我國木材進(jìn)口貿(mào)易安全治理策略探討*

陳積敏

（南京森林警察學(xué)院生態(tài)環(huán)境法治研究中心；南京森林警察學(xué)院，南京 210047）

自1990 年以來，世界范圍內(nèi)的原始森林減少了 8 000 多萬hm2。世界木材資源的減少和我國對木材需求的大幅度增加導(dǎo)致木材資源的供給風(fēng)險處于持續(xù)上升狀態(tài)，嚴(yán)重影響我國木材進(jìn)口貿(mào)易安全[1]。本文基于國家統(tǒng)計局和海關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，對2010—2019 年我國木材進(jìn)口貿(mào)易進(jìn)行研究，分析了木材進(jìn)口現(xiàn)狀及影響木材進(jìn)口貿(mào)易安全的主要因素，提出了木材進(jìn)口貿(mào)易安全治理策略。

1 我國木材進(jìn)口現(xiàn)狀

我國木材市場發(fā)展主要經(jīng)歷了三個階段：20 世紀(jì)90 年代供給略大于需求；2000—2009 年，木材供需嚴(yán)重失衡，對木材的需求激增；2010 年至今，隨著人民生活品質(zhì)的提升，木材需求量愈加旺盛。2019 年全球木材消費僅增長0.3%，為近十年最低，而我國木材消費占了全球木材消費的19%，占整個亞洲市場消費的73.1%[2]。我國是世界木材消費大國，但由于森林總量不足，森林覆蓋率不高，高質(zhì)量木材資源缺乏（以小徑材為主），需要大量進(jìn)口木材（尤其是原木）以滿足需求，因此也是世界木材進(jìn)口大國。

2019 年我國木材進(jìn)口總量9 788.36 萬m3（包括原木、鋸材），木材折合進(jìn)口總量10 930.87 萬m3，貿(mào)易金額229.83 億美元，比2010 年進(jìn)口總量增長104%，貿(mào)易金額增長132%。其中原木進(jìn)口量5 980.0 萬m3，鋸材進(jìn)口量 3 808.36 萬m3[3]。由于2012 年和2015 年房地產(chǎn)市場不景氣，我國進(jìn)口木材出現(xiàn)了負(fù)增長。但總體上，我國進(jìn)口木材總量一直處于上升階段。由于世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展放緩，中美貿(mào)易摩擦進(jìn)一步加劇，各國由于自身木材資源稟賦特點而出臺相關(guān)的木材禁令等因素[4]，2018 年后，我國木材進(jìn)口增速放緩，對木材的加工利用轉(zhuǎn)為增效提質(zhì)階段[5-6]。

自2014 年4 月1 日起，龍江森工、大興安嶺地區(qū)國有林區(qū)全面停止木材商業(yè)性采伐；2017 年全國范圍內(nèi)全面停止木材商業(yè)性采伐。在商業(yè)性禁伐政策下，我國每年要少采伐4 996 萬m3[7]木材。在木材需求增加、采伐量下降的雙重壓力下，進(jìn)口木材成了緩解我國木材供需矛盾的重要途徑之一。2010—2019 年我國進(jìn)口木材年均增長8.27%，進(jìn)口原木年均增長6.35%，進(jìn)口鋸材年均增長11.15%（詳見表1）。

表1 2010—2019 年我國木材進(jìn)口情況Tab.1 Timber import situation from 2010 to 2019 in China /萬m3

我國進(jìn)口了大量的闊葉原木和鋸材，一方面由于我國森林資源質(zhì)量不高，大徑材林木少；另一方面則是為了滿足人民日益增長的美好生活需要，闊葉材是生產(chǎn)高檔家具和建筑裝飾物的重要原料。2014—2018 年，我國進(jìn)口闊葉材逐年增加，占總進(jìn)口木材的30%～33%，年均增長6.45%；進(jìn)口闊葉材中熱帶原木和鋸材占據(jù)主要比例，熱帶原木占進(jìn)口闊葉原木67.33%，熱帶鋸材占進(jìn)口闊葉鋸材60.61%（見表2）[8]。

表2 2014—2018 年我國進(jìn)口闊葉原木和鋸材數(shù)量Tab.2 Hardwood import amount from 2014 to 2018 in China /萬m3

2 我國木材進(jìn)口貿(mào)易安全影響要素分析

2.1 木材對外依存度持續(xù)居高不下

2019 年國內(nèi)木材消耗總量為6.31 億m3[9]。史瑩赫等[10]（2018）運用原木折算法測算，我國木材進(jìn)口貿(mào)易依存度為39.98%。國內(nèi)生產(chǎn)的原木和鋸材無論是數(shù)量上還是質(zhì)量上均不能滿足國內(nèi)需求。對外依存度持續(xù)高居不下，成為我國木材加工業(yè)提質(zhì)增效的發(fā)展瓶頸。

木材貿(mào)易的依存度實質(zhì)體現(xiàn)在進(jìn)口的可替代性和來源的安全性。木材（原木和鋸材）進(jìn)口的可替代性和進(jìn)口來源的安全性對保障我國木材進(jìn)口貿(mào)易安全具有重要的作用。我國生產(chǎn)的原木和鋸材與進(jìn)口的原木和鋸材之間存在較低的可替代性，且可替代性呈下降趨勢。原因一方面在于我國生產(chǎn)的大徑材和珍貴樹木極少；另一方面由于我國推行全面禁止商業(yè)性采伐政策。對進(jìn)口木材的嚴(yán)重依賴導(dǎo)致我國原木進(jìn)口受國際市場影響明顯，最為典型的為俄羅斯原木出口關(guān)稅提高后，我國從俄羅斯進(jìn)口的原木縮減了24%[11]。2019年我國進(jìn)口原木主要來源國為新西蘭、德國、俄羅斯、澳大利亞、捷克等，進(jìn)口鋸材主要來源國為俄羅斯、加拿大、泰國、美國、芬蘭等；這些國家占據(jù)了我國木材進(jìn)口總量的75%以上[12]。魏僮等[13]研究認(rèn)為，從國際木材市場供給角度分析，國際原木市場整體供給不穩(wěn)定，鋸材市場供給安全總體上略高于原木。我國生產(chǎn)的大、特徑級木材不到3%，絕大部分靠進(jìn)口。2009—2019年期間，我國的進(jìn)口原木主要來自新西蘭、俄羅斯、美國、巴布亞新幾內(nèi)亞、澳大利亞、加拿大等國（詳見表3），其中新西蘭、俄羅斯、美國、巴布亞新幾內(nèi)亞等國占據(jù)了我國進(jìn)口原木市場的60%以上[14]。

表3 2009—2019 年我國進(jìn)口原木主要來源國Tab.3 The main source countries of imported timber from 2010 to 2019 in China

2.2 非法木材依舊占據(jù)一定比例

非法采伐及木材非法貿(mào)易是全球性問題。其實質(zhì)是違反木材生產(chǎn)國和消費國的國家法律。非法采伐通常是對木材資源需求旺盛的直接結(jié)果，誠然，也源于對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地的需求，這些是毀林的重要驅(qū)動力[15]。

為了規(guī)制木材非法采伐及相關(guān)貿(mào)易，各國紛紛出臺相關(guān)法律法規(guī)打擊非法采伐行為，禁止非法木材流通，如美國《雷斯法案修正案》（2008 年5 月22 日生效）、《歐盟木材法案》（2013 年3 月3 日生效）、《澳大利亞禁止非法采伐木材法案》（2014 年11 月30 日生效）等。但由于資源稟賦及木材貿(mào)易立場不同，各國對于木材合法性的定義不一致，規(guī)制中存在法律體系不完善、規(guī)則執(zhí)行乏力、執(zhí)法監(jiān)管缺位等問題[16]，造成極少有國家在合法性貿(mào)易中同時運用海關(guān)申報、盡職調(diào)查、產(chǎn)品追溯等手段，同時政府部門間對于打擊木材非法采伐的協(xié)同性不夠，監(jiān)管力度和處罰標(biāo)準(zhǔn)不一致等，也使得木材非法采伐及相關(guān)貿(mào)易屢禁不止[17]。對林產(chǎn)品企業(yè)來說，加強(qiáng)遵守合法性法規(guī)和進(jìn)行木材合法性驗證的意識尤為重要。

圖1 木材非法采伐及相關(guān)貿(mào)易規(guī)制困境Fig.1 The regulation dilemma of illegal logging and related trade

2.3 外來有害生物入侵風(fēng)險較大

進(jìn)口木材能夠有效緩解我國的木材供求矛盾，促進(jìn)林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展,但也增加了外來有害生物入侵的風(fēng)險，如1982 年松材線蟲病傳入我國后，對南方數(shù)千畝林木造成嚴(yán)重威脅，是我國近年來最具危險性的林木病害。2012—2017 年，我國口岸從入境木材截獲有害生物4 617 種、830 289 種次，其中檢疫性有害生物 278 種、152 581 種次[18]。2005—2011 年，我國口岸從入境木材截獲有害生物2 473 種、268 184 種次，其中檢疫性有害生物108 種、23 423 種次[19]。對上述兩個時期比較可知，隨著木材進(jìn)口量的增加，截獲的有害生物種增加了86.7%、種次數(shù)增加209.6%；檢疫性有害生物增加157.4%、種次數(shù)增加551.4%；同時，由于檢疫隊伍的充實和檢疫技術(shù)的增強(qiáng)，我國口岸截獲有害生物每萬立方米檢出率增加110.34%，檢疫性有害生物每萬立方米檢疫性帶疫率增加341.56%（見表4）。這從另一方面也反映了入境木材攜帶病蟲害的風(fēng)險在逐步增大。

表4 2005—2017 年我國口岸在入境木材中截獲有害生物情況Tab.4 The situation of intercepting harmful organisms from 2005 to 2017 in China

2012—2017 年，對非昆蟲類有害生物檢出有所增加，但數(shù)量仍然較少。對進(jìn)口木材攜帶的林木病蟲害仍然存在 “檢查不全、檢測不到、檢疫不出”等問題，主要原因在于木材來源國的重視度不夠、檢疫能力不足、第三方檢驗機(jī)構(gòu)監(jiān)管不到位、口岸條件不足等因素制約了木材檢驗檢疫，這對木材進(jìn)口貿(mào)易安全造成重大影響[20]。

3 我國木材進(jìn)口安全策略

3.1 提高木材供給能力，保障木材高效利用

增加我國木材的自主供給能力，大力開發(fā)和培育國內(nèi)優(yōu)質(zhì)大徑材和珍貴樹木，提升國產(chǎn)木材供給能力和質(zhì)量。增加技術(shù)創(chuàng)新投入，提高木材的利用率，開發(fā)替代性產(chǎn)品以減弱對進(jìn)口木材的依賴度，降低我國木材進(jìn)口風(fēng)險，提高我國在國際木材市場上的話語權(quán)。

維護(hù)和利用好木材企業(yè)協(xié)會，加強(qiáng)木材相關(guān)企業(yè)間的協(xié)同合作，提倡建立競爭性合作伙伴關(guān)系。打破傳統(tǒng)木材進(jìn)口貿(mào)易方式，鼓勵企業(yè)走出去，提倡采取多種方式獲取海外木材資源，在境外建設(shè)木材原料基地，提高木材供給的穩(wěn)定性。關(guān)注國際層面和森林資源豐富國家木材貿(mào)易政策動向，如木材出口規(guī)定和稅收政策，尤其關(guān)注我國進(jìn)口木材主要來源國（俄羅斯、新西蘭、美國、巴布亞新幾內(nèi)亞、澳大利亞等國）的貿(mào)易政策[21]。

基于我國林業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，林業(yè)和草原部門應(yīng)實施創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略，降低木材進(jìn)口的制度性交易成本，提高木材的生產(chǎn)效率和競爭力。進(jìn)一步推進(jìn)林業(yè)現(xiàn)代化治理，推進(jìn)社會力量和公眾參與。

3.2 調(diào)整木材進(jìn)口結(jié)構(gòu)，降低木材進(jìn)口依賴

實時關(guān)注我國木材進(jìn)口需求結(jié)構(gòu)的特征和變化。研究我國進(jìn)口木材的消費規(guī)律和來源國分布，揭示國際木材市場消費規(guī)律，與木材來源國建立溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，促進(jìn)木材供需全鏈條的有機(jī)結(jié)合，防止進(jìn)口木材貿(mào)易劇烈波動[22]。

調(diào)整木材進(jìn)口來源國結(jié)構(gòu)，減少對高風(fēng)險國家的進(jìn)口依存度，增加從供給穩(wěn)定性高、安全性高的國家進(jìn)口木材，減少低供給低安全性國家的木材進(jìn)口，降低我國木材進(jìn)口風(fēng)險。積極擴(kuò)大從新西蘭、烏拉圭、日本、尼日利亞等木材資源供給增長型國家進(jìn)口原木；從俄羅斯、德國、芬蘭等鋸材供給安全性較高的國家進(jìn)口鋸材。

3.3 強(qiáng)化多元主體協(xié)作，打擊木材非法采伐

我國作為負(fù)責(zé)任的大國，亟需與國際合作，共同致力于打擊木材非法采伐與相關(guān)貿(mào)易活動。木材供應(yīng)鏈較為冗長和復(fù)雜，涉及管理部門多而雜，要協(xié)同公安、海關(guān)、林業(yè)和草原、稅務(wù)等部門強(qiáng)化監(jiān)管，有效落實相關(guān)木材合法性法律法規(guī)。整合執(zhí)法主體，相對集中執(zhí)法權(quán)，推進(jìn)綜合執(zhí)法，著力解決權(quán)責(zé)交叉、多頭執(zhí)法問題，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制[23]。

從根源上遏制非法采伐及其相關(guān)利益鏈條。出臺配套的森林保護(hù)和經(jīng)營制度。積極探索制定相關(guān)法律推動木材合法來源管理，協(xié)同推進(jìn)海關(guān)申報、盡職調(diào)查和產(chǎn)品追溯等合法性驗證手段[24]。規(guī)范進(jìn)口木材合法來源管理，基于《中華人民共和國森林法》，可借鑒日本等國自愿性注冊方法，制定和發(fā)布行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，大力發(fā)展第三方驗證體系。與國際接軌，引入盡職調(diào)查方法，建議國家林業(yè)和草原局制定盡職調(diào)查指導(dǎo)性文件，依托木材行業(yè)協(xié)會、森林認(rèn)證機(jī)構(gòu)等專業(yè)性組織設(shè)立盡職調(diào)查體系監(jiān)督和培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，推進(jìn)企業(yè)盡職調(diào)查實施。建立科學(xué)有效的木材供應(yīng)鏈追溯系統(tǒng)，進(jìn)行全周期、全鏈條管理[25]。

開展國際間交流與合作，共同打造國際性執(zhí)法交流平臺，開展信息共享，構(gòu)建適合我國的跨國木材合法性保障制度體系[26]。尤其是加強(qiáng)瀕危木材樹種執(zhí)法履約能力建設(shè)，加強(qiáng)非法貿(mào)易的監(jiān)管和打擊力度，營造公平有序的國際市場環(huán)境。

3.4 加強(qiáng)木材檢驗檢疫，構(gòu)建安全防御體系

應(yīng)從新型冠狀病毒在世界范圍內(nèi)的大肆傳播中汲取教訓(xùn)，對進(jìn)口木材加強(qiáng)檢驗檢疫，防止林木有害生物隨進(jìn)口木材進(jìn)行傳播（甚至出現(xiàn)傳染人的現(xiàn)象），維護(hù)社會公共安全和人民生命健康安全。

加強(qiáng)對木材來源國木材疫情信息的收集和研判，尤其是進(jìn)口木材主要來源國，實施分級分類對進(jìn)口木材進(jìn)行檢驗檢疫，提高檢疫工作的針對性。強(qiáng)化國家間交流和合作，及時開展檢疫證書的確認(rèn)和核查工作，確保貨證相符。實施批批檢驗，強(qiáng)化現(xiàn)場檢疫和處理，防止林木有害生物傳染并擴(kuò)散。開展林木有害生物的檢測，提高重大疫情應(yīng)急處置能力。加強(qiáng)木材檢驗檢疫隊伍建設(shè)，定期開展人員技術(shù)培訓(xùn)，規(guī)范檢驗檢疫程序；升級檢驗檢疫技術(shù)和裝備，提高對林木病毒、真菌、細(xì)菌等微生物的檢驗?zāi)芰?；推廣電子信息與鑒定技術(shù)相結(jié)合的平臺，實施信息共享。進(jìn)一步完善木材檢驗檢疫規(guī)章制度，完善法律體系。