關(guān)于規(guī)范權(quán)力運(yùn)行和激發(fā)干事動(dòng)力的探討

文/鄭珊珊 林志堅(jiān)（.杭州市西湖區(qū)轉(zhuǎn)塘街道社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心 .浙江省科技信息研究院）

黨的十九大對(duì)堅(jiān)持全面從嚴(yán)治黨提出了新要求。2018 年，黨中央出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步激勵(lì)廣大干部新時(shí)代新?lián)?dāng)新作為的意見》，指出要不斷提高黨的執(zhí)政能力、領(lǐng)導(dǎo)水平和規(guī)范權(quán)力運(yùn)行。行政權(quán)利是國(guó)家行政機(jī)關(guān)為執(zhí)行國(guó)家意志，依照憲法規(guī)定的原則管理社會(huì)的一種強(qiáng)制性手段[1,2]。現(xiàn)代行政權(quán)的核心是自由裁量權(quán)，它是行政權(quán)力的重要組成部分，是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)依據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定，在特定幅度和范圍內(nèi)所享有的處置權(quán)力。自由裁量權(quán)是提高行政機(jī)關(guān)效率所必需的權(quán)限，也是現(xiàn)代行政的必然要求。當(dāng)前，在推進(jìn)新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的進(jìn)程中，我們既面臨“四大考驗(yàn)”，也必須克服“四種危險(xiǎn)”。對(duì)于行政機(jī)關(guān)來(lái)說，既要依法行政、規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，也要提升行政機(jī)關(guān)社會(huì)管理與公共服務(wù)的質(zhì)量和效率，激發(fā)公職人員干事創(chuàng)業(yè)的主動(dòng)性和創(chuàng)造力。這兩方面應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌謀劃、協(xié)調(diào)推進(jìn)。規(guī)范權(quán)力運(yùn)行、激發(fā)干事動(dòng)力，抓住自由裁量權(quán)這個(gè)“牛鼻子”是關(guān)鍵。

一、用好自由裁量權(quán)能提高行政效能

自由裁量權(quán)是國(guó)家賦予特定行政機(jī)關(guān)對(duì)具體行政行為的種類、方式、范圍和時(shí)限等的自行決定權(quán)[3]，是現(xiàn)代行政權(quán)的核心，是一種真正和實(shí)質(zhì)的行政權(quán)力。自由裁量權(quán)在全世界范圍內(nèi)普遍存在，為了適應(yīng)社會(huì)高速發(fā)展，其行政范圍在不斷擴(kuò)大。自由裁量權(quán)的行使既彌補(bǔ)了法律的局限性，又滿足了行政效率原則和行政管理活動(dòng)的特殊要求，有著重要的現(xiàn)實(shí)意義[4]。自由裁量權(quán)產(chǎn)生的正效應(yīng)主要體現(xiàn)在以下方面。

一是自由裁量權(quán)有利于提高行政效率。當(dāng)前社會(huì)關(guān)系復(fù)雜多變，行政主體需審時(shí)度勢(shì)、權(quán)衡輕重，在方式、方法的使用上應(yīng)有一定的自主選擇余地，才能靈活果斷地處理各種特殊、具體的社會(huì)關(guān)系所產(chǎn)生的問題。為此，國(guó)家法律法規(guī)賦予了行政主體在法定范圍內(nèi)使用自由裁量的權(quán)利，旨在提高行政的效率和能動(dòng)性。

二是自由裁量權(quán)有利于法律調(diào)整各種社會(huì)關(guān)系。由于法律法規(guī)的局限性，無(wú)法對(duì)包羅萬(wàn)象、紛繁復(fù)雜的各種社會(huì)現(xiàn)象做出細(xì)致、窮盡的概括和規(guī)定，因此需要行政主體行使自由裁量權(quán)。自由裁量權(quán)的行使一方面方便行政機(jī)關(guān)靈活機(jī)動(dòng)地因人因時(shí)因地因事作出行政管理決策，提升其管理與服務(wù)社會(huì)的質(zhì)量和效率；另一方面可以激發(fā)行政主體干事創(chuàng)業(yè)的主動(dòng)性和創(chuàng)造力。

二、不能忽視權(quán)力濫用的負(fù)效應(yīng)

自由裁量權(quán)的行使在產(chǎn)生積極影響的同時(shí)，也不可避免地存在消極作用。特別是某些行政主體在做決策時(shí)，偏離了法律法規(guī)的目的和精神，甚至是超越了法律法規(guī)的公正公平原則，在現(xiàn)實(shí)中主要表現(xiàn)如下。

一是非正當(dāng)考慮。某些行政主體出于個(gè)人考慮來(lái)決定實(shí)施某種行為或選擇某種行為方式，其目的多種多樣，如為了給本人或本組織帶來(lái)某種利益，為了打擊報(bào)復(fù)，為了表現(xiàn)其才能、政績(jī)，為了一時(shí)的私欲、興趣等等。某些行政主體在作決定時(shí)，依靠主觀臆斷、憑想當(dāng)然辦事，對(duì)各種相關(guān)情況全然不加考慮[5,6]。二者的行為結(jié)果均是將自由裁量變成了隨意裁量。

二是對(duì)彈性法律條文任意做擴(kuò)張或限制性解釋。行政主體解釋彈性法律條文時(shí)，如果不顧人們的一般常識(shí)，對(duì)彈性法律條文任意做擴(kuò)張或限制性解釋，法律法規(guī)就會(huì)變成行政主體所掌握的一種捉摸不定的東西，行政主體也會(huì)因此而擁有為所欲為的裁量權(quán)，以權(quán)謀私、挾私報(bào)復(fù)、徇私枉法的機(jī)會(huì)就會(huì)增多，被管理者將無(wú)所適從[4]。

三是反復(fù)無(wú)常。在具體工作中，如果行政主體超越了法律所允許的誤差，作出有利于本單位、本人利益的選擇和決定，對(duì)相同的事情區(qū)別對(duì)待，對(duì)不同的事情同樣對(duì)待，即構(gòu)成反復(fù)無(wú)常[6]。

四是故意拖延。我國(guó)現(xiàn)行的法律法規(guī)中，對(duì)行政許可行為和行政保護(hù)行為有時(shí)限要求。根據(jù)行政管理的效率原則，行政主體應(yīng)及時(shí)行使行政權(quán)，履行法定職責(zé)。但在實(shí)踐中，違反效率原則或者出于某種不廉潔動(dòng)機(jī)，拖延履行法定職責(zé)的行為仍然存在。這種行為也是對(duì)自由裁量權(quán)的濫用。

三、規(guī)范權(quán)力運(yùn)行、激發(fā)干事動(dòng)力的對(duì)策建議

1.建立“讓實(shí)干者實(shí)惠”的激勵(lì)機(jī)制

空談?wù)`國(guó)，實(shí)干興邦。權(quán)力運(yùn)行的好壞歸根結(jié)底取決于行使權(quán)力的人。要激發(fā)干事動(dòng)力、破解“不作為”問題，就必須建立促進(jìn)干部“想干事”的制度體系。實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的目標(biāo)，需要各類項(xiàng)目的實(shí)施來(lái)支撐，需要踏實(shí)的工作作風(fēng)來(lái)推進(jìn)?！皩?shí)干”是一種精神、一種行動(dòng)，具備這種精神和行動(dòng)的“實(shí)干者”，是實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)的中流砥柱[7]。建立“讓實(shí)干者實(shí)惠”的機(jī)制是對(duì)實(shí)干者的鼓舞和激勵(lì)，是促進(jìn)形成濃厚實(shí)干氛圍的催化劑。應(yīng)建立健全“讓真心實(shí)意為民服務(wù)的實(shí)干者實(shí)惠”“讓改革創(chuàng)新敢于碰硬的實(shí)干者實(shí)惠”和“讓撲下身子沖在一線的實(shí)干者實(shí)惠”的干部激勵(lì)與選拔機(jī)制。這類沖在一線、任勞任怨的實(shí)干者皆為英雄，需要制度保障為其提供“避風(fēng)港”和“補(bǔ)給站”，讓實(shí)干者們拋開顧慮、奮斗拼搏。

2.建立“為敢于擔(dān)當(dāng)者擔(dān)當(dāng)”的保障機(jī)制

黨的十八大以來(lái)，黨中央把全面從嚴(yán)治黨提到了前所未有的高度，成效顯著、影響廣泛，但也出現(xiàn)了一些“為官不為”的問題，“只要不出事、寧可不干事”的現(xiàn)象多有存在，“孫連成”式的干部為數(shù)不少，這讓改革發(fā)展蒙上了陰影。建立為敢于擔(dān)當(dāng)者擔(dān)當(dāng)、為勇于負(fù)責(zé)者負(fù)責(zé)的保障機(jī)制成為各方期待。這種保障機(jī)制首要就是“容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制”。黨的十九大報(bào)告提出“建立激勵(lì)機(jī)制和容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制”，這是為干部松綁解套，為敢想的人“開綠燈”，為敢干的人“兜住底”。建立容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制一是要弄清“何錯(cuò)可容”，界定清楚要容的是什么錯(cuò)。這里的“錯(cuò)”應(yīng)理解為“過失”。劃清因亂作為而犯錯(cuò)與因敢作為而失誤的界限，劃清干部失誤、錯(cuò)誤與違紀(jì)違法行為的界限。二是要明確“誰(shuí)來(lái)容錯(cuò)”。要讓容錯(cuò)機(jī)制彰顯效能，需要社會(huì)理性的寬容、完善法治的支撐、科學(xué)決策的保障，這三大要素形成合力推動(dòng)[8]。三是要堅(jiān)持“容”“糾”結(jié)合?！叭荨迸c“糾”結(jié)合有利于對(duì)改革中出現(xiàn)的失誤或錯(cuò)誤形成完整認(rèn)知。糾錯(cuò)機(jī)制是工作失誤或錯(cuò)誤的“控制開關(guān)”，是在改革出現(xiàn)負(fù)面影響的情況下確保不輸出顛覆性后果的重要保障。

3.完善程序，讓權(quán)力運(yùn)行的“軌道”更順暢

程序是看得見的正義，行政程序是制約行政權(quán)、維護(hù)公民權(quán)的重要保障[4]。行政程序的功能體現(xiàn)如下：一是限制隨意行政的前提；二是保障相對(duì)人權(quán)利的關(guān)鍵；三是公正與效率的平衡機(jī)制；四是對(duì)行政實(shí)體規(guī)范有著修正、彌補(bǔ)缺漏的作用。

應(yīng)健全完善行政程序，督促自由裁量權(quán)公正、合理、高效地行使。一是要健全情報(bào)公開制度。讓公眾知曉行政主體的職責(zé)范圍，有利于把自由裁量權(quán)置于公眾監(jiān)督之下，杜絕腐敗[3,9]。二是要健全告知制度。防止不當(dāng)行政行為發(fā)生時(shí)，給行政相對(duì)人造成損害。該制度體現(xiàn)了對(duì)行政相對(duì)人人格的尊重[9]。三是要健全聽證制度。該制度可避免或減少行政錯(cuò)誤的發(fā)生，保證自由裁量權(quán)行使的合理性，最大限度地保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益。四是要健全職能分離制度。以權(quán)力制約權(quán)力，可預(yù)防權(quán)力濫用和防止腐敗，消除公眾對(duì)行政人員之間偏私袒護(hù)的疑慮，保證行政機(jī)關(guān)的公正形象。

4.創(chuàng)新監(jiān)督形式，建立健全科技監(jiān)督防腐手段

隨著科技的發(fā)展，腐敗現(xiàn)象也日益智能化、隱蔽化。為適應(yīng)新形勢(shì)下的監(jiān)督、防腐要求，應(yīng)建立健全科技監(jiān)督防腐手段。相對(duì)于傳統(tǒng)的監(jiān)督手段，科技手段具有很多方面的優(yōu)勢(shì)：一是具有高效便捷的優(yōu)勢(shì)，使得懲治震懾作用更加明顯；二是具有剛性約束的優(yōu)勢(shì)，有效壓縮了權(quán)力運(yùn)行中的彈性空間和灰色地帶；三是具有動(dòng)態(tài)監(jiān)管的優(yōu)勢(shì)，能夠進(jìn)一步提升監(jiān)督效能；四是具有大數(shù)據(jù)分析的優(yōu)勢(shì)，更容易揭示腐敗產(chǎn)生發(fā)展的規(guī)律。