減少企業(yè)受政策威脅的風險。

2.堅持循序漸進

現(xiàn)如今，我國城市公交企業(yè)大部分是由政府管理經(jīng)營階段，改革必須全面考慮各方因素，而要堅持循序漸進原則。公交市場化改革需要一個長期的過程來不斷完善，不能急于求成，盲目推廣。只有做到全面考慮才能真正地解決問題。

3.統(tǒng)籌兼顧

城市公交的價格改革要全面考慮各方面的效益，在公益性的基礎上既保證市民的切身利益也要兼顧企業(yè)和政府多方面的利益。

4.合理引入競爭模式

造成我國目前公交通經(jīng)營效率較低現(xiàn)狀的主要原因是政府的壟斷政策，面對市場的不斷變化，這種一成不變的管理模式會給企業(yè)的經(jīng)營帶來嚴重危機。面對這種情況應該采取積極引入競爭機制的措施，增強各公交公司的競爭意識，引入競爭意識后，市民擁有更多選擇服務的機會。在進行公交市場化改革的過程中適當?shù)匾敫偁帣C制能夠為公交事業(yè)提供一個穩(wěn)定的發(fā)展環(huán)境，也能促使公交企業(yè)不斷提高服務能力，對提高城市公交質(zhì)量和效率有著積極地促進作用。

三、結語

我國經(jīng)濟的迅速發(fā)展，要求我們應更加重視交通方面的創(chuàng)新，達到提高我國經(jīng)濟管理水平，增強綜合實力的目的。針對城市公交市場化改革在發(fā)展中所遇到的各種問題，政府應該制定相關政策，及時監(jiān)督公交市場化改革的發(fā)展方向，提高城市公交整體服務效率和服務水平[4]?！?/p>

參考文獻：

[1]李紅宇.我國城市公共交通市場化改革中的問題與對策探討[J].財經(jīng)界：學術版，2015（21）.

[2]馮蓉.城市公交市場化改革問題研究[D].西安：長安大學，2013.

[3]梅丹.我國城市公交市場化改革的風險分析[D].廣州：中共廣東省委黨校，2009.

[4]黎海峰.我國城市公交民營化改革的反思[D].長沙：中南大學，2010.

[5]楊凌.我國公交市場化改革的優(yōu)化[D].蘭州：蘭州大學，2010.

基金項目：國家自然科學基金（71961006）；江西省自然科學基金管理項目（2018BAA208030）；西寧市智慧交通關鍵技術集成與示范（Q4004011201601）；江西省社科規(guī)劃項目青年項目 （18GL37）；江西省高校人文社科基金（GL18219）。

作者簡介：通訊作者：薛運強（1983—），男，山東新泰人，博士，華東交通大學交通運輸與物流學院講師，東南大學在職博士后，主要從事交通運輸規(guī)劃與管理研究。

劉 月（1998—），女，吉林公主嶺人，華東交通大學交通運輸與物流學院，本科生，專業(yè)為交通工程。

安 靜（1984—），女，山東寧陽人，華東交通大學交通運輸與物流學院助教，主要從事交通設計、思政教育研究。

郭 軍（1998—），男，江西人，華東交通大學交通運輸與物流學院，本科生，專業(yè)為交通工程。

張永歡（1998—），男，河南人，華東交通大學交通運輸與物流學院，本科生，專業(yè)為交通工程。