中部地區(qū)城中村改造引入PPP模式的探索與實(shí)踐

摘要：城市化建設(shè)快速推進(jìn)的同時(shí)，大量城中村現(xiàn)象在我國(guó)各大城市出現(xiàn)，帶來了一系列的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問題。為優(yōu)化城市環(huán)境、促進(jìn)城市的可持續(xù)發(fā)展，全國(guó)各地紛紛致力于城中村改造任務(wù)。由于城中村改造是一項(xiàng)復(fù)雜艱巨的工程，政府積極尋求引入社會(huì)資金，以緩解財(cái)政壓力。從焦作市的實(shí)際效果看，資金成為城中村改造進(jìn)程中的瓶頸。本文從焦作市的現(xiàn)實(shí)問題出發(fā)，對(duì)PPP模式下的城中村改造進(jìn)行分析，并提出相應(yīng)的建議。

關(guān)鍵詞：城中村改造；PPP；融資

引言

城中村是在我國(guó)特有的城鄉(xiāng)二元土地所有制的背景下，大規(guī)模推進(jìn)城市化而帶來的一種城市化問題。城中村的存在已經(jīng)嚴(yán)重阻礙了我國(guó)城市的可持續(xù)健康發(fā)展。因此，在政府的大力推動(dòng)之下，全國(guó)各地城市陸續(xù)展開了城中村的改造工作。由于中部地區(qū)的城市化進(jìn)程相對(duì)滯后，城市空間拓展基本采取“攤大餅”的模式，這種粗放型的城市化造成城中村問題在中部地區(qū)極其普遍[1]。推進(jìn)城中村綜合改造已經(jīng)成為中部地區(qū)現(xiàn)代化建設(shè)中的重要一環(huán)。但城中村是一項(xiàng)探索性強(qiáng)、復(fù)雜艱巨、耗時(shí)較久的系統(tǒng)性工程，長(zhǎng)期以來，資金成為城中村改造的瓶頸。利用西方國(guó)家普遍采用的PPP（Public-Private-Partnership，簡(jiǎn)稱PPP）模式將有利于解決城中村改造項(xiàng)目融資難的問題[2]。

中部地區(qū)相對(duì)于東部發(fā)達(dá)城市的城中村改造進(jìn)程起步要晚。焦作市于2013年出臺(tái)《焦作市2013—2017年棚戶區(qū)改造規(guī)劃》，提出5年將改造規(guī)劃棚戶區(qū)117個(gè)，98 631戶，改造房屋面積2 448.5萬平方米。在政策強(qiáng)烈推動(dòng)下，以PPP模式為基礎(chǔ)的焦作市城鄉(xiāng)一體化示范項(xiàng)目開始正式實(shí)施。雖然PPP促成了政府和社會(huì)資本的合作，以有效的方式緩解了項(xiàng)目前期的資金問題，但是隨著項(xiàng)目逐漸開展，資金成為該項(xiàng)目一個(gè)極為突出的障礙，社會(huì)資本方的資金供應(yīng)難以到位，項(xiàng)目的實(shí)際成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于預(yù)估成本，導(dǎo)致項(xiàng)目難以持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)，基于這一現(xiàn)實(shí)狀況，更加明確了資金在城中村改造項(xiàng)目中的重要地位。本文以PPP模式下焦作市城中村改造項(xiàng)目為例，分析項(xiàng)目目前面臨的主要問題，以期能夠反映中部地區(qū)城中村改造中普遍面臨的問題，并提出相應(yīng)的解決思路。

一、PPP模式與城中村改造

1.PPP融資模式概述

PPP即公共部門同私人部門合作模式，在該模式下政府與社會(huì)資本基于某一特定項(xiàng)目而形成的長(zhǎng)期穩(wěn)定的合作關(guān)系[3]。其是在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中發(fā)展起來的，通過簽訂的契約達(dá)成合作伙伴關(guān)系，以實(shí)現(xiàn)合作雙方雙贏的局面。

PPP模式的應(yīng)用和推廣是符合當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要的。據(jù)審計(jì)署數(shù)據(jù)顯示，截至2018年末，我國(guó)地方債務(wù)18.39萬億元，地方政府債務(wù)率（債務(wù)余額/綜合財(cái)力）為76.6%，加上納入預(yù)算管理的中央政府財(cái)務(wù)14.96萬億，我國(guó)政府債務(wù)兩項(xiàng)合計(jì)高達(dá)33.35萬億元，政府財(cái)政吃緊，公共部門財(cái)政困難。我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要保持適度公共投資規(guī)模與地方政府短期償債壓力過大之間的矛盾顯著，由此構(gòu)成了PPP融資模式在我國(guó)推廣的根本原因[4]。

2.城中村改造引入PPP融資模式的發(fā)展進(jìn)程

2014年3月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》，將棚戶區(qū)和城中村改造納入國(guó)家新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略，并提出到2020年基本完成城市棚戶區(qū)改造的任務(wù)。同年，國(guó)家總理在政府工作報(bào)告中也表示在今后一段時(shí)期內(nèi)將著重解決現(xiàn)有的“三個(gè)一億人”問題，包括改造約一億人居住的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村。與此同時(shí)，2014年9月21日，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》，明確了地方融資只能通過發(fā)行政府債券或是采用PPP模式，由此，涉及到需要強(qiáng)大資金支持的城中村或棚戶區(qū)改造項(xiàng)目上，PPP融資模式受到了地方政府的大力支持。在國(guó)家的大力支持下，PPP項(xiàng)目的規(guī)模迅速擴(kuò)大。全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目管理庫(kù)中顯示，截至2018年12月31日，PPP模式下的保障性工程建設(shè)（主要包括保障性住房和棚戶區(qū)改造兩大工程建設(shè)）達(dá)到152個(gè)。由圖1可知，PPP模式下保障性工程建設(shè)自2014年起步，2015年和2016年都獲得了較快的發(fā)展，尤其是2016年，保障性工程入庫(kù)項(xiàng)目達(dá)到了54個(gè)，但由于近兩年來棚改政策的收緊，帶來了項(xiàng)目數(shù)量的下降。但是總體而言，自2014年以來，我國(guó)在保障性工程建設(shè)中開始大量引用這一新興的融資模式，工程數(shù)量在呈現(xiàn)一直增加的趨勢(shì)。

二、PPP模式下城中村改造的現(xiàn)實(shí)難題

焦作市城鄉(xiāng)一體化示范區(qū)城中村改造項(xiàng)目自2015年6月1日發(fā)起，截至目前已經(jīng)歷時(shí)4年。按照原本項(xiàng)目的合同規(guī)劃，合作期限為10年，其中2年建設(shè)期、8年運(yùn)營(yíng)期。因此若按照合同顯示的項(xiàng)目進(jìn)展?fàn)顩r，該項(xiàng)目目前應(yīng)當(dāng)已經(jīng)完成建設(shè)期并邁入運(yùn)營(yíng)盈利階段，但是從現(xiàn)實(shí)情況出發(fā)，項(xiàng)目進(jìn)展并不順利。這其中所體現(xiàn)的主要問題就在于項(xiàng)目融資困境。焦作市城鄉(xiāng)一體化示范區(qū)改造經(jīng)歷了前三個(gè)階段，目前正處于項(xiàng)目執(zhí)行階段。資金問題成為該項(xiàng)目進(jìn)程中一個(gè)最大的障礙，據(jù)合同顯示，該項(xiàng)目建設(shè)總投資所需資金大致為15.29億元，但隨著項(xiàng)目的進(jìn)展，實(shí)際成本要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于最初估計(jì)的成本，達(dá)到30多億元，原先的項(xiàng)目資本金及融資模式已經(jīng)無法適應(yīng)成本的劇增，項(xiàng)目難以繼續(xù)進(jìn)展。隨著政府的協(xié)商，目前該P(yáng)PP項(xiàng)目已經(jīng)做出了修正，原先的兩個(gè)改造的社區(qū)——金沙社區(qū)和沁苑社區(qū)，只將金沙社區(qū)作為一種PPP模式下城中村改造項(xiàng)目，而沁苑社區(qū)僅僅作為政府投資型的項(xiàng)目，由此，該項(xiàng)目公司就能夠支撐單獨(dú)一個(gè)金沙社區(qū)的改造資金需求。而造成如此困境的原因主要有以下幾點(diǎn)。

1.融資模式單一

在城中村改造中引入PPP模式的出發(fā)點(diǎn)就是解決由政府單獨(dú)運(yùn)行項(xiàng)目所帶來的嚴(yán)重債務(wù)負(fù)擔(dān)，由此可以借助社會(huì)中的資金進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)。但是從現(xiàn)實(shí)出發(fā)，參與城中村建設(shè)的開發(fā)商目前仍然主要依賴銀行貸款這種原始的融資渠道。而商業(yè)銀行資金供給期限與城中村建設(shè)此類的保障性安居工程需求并不匹配，因此，在此類周期極長(zhǎng)的保障性安居工程中商業(yè)銀行的參與積極性不高。由于城中村改造此類項(xiàng)目的特殊性，項(xiàng)目前期的改造建設(shè)將會(huì)耗費(fèi)大量的資金，狹窄的融資渠道和較大的資金需求引發(fā)了沖突，對(duì)項(xiàng)目的中長(zhǎng)期資金供應(yīng)帶來了不利的影響。在焦作市城中村改造中則體現(xiàn)在由政府和社會(huì)資本方共同籌建的項(xiàng)目公司仍然選擇貸款這一間接融資工具，由于融資門檻的上升，該項(xiàng)目公司融資舉步維艱。

2.盈利空間小，且回報(bào)周期長(zhǎng)

社會(huì)資本方參與到城中村建設(shè)項(xiàng)目中的出發(fā)點(diǎn)是以追求自身利益最大化為根本目標(biāo)。但由于項(xiàng)目本身涉及的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)成本需要大量的資金支持，后期盈利很難覆蓋其前期付出的成本。此外，城中村改造項(xiàng)目的產(chǎn)出和投入是相互脫節(jié)的，而且中間的歷時(shí)時(shí)間極長(zhǎng)。若項(xiàng)目公司沒有辦法順利開展項(xiàng)目融資，這就意味著該項(xiàng)目公司在改造前期需要提供自有資金來完成整個(gè)項(xiàng)目的改造工作。后期的利潤(rùn)來源則主要是通過安置商品房的出售，此商品房建成完工將歷時(shí)數(shù)年，在這數(shù)年時(shí)間里，提供如此龐大的資金無疑是向社會(huì)資本方施加了巨大壓力。

3.社會(huì)資本進(jìn)入和退出壁壘較高

在參與到城中村改造的社會(huì)企業(yè)中，由于基礎(chǔ)設(shè)施的投入需要大量的資金，必然要求其具有一定的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和規(guī)模，并且具有較強(qiáng)的風(fēng)險(xiǎn)抵抗能力。劉窮志、任靜基于PPP概念股上市公司的數(shù)據(jù)實(shí)證論述了上市公司的政治關(guān)聯(lián)、融資能力和技術(shù)實(shí)力這三個(gè)方面的素質(zhì)對(duì)PPP產(chǎn)生的巨大影響[5]。另一方面，對(duì)于極大的PPP項(xiàng)目投資，社會(huì)資本方往往采用銀行貸款的方式來籌措所需資金，而對(duì)于中小企業(yè)而言，很難達(dá)到銀行信貸的標(biāo)準(zhǔn)。因此，極高的進(jìn)入門檻所帶來的就是社會(huì)資本方進(jìn)入意愿較低，不愿承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。而一旦社會(huì)企業(yè)進(jìn)入到PPP項(xiàng)目當(dāng)中，由于已經(jīng)投入了大量的資金技術(shù)，很難進(jìn)行收回，其退出壁壘也極高。在焦作市的案例之中，前期社會(huì)資本方審核階段必不可少，競(jìng)爭(zhēng)投標(biāo)為挑選最佳的合作企業(yè)提供條件，由于焦作屬于內(nèi)地的三四線城市，受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的限制，現(xiàn)有的融資平臺(tái)較小，資金較少，且缺乏資金雄厚的社會(huì)企業(yè)為項(xiàng)目提供穩(wěn)定的資金供應(yīng)，最終由于投標(biāo)企業(yè)僅有一家國(guó)有企業(yè)而取消了競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。

三、總結(jié)與建議

1.總結(jié)

城中村改造是現(xiàn)代城市更新的重要內(nèi)容。PPP模式下的城中村改造進(jìn)程自2014年以來一直呈現(xiàn)上升的趨勢(shì)。本文以中部地區(qū)焦作市城鄉(xiāng)一體化示范區(qū)為例，分析了項(xiàng)目目前面臨的困境，項(xiàng)目運(yùn)行階段的資金鏈條難以覆蓋資金的超額需求。其原因就在于融資模式單一、盈利空間小且回報(bào)周期長(zhǎng)、社會(huì)資本的進(jìn)入和退出壁壘較高等方面。由此也可以體現(xiàn)，我國(guó)城中村改造的進(jìn)程仍需進(jìn)一步改善。

2.破解難題的可行性建議

第一，構(gòu)建多元化、可持續(xù)的全階段PPP融資模式。在城中村改造項(xiàng)目中，資本方是“加速器”和“潤(rùn)滑油”。在項(xiàng)目前期獲取階段、項(xiàng)目改造階段、以及項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)階段采取不同的融資措施，更加因地制宜的適應(yīng)不同項(xiàng)目的資金需要。在項(xiàng)目前期啟動(dòng)階段，存在著極大的不確定性和風(fēng)險(xiǎn)，因此需要對(duì)該階段的項(xiàng)目進(jìn)行嚴(yán)格的可行性分析，而此階段的融資也是最為困難的，如果無法在項(xiàng)目的前期實(shí)現(xiàn)融資的話，將會(huì)嚴(yán)重阻礙城改項(xiàng)目的進(jìn)程。因此，在該階段，項(xiàng)目的投資應(yīng)該通過投資基金進(jìn)行股權(quán)投資。在項(xiàng)目建設(shè)階段，資金需求量是最大的，經(jīng)過前期的風(fēng)險(xiǎn)分析，政府和社會(huì)資本方已經(jīng)對(duì)項(xiàng)目有了整體把握，因此此時(shí)也已采用較為成熟的銀行信貸、信托等金融工具來籌措資金。在項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)階段，此時(shí)項(xiàng)目也已經(jīng)步入正軌，正常的運(yùn)營(yíng)能夠?yàn)轫?xiàng)目公司帶來現(xiàn)金流，此時(shí)只需要繼續(xù)穩(wěn)定地保持原有資金規(guī)模，項(xiàng)目就能夠順利運(yùn)營(yíng)下去。

第二，建立事前、事中與事后相結(jié)合的物有所值評(píng)價(jià)體系。任何一個(gè)項(xiàng)目在采用PPP模式之前都必須經(jīng)過嚴(yán)格的物有所值評(píng)價(jià)。通過物有所值評(píng)價(jià)，可以有效地判斷項(xiàng)目采用PPP模式與傳統(tǒng)相比是否物有所值，避免盲目采用PPP模式，優(yōu)化公共資源配置。由于城中村改造項(xiàng)目建設(shè)周期長(zhǎng)、投資成本高，僅僅在項(xiàng)目前期進(jìn)行評(píng)估是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，況且這種事前的評(píng)價(jià)只是建立在一定的假設(shè)基礎(chǔ)之上的，沒有從現(xiàn)實(shí)實(shí)際出發(fā)，難以預(yù)估項(xiàng)目的突發(fā)因素，因此，實(shí)時(shí)跟進(jìn)項(xiàng)目的運(yùn)行，并隨時(shí)對(duì)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行評(píng)估是極其重要的。

第三，建立城中村改造進(jìn)程的實(shí)時(shí)責(zé)任考核機(jī)制。充分發(fā)揮政府在項(xiàng)目進(jìn)程中的監(jiān)督作用，將城中村改造項(xiàng)目的推進(jìn)作為常態(tài)化工作進(jìn)行考核。制定項(xiàng)目進(jìn)程考核內(nèi)容，針對(duì)項(xiàng)目實(shí)施的各個(gè)階段進(jìn)行綜合評(píng)估，項(xiàng)目高效的進(jìn)展成果計(jì)入相關(guān)責(zé)任人的績(jī)效考核之中。與此同時(shí)，實(shí)行嚴(yán)格的獎(jiǎng)懲制度，這樣才有可能改善目前城中村改造進(jìn)程中普遍存在的推進(jìn)緩慢、協(xié)調(diào)困難的難題?！?/p>

參考文獻(xiàn)：

[1]李光.加快中部地區(qū)“城中村”的綜合改造[J].湖北社會(huì)科學(xué)，2005（2）.

[2]劉慧.武漢市城中村改造融資模式及評(píng)價(jià)研究[D].武漢：武漢理工大學(xué)，2012.

[3]李秀輝，張世英.PPP：一種新型的項(xiàng)目融資方式[J].中國(guó)軟科學(xué)，2002（2）.

[4]周正祥，張秀芳，張平.新常態(tài)下PPP模式應(yīng)用存在的問題及對(duì)策[J].中國(guó)軟科學(xué)，2015（9）.

[5]劉窮志，任靜.社會(huì)資本參與PPP模式的“素質(zhì)”研究——來自中國(guó)上市公司的證據(jù)[J].經(jīng)濟(jì)與管理評(píng)論，2017，33（6）.

基金項(xiàng)目：2019年國(guó)家級(jí)大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練計(jì)劃項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)：201910285014）。

作者簡(jiǎn)介：楊婷婷（2000—），女，漢族，河南信陽(yáng)人，單位：蘇州大學(xué)。