宅基地管理工作亟須處理好的關(guān)鍵問(wèn)題
——對(duì)河北省承德市宅基地管理工作的思考

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農(nóng)村宅基地是近年來(lái)“三農(nóng)”領(lǐng)域里關(guān)注度較高的話題。由于多方面原因，當(dāng)前農(nóng)村宅基地管理比較薄弱，一些地方存在超標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地、違法違規(guī)買(mǎi)賣(mài)宅基地、侵占耕地建設(shè)住宅等問(wèn)題，損害農(nóng)民合法權(quán)益的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理，不僅是嚴(yán)守土地公有制性質(zhì)和保護(hù)耕地紅線的有力抓手，更是堅(jiān)持以人民為中心價(jià)值取向的集中體現(xiàn)，意義十分重大。

做好開(kāi)局起步

為切實(shí)履行好黨和國(guó)家賦予的重要職責(zé)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)亟須從以下四個(gè)方面著手推動(dòng)宅基地管理和改革工作，確保農(nóng)村宅基地管理改革工作開(kāi)好局、起好步。

一是做好工作銜接。主動(dòng)加強(qiáng)與自然資源、住房城鄉(xiāng)建設(shè)等部門(mén)的溝通協(xié)調(diào)，建立互聯(lián)互通信息共享機(jī)制，第一時(shí)間將上級(jí)有關(guān)通知轉(zhuǎn)發(fā)至各縣（市、區(qū)），貫徹落實(shí)文件精神并指導(dǎo)開(kāi)展工作。

二是建立管理機(jī)制。各縣（市、區(qū)）農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)相繼啟動(dòng)職能劃轉(zhuǎn)工作，將宅基地審批管理納入農(nóng)經(jīng)股（站）并增設(shè)配備專(zhuān)職人員負(fù)責(zé)；指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立宅基地審批受理窗口，公布審批辦事指南，建立聯(lián)審聯(lián)辦制度；完善村級(jí)民主管理程序，為村民提供宅基地和住房建設(shè)審批及規(guī)劃核實(shí)等事項(xiàng)的代辦服務(wù)。

三是組織業(yè)務(wù)培訓(xùn)。聘請(qǐng)相關(guān)部門(mén)專(zhuān)家，針對(duì)宅基地分配、使用、流轉(zhuǎn)、糾紛仲裁管理及閑置宅基地和農(nóng)房利用等方面開(kāi)展專(zhuān)題培訓(xùn)，就法律政策進(jìn)行權(quán)威解讀，切實(shí)提高從業(yè)人員能力水平。

四是開(kāi)展摸底調(diào)查。結(jié)合國(guó)土調(diào)查、宅基地使用權(quán)確權(quán)登記頒證等工作，組織各縣（市、區(qū)）對(duì)全市宅基地和農(nóng)房利用現(xiàn)狀及違法違規(guī)問(wèn)題進(jìn)行摸底調(diào)查。從承德的情況看，全市現(xiàn)有宅基地81.1萬(wàn)處，涉及面積42.5萬(wàn)畝，其中閑置宅基地1.7萬(wàn)處，面積0.85萬(wàn)畝。長(zhǎng)期無(wú)人居住的住宅3.9萬(wàn)處，其中出租用于日常居住的4656處；用于發(fā)展民宿經(jīng)濟(jì)、鄉(xiāng)村旅游、養(yǎng)老、康養(yǎng)等項(xiàng)目的1794處；用于倉(cāng)儲(chǔ)、發(fā)展手工業(yè)等用途的191處，其他用途79處。審批宅基地34.2萬(wàn)宗，其中實(shí)際建設(shè)超過(guò)審批標(biāo)準(zhǔn)的2.1萬(wàn)宗；未經(jīng)審批的宅基地2809宗，其中實(shí)際建設(shè)超過(guò)當(dāng)?shù)貥?biāo)準(zhǔn)的數(shù)量138宗，不符合一戶一宅的1992宗。城鎮(zhèn)居民購(gòu)買(mǎi)宅基地559處，涉及面積324.1畝。宅基地需求面積2837.8畝，涉及農(nóng)戶7097戶。

抓好五個(gè)問(wèn)題

一是“一戶多宅”現(xiàn)象如何解決。由于歷史遺留問(wèn)題多、基層政府對(duì)農(nóng)民建房缺乏正確引導(dǎo)和管理，導(dǎo)致很長(zhǎng)一段時(shí)間以來(lái)農(nóng)村建房處于無(wú)序狀態(tài)，一些地方普遍出現(xiàn)了農(nóng)民超標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地建房、未經(jīng)審批任意建房以及建新不拆舊等問(wèn)題，農(nóng)民住房亂占、多占現(xiàn)象嚴(yán)重。

二是農(nóng)民建房用地需求怎么滿足。宅基地審批的首要條件是用地建房要符合國(guó)土空間規(guī)劃和用途管制等相關(guān)要求，然而目前承德市絕大多數(shù)村鎮(zhèn)規(guī)劃不夠科學(xué)詳細(xì)，建設(shè)布局零亂，與土地利用總體規(guī)劃很難銜接，甚至還有117個(gè)村尚未制定規(guī)劃，無(wú)法適應(yīng)新農(nóng)村建設(shè)對(duì)宅基地管理的需求，農(nóng)民有用地需求卻得不到滿足。

三是農(nóng)經(jīng)隊(duì)伍力量亟須加強(qiáng)。當(dāng)前，基層農(nóng)經(jīng)隊(duì)伍力量愈加薄弱，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站與農(nóng)技推廣、財(cái)政等站所合署辦公，80%以上沒(méi)有專(zhuān)職農(nóng)經(jīng)員且人員變動(dòng)較為頻繁，加之大多數(shù)剛參加工作對(duì)政策把握還有所欠缺，業(yè)務(wù)能力有待提高，體系不健全、隊(duì)伍不穩(wěn)定、力量不匹配、保障不到位等問(wèn)題十分突出。

四是閑置農(nóng)房盤(pán)活利用待推進(jìn)。在城鄉(xiāng)融合發(fā)展的大背景下，村民外出務(wù)工已成趨勢(shì)，但由于宅基地的不可交易性加之多年形成的保留“老宅”思想，宅基地和房屋閑置現(xiàn)象比較普遍。有的農(nóng)戶在城里買(mǎi)房的同時(shí)，又在農(nóng)村修建新房，進(jìn)一步擴(kuò)大宅基地占用面積，造成房屋閑置數(shù)量不斷增加。農(nóng)房的盤(pán)活利用必須建立在產(chǎn)權(quán)明晰的基礎(chǔ)之上，承德農(nóng)村宅基地確權(quán)登記頒證率較低，也成為了制約農(nóng)房盤(pán)活利用的主要因素。

五是違法處置周期長(zhǎng)、難度大。針對(duì)未批先建、占地?fù)尳ǖ刃袨?，即使相關(guān)部門(mén)在建房期間發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，也下達(dá)了停工通知書(shū)，但違法者如果繼續(xù)建房，就會(huì)使事件進(jìn)入較為漫長(zhǎng)的立案查處過(guò)程，等查清事實(shí)移送法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行時(shí)，房屋往往已經(jīng)建成，想要再去拆除難度相當(dāng)大。宅基地涉及農(nóng)戶切身利益，處理不好極易引發(fā)甚至激化矛盾，地方政府在處置上往往比較慎重，采取的措施難以達(dá)到有效治理的目的，導(dǎo)致宅基地違法用地現(xiàn)象越來(lái)越多，最終形成惡性循環(huán)。

對(duì)策建議

一是加大宣傳力度，健全管理機(jī)構(gòu)。充分利用報(bào)刊、電視、網(wǎng)絡(luò)等媒介，通過(guò)印發(fā)明白紙、張貼宣傳標(biāo)語(yǔ)、趕知識(shí)大集等方式，加大對(duì)農(nóng)村宅基地管理和改革相關(guān)法律、法規(guī)、政策的宣傳普及力度，在全社會(huì)形成節(jié)約用地的輿論氛圍，切實(shí)增強(qiáng)廣大農(nóng)民群眾依法用地的責(zé)任意識(shí)。加強(qiáng)農(nóng)經(jīng)機(jī)構(gòu)建設(shè)，建議在各縣（市、區(qū)）農(nóng)業(yè)農(nóng)村管理部門(mén)下設(shè)農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理局，按照本地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、農(nóng)業(yè)人口數(shù)量以及承擔(dān)的工作職責(zé)，核定縣、鄉(xiāng)兩級(jí)農(nóng)經(jīng)人員編制，科學(xué)設(shè)置股室及窗口，充實(shí)專(zhuān)業(yè)力量，落實(shí)經(jīng)費(fèi)保障，確保有機(jī)構(gòu)管事，有專(zhuān)人干事。

二是科學(xué)制定規(guī)劃，確保用地規(guī)模。結(jié)合新一輪土地利用總體規(guī)劃，因地制宜、科學(xué)評(píng)估、合理布局農(nóng)村居民點(diǎn)用地規(guī)模及標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)兩者有機(jī)銜接，為日后發(fā)展預(yù)留充足空間。充分利用村內(nèi)空閑地、荒坡地、廢棄地，增加建設(shè)用地指標(biāo)面積。進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化農(nóng)村生態(tài)、農(nóng)業(yè)、建設(shè)空間全域布局，通過(guò)深入推進(jìn)土地綜合整治，實(shí)現(xiàn)農(nóng)田集中連片、建設(shè)用地集中集聚、空間形態(tài)高效節(jié)約的土地利用格局，為社會(huì)資本參與進(jìn)入創(chuàng)造良好條件。

三是制定獎(jiǎng)懲政策，盤(pán)活土地存量。建立宅基地騰退置換獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，允許村民通過(guò)自愿協(xié)商等手段將原有宅基地和房屋有償調(diào)劑給申請(qǐng)宅基地建房的本村其他農(nóng)民。鼓勵(lì)村民進(jìn)城落戶，對(duì)已在城鎮(zhèn)購(gòu)房定居或愿意進(jìn)入城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)定居并自愿退宅還耕的，地方政府應(yīng)給予適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)；農(nóng)民放棄宅基地后，其農(nóng)村集體土地承包權(quán)益不應(yīng)受到影響，作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份享有的政策待遇應(yīng)保持不變。對(duì)廢舊土地進(jìn)行開(kāi)墾整理，適宜作為經(jīng)濟(jì)建設(shè)的可作為集體建設(shè)用地使用或流轉(zhuǎn)，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)。

四是開(kāi)展調(diào)查清理，嚴(yán)格依法行政。按照“尊重歷史面對(duì)現(xiàn)實(shí)”原則，因地制宜開(kāi)展“一戶多宅”、閑置宅基地和農(nóng)房的調(diào)查清理工作。落實(shí)“一戶一宅”制度，嚴(yán)格申請(qǐng)條件，規(guī)范審批流程，合理確定標(biāo)準(zhǔn)，健全公開(kāi)制度，對(duì)超面積占用宅基地等違法違規(guī)行為，要分區(qū)域、差別化、階梯式制定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，提高農(nóng)戶非法取得成本。充分發(fā)揮村級(jí)協(xié)管員作用，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村宅基地的日常監(jiān)管，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和制止違法違規(guī)行為。建立多部門(mén)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，統(tǒng)一指揮形成合力，堅(jiān)決有效打擊各類(lèi)違法違規(guī)現(xiàn)象，使宅基地管理工作步入合理規(guī)范化軌道。

五是激活閑置資本，增加農(nóng)民收入。謀劃制定閑置農(nóng)房盤(pán)活利用實(shí)施方案，規(guī)范閑置農(nóng)房宅基地流轉(zhuǎn)交易、重建改建審批、租賃使用權(quán)登記、示范單位驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)及流程，明確任務(wù)分工，強(qiáng)化政策保障。加快推進(jìn)農(nóng)村宅基地確權(quán)登記頒證，不斷深化宅基地“三權(quán)分置”改革。充分調(diào)動(dòng)村集體積極性，共同參與整村盤(pán)活、集體收儲(chǔ)、合作經(jīng)營(yíng)等流轉(zhuǎn)行為。加大招商引資力度，引導(dǎo)鄉(xiāng)賢資源和工商資本參與閑置農(nóng)房盤(pán)活利用。積極探索自主開(kāi)發(fā)、合作聯(lián)營(yíng)等多樣化商業(yè)模式，不斷創(chuàng)新閑置農(nóng)房盤(pán)活利用方式方法，加快推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，切實(shí)提高農(nóng)民收入水平。