試析我國(guó)森林航空消防建設(shè)現(xiàn)狀與發(fā)展需求

閆 鵬，楊 帥

（1.應(yīng)急管理部森林消防局，北京100097；2.應(yīng)急管理部森林消防局直升機(jī)支隊(duì)，北京100097）

1 森林航空消防的發(fā)展歷程

我國(guó)航空應(yīng)急救援起步于森林航空消防，“飛機(jī)+警察”是幾代森林人的共同夢(mèng)想。隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)實(shí)力和科技水平的不斷提升，森林航空消防力量日漸壯大，其主要經(jīng)歷了以下幾個(gè)階段。

1.1 探索起步階段（20世紀(jì)50年代至21世紀(jì)初）

1952年，東北航空護(hù)林中心在嫩江成立（現(xiàn)北方航空護(hù)林總站前身），同年4月，林業(yè)部租用了3架前蘇聯(lián)愛(ài)羅型固定翼飛機(jī)開(kāi)展森林防火巡邏工作，開(kāi)創(chuàng)了航空護(hù)林先河。1960年2月，經(jīng)中央軍委批準(zhǔn)，空軍空降師121名官兵轉(zhuǎn)業(yè)，組建了第一支空降滅火隊(duì)。1961年，林業(yè)部西南航空護(hù)林站成立（現(xiàn)南方航空護(hù)林總站前身），從此南方森林航空護(hù)林力量起步發(fā)展。這個(gè)階段，我國(guó)森林航空消防主要以租用飛機(jī)的方式開(kāi)展航空護(hù)林工作。

1.2 專(zhuān)業(yè)化建設(shè)階段（2009年至2018年）

2009年7月，武警森林指揮部直升機(jī)支隊(duì)在黑龍江省大慶市正式掛牌成立。這是當(dāng)時(shí)中國(guó)唯一一支從事森林航空防火滅火的專(zhuān)業(yè)化武裝力量。組建10年來(lái)，這支隊(duì)伍探索形成了吊囊運(yùn)水、多機(jī)跟進(jìn)吊桶灑水等10余項(xiàng)滅火戰(zhàn)術(shù)，先后完成12次靠前駐防任務(wù)，參加60余次滅火實(shí)戰(zhàn)任務(wù)。2015年3月，直升機(jī)支隊(duì)二大隊(duì)在云南昆明正式組建。目前，昆明直升機(jī)場(chǎng)已正式投入使用，并在2019年南方春季防火期間，先后5次執(zhí)行森林火災(zāi)撲救任務(wù)，實(shí)現(xiàn)了邊組建邊形成戰(zhàn)斗力的目標(biāo)。經(jīng)過(guò)10年的發(fā)展，我國(guó)森林航空消防專(zhuān)業(yè)化裝備、人才隊(duì)伍已初具規(guī)模。

1.3 體系融合轉(zhuǎn)型升級(jí)階段（2018年至今）

在新一輪黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革中，應(yīng)急救援力量實(shí)現(xiàn)了全面整合，國(guó)家成立了應(yīng)急管理部。根據(jù)《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》和《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》要求，武警森林部隊(duì)集體退出現(xiàn)役，轉(zhuǎn)制為國(guó)家綜合性消防救援隊(duì)伍，直升機(jī)支隊(duì)同步劃轉(zhuǎn)。與此同時(shí)，原國(guó)家林業(yè)局所屬的南方、北方航空護(hù)林總站也劃歸應(yīng)急管理部管理。由此，森林航空消防力量全面整合并轉(zhuǎn)型升級(jí)，由執(zhí)行單一的森林防火滅火任務(wù)向承擔(dān)多災(zāi)種、綜合性航空應(yīng)急救援任務(wù)轉(zhuǎn)變，并將引領(lǐng)和推動(dòng)國(guó)家航空應(yīng)急救援力量向?qū)I(yè)化建設(shè)道路邁進(jìn)。

2 森林航空消防管理運(yùn)行體系

國(guó)家應(yīng)急管理體制改革后，森林航空消防管理運(yùn)行體系也隨之發(fā)展變化。目前，在應(yīng)急管理部統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，主要有兩條線(xiàn)并行開(kāi)展森林航空消防工作。

一條是森林消防局—直升機(jī)支隊(duì)—大慶、昆明兩個(gè)直升機(jī)場(chǎng)。這支國(guó)家綜合性消防救援隊(duì)伍中的航空救援隊(duì)伍，是一支成建制的森林航空消防力量，現(xiàn)裝備18架滅火直升機(jī)，配備有消防吊桶、機(jī)腹式水箱、電動(dòng)絞車(chē)、大功率搜索燈、吊籃、吊椅等專(zhuān)業(yè)化救援裝備。轉(zhuǎn)制后，這支隊(duì)伍主要承擔(dān)森林防火滅火，人員物資輸送，空中指揮通信、偵察勘測(cè)、人員搜索營(yíng)救等綜合性航空應(yīng)急救援任務(wù)。同時(shí)，也為社會(huì)組織和企業(yè)航空救援力量提供技戰(zhàn)術(shù)運(yùn)用指導(dǎo)。

另一條是南方、北方航空護(hù)林總站—航空護(hù)林站—航空護(hù)林駐防點(diǎn)。南方、北方總站主要承擔(dān)森林航空消防、森林防火協(xié)調(diào)、衛(wèi)星林火監(jiān)測(cè)、防火物資儲(chǔ)備、人員技能培訓(xùn)等工作，日常以租用航空器的方式開(kāi)展森林防火滅火工作。目前，兩個(gè)總站共管理47個(gè)航空護(hù)林站。其中，南方總站負(fù)責(zé)黃河以南18?。▍^(qū)、市）的航空護(hù)林工作，有6個(gè)直屬航站、10個(gè)省屬航站和5個(gè)省屬市級(jí)航站。北方總站負(fù)責(zé)黃河以北13個(gè)?。▍^(qū)、市）的航空護(hù)林工作，有6個(gè)省屬航站和20個(gè)省屬市級(jí)航站。

3 森林航空消防面臨的問(wèn)題

3.1 適用航空器數(shù)量與森林航空消防需求不匹配

目前，我國(guó)民用直升機(jī)數(shù)量不到900架，能夠用于森林滅火的直升機(jī)不足70架，主要有國(guó)產(chǎn)直-8、AC-313型直升機(jī)，俄羅斯的卡-32、米-8、米-171和米-26等直升機(jī)。現(xiàn)有直升機(jī)老化現(xiàn)象嚴(yán)重，相對(duì)于我國(guó)2.2億多公頃森林面積來(lái)說(shuō)，這些航空器的作用可謂是杯水車(chē)薪。經(jīng)統(tǒng)計(jì)，2019年春季防火期間，南方總站共租用飛機(jī)56架（次），分批部署在16個(gè)航站；北方總站共租用飛機(jī)74架（次），分批部署在19個(gè)航站。在飛機(jī)實(shí)際租用過(guò)程中，通常是一架飛機(jī)多次租用，輾轉(zhuǎn)多地，調(diào)來(lái)調(diào)去。即便這樣，春防期間，大興安嶺地區(qū)航空護(hù)林飛機(jī)數(shù)量仍嚴(yán)重不足。

3.2 飛行計(jì)劃審批程序與航空器快速出動(dòng)要求不相適應(yīng)

按照我國(guó)空域管理和飛行計(jì)劃審批規(guī)定要求，航空器執(zhí)行飛行任務(wù)，應(yīng)先申報(bào)飛行計(jì)劃、申請(qǐng)航線(xiàn)，經(jīng)批復(fù)后才能起飛。2017年，民航局下發(fā)了《關(guān)于建立應(yīng)急救援飛行計(jì)劃申請(qǐng)綠色通道的通知》，大大簡(jiǎn)化了飛行計(jì)劃審批程序。但在森林防火滅火實(shí)際救援過(guò)程中，飛行計(jì)劃審批時(shí)間一般在1～2個(gè)小時(shí)，再加上飛機(jī)起飛、取水，再到達(dá)火場(chǎng)，最快也要2～3個(gè)小時(shí)，嚴(yán)重影響了森林航空滅火的效果。

3.3 政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)機(jī)制與通航企業(yè)參與熱情不相適應(yīng)

航空救援實(shí)際上是一個(gè)高消耗的活動(dòng)。根據(jù)機(jī)型不同，每小時(shí)飛行費(fèi)用從幾千塊錢(qián)到幾萬(wàn)塊錢(qián)不等，米-26的費(fèi)用更高一些。目前，森林航空消防除原森林防火指揮部有一個(gè)航空護(hù)林租機(jī)指導(dǎo)價(jià)格外（這個(gè)價(jià)格也是20世紀(jì)90年代制訂的），并沒(méi)有完善的政府購(gòu)買(mǎi)航空應(yīng)急救援服務(wù)規(guī)章制度和征用補(bǔ)償機(jī)制，導(dǎo)致大多通航企業(yè)和民間資本既想投身森林航空消防事業(yè)，但又不知如何參與。這是當(dāng)前森林航空消防供需矛盾突出的重要原因。

4 我國(guó)森林航空消防與國(guó)外存在的差距及現(xiàn)實(shí)需求

我國(guó)森林植被的分布特點(diǎn)是東北原始林區(qū)偏遠(yuǎn)林密，林間道路稀少，南方林區(qū)多陡坡峭壁，滅火時(shí)，先進(jìn)的大型、重型機(jī)械裝備經(jīng)?！暗讲涣恕⑸喜蝗ァ?。森林航空消防已成為我國(guó)現(xiàn)階段實(shí)現(xiàn)森林滅火“打早、打小、打了”目標(biāo)急需發(fā)展的重要手段。

4.1 森林航空消防與世界發(fā)達(dá)國(guó)家差距較大

國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家，特別是森林覆蓋率較高的國(guó)家，森林航空消防建設(shè)發(fā)展較為成熟。美國(guó)每年動(dòng)用160多架飛機(jī)執(zhí)行森林航空消防任務(wù)。根據(jù)任務(wù)性質(zhì)不同，現(xiàn)已有10余種機(jī)型應(yīng)用于森林滅火，其中波音747一次能裝70 t滅火劑，并多次參與森林火災(zāi)撲救任務(wù)。俄羅斯森林航空消防適用機(jī)型較多，其中卡-32、米-171和米-26等型號(hào)直升機(jī)，應(yīng)用較為普遍。2019年8月，西伯利亞森林大災(zāi)，俄羅斯緊急調(diào)用10架伊爾-76飛機(jī)，在6小時(shí)內(nèi)灑水500余t，成功控制火勢(shì)。此外，加拿大、澳大利亞等國(guó)家的航空消防力量在森林火災(zāi)撲救中也都廣泛應(yīng)用。

4.2 森林航空消防發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求

由于受通用航空發(fā)展水平限制，我國(guó)森林航空消防發(fā)展相對(duì)緩慢，未來(lái)建設(shè)發(fā)展中主要有以下幾方面的現(xiàn)實(shí)需求：

1）需要的機(jī)型種類(lèi)多。森林航空消防在實(shí)際應(yīng)用中，除直接灑水滅火外，還需要執(zhí)行空中載人巡護(hù)、滅火隊(duì)員運(yùn)送、物資裝備投送、空中通信中繼，以及傷員醫(yī)療救護(hù)等多樣化任務(wù)。在使用機(jī)型上，涵蓋了輕型、中型、大型、重型直升機(jī)，以及水陸兩棲飛機(jī)和大型滅火運(yùn)輸機(jī)等多種機(jī)型。

2）需要的航空器數(shù)量多。目前，我國(guó)森林面積2.2億hm2，森林覆蓋率22.96%，按照半小時(shí)到達(dá)的時(shí)間要求，覆蓋全部森林需要大型以上滅火直升機(jī)150余架，考慮多機(jī)同時(shí)作業(yè)，森林航空消防至少需要300～450架滅火直升機(jī)。目前，我國(guó)可用直升機(jī)數(shù)量缺口較大。此外，為提升滅火效果，森林航空消防還急需配備AG600等水陸兩棲飛機(jī)，改裝多架波音、空客或伊爾76等大型運(yùn)輸機(jī)用于森林滅火任務(wù)。

3）需要的專(zhuān)業(yè)人員多。森林航空消防不同于一般的飛行任務(wù)，通常火場(chǎng)地形復(fù)雜，火場(chǎng)小氣候多變，對(duì)人員心理素質(zhì)和專(zhuān)業(yè)技能要求較高。為更好地發(fā)揮空地一體滅火效果，森林航空消防，除正常機(jī)組人員外，還需要大量的空中觀(guān)察員、直升機(jī)機(jī)降/索滑降等專(zhuān)業(yè)救援隊(duì)員，這些人員培養(yǎng)周期長(zhǎng)，需求缺口大。

4）需要的護(hù)林站點(diǎn)多。當(dāng)前我國(guó)人工林?jǐn)?shù)量多，植被單一，森林抗火能力弱。受近年來(lái)林下可燃物載量增多、氣象條件惡化等多種因素影響，森林火險(xiǎn)逐年增大。為有效防控森林火災(zāi)，航空消防護(hù)林站點(diǎn)應(yīng)按照蜂窩式網(wǎng)格化布局進(jìn)行規(guī)劃，在防火緊要期，采購(gòu)航空力量前置駐防的方式開(kāi)展森林航空防火滅火工作。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)有森林面積測(cè)算，實(shí)現(xiàn)森林航空消防的全覆蓋，大約還需要建立100多個(gè)航空護(hù)林站點(diǎn)。

5）需要的保障機(jī)制多。森林航空消防對(duì)通用航空企業(yè)而言，是目前國(guó)內(nèi)運(yùn)行較為持續(xù)和穩(wěn)定的業(yè)務(wù)來(lái)源。但是，在飛機(jī)租用過(guò)程中，還有很多瓶頸問(wèn)題需要解決：比如，需要研究出臺(tái)航空器租用及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，制訂政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)機(jī)制措施，建立航空器飛行計(jì)劃快速審批等一系列保障，以充分激發(fā)市場(chǎng)活力，調(diào)動(dòng)企業(yè)參與積極性。

5 森林航空消防迎來(lái)重大發(fā)展機(jī)遇

森林航空消防是航空應(yīng)急救援體系的重要組成部分。應(yīng)急管理部成立后，部領(lǐng)導(dǎo)高度重視并大力推進(jìn)航空力量建設(shè)工作。目前，《應(yīng)急救援航空體系建設(shè)方案》已經(jīng)印發(fā)，相關(guān)建設(shè)工作也已逐步展開(kāi)，這為森林航空消防建設(shè)發(fā)展提供了重要的發(fā)展機(jī)遇。

1）應(yīng)急管理部與軍隊(duì)和國(guó)家有關(guān)部委建立聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制。為解決應(yīng)對(duì)國(guó)家特別重大災(zāi)害的指揮協(xié)調(diào)、力量調(diào)動(dòng)、聯(lián)合演練，資源共享、協(xié)同保障等問(wèn)題，應(yīng)急管理部先后與軍委聯(lián)合參謀部、交通運(yùn)輸部、中國(guó)民航局等單位建立了聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制。進(jìn)一步理順了航空救援力量建設(shè)、聯(lián)合保障、災(zāi)害救援協(xié)作關(guān)系，這為高效開(kāi)展森林航空消防工作提供機(jī)制保證。

2）舉辦森林航空消防管理培訓(xùn)班。2019年8月20日至23日，國(guó)家森林草原防滅火指揮部在昆明舉辦了森林航空消防管理培訓(xùn)班，森林航空消防有關(guān)單位共153人參加培訓(xùn)。這次培訓(xùn)重點(diǎn)就提升應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)力、通用航空發(fā)展政策、航空應(yīng)急救援、森林航空消防地空配合、場(chǎng)站建設(shè)和飛行安全等方面進(jìn)行了研討交流。這為下一步更好地開(kāi)展森林航空消防工作提供了全方位支撐。