大數(shù)據(jù)時(shí)代環(huán)境行政規(guī)制的變革及其優(yōu)化

呂坤鵬

（西南政法大學(xué) 人工智能法學(xué)院，重慶 401120）

一、引 言

我國中央政府對(duì)于大數(shù)據(jù)的應(yīng)用充分重視，先后出臺(tái)了一系列大數(shù)據(jù)應(yīng)用指導(dǎo)性文件。2016年3月17日，《中國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》正式發(fā)布，更加明確了大數(shù)據(jù)的作用與政府大數(shù)據(jù)的應(yīng)用領(lǐng)域。“大數(shù)據(jù)”（Big data）這一概念，目前學(xué)界對(duì)其界定并未統(tǒng)一。按照國外學(xué)者的研究，更多地將其定義為借助軟件去收集、管理和處理的大數(shù)據(jù)集［1］。作為行政決策的一種有價(jià)值的數(shù)據(jù)資源，當(dāng)前“大數(shù)據(jù)”在我國的理論研究和實(shí)踐應(yīng)用都還處于探索階段。從本質(zhì)上講，在行政規(guī)制領(lǐng)域運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)來解決環(huán)境問題時(shí)，大數(shù)據(jù)技術(shù)提供的是新時(shí)代背景下的治理思維和手段，是對(duì)新技術(shù)的綜合應(yīng)用和開發(fā)［2］?！按髷?shù)據(jù)”作為一種新興的價(jià)值資源，對(duì)充分發(fā)揮規(guī)制主體的決策力、洞察力和流程優(yōu)化能力等作用方面有很大潛力。

大數(shù)據(jù)，儼然已經(jīng)成為各國行政改革的制高點(diǎn)，大數(shù)據(jù)與政府行政行為之間的有效貫通，成為政府革新行政執(zhí)法理念，提高行政規(guī)制效果的合理路徑［3］。通過梳理大數(shù)據(jù)在環(huán)境治理領(lǐng)域所面臨的挑戰(zhàn)，可有針對(duì)性地提出可供實(shí)際操作的方案，為大數(shù)據(jù)在環(huán)境行政規(guī)制中的實(shí)際應(yīng)用提供優(yōu)化路徑。建立在“大數(shù)據(jù)”基礎(chǔ)上的行政規(guī)制，需要各要素的協(xié)同運(yùn)作、數(shù)據(jù)平臺(tái)搭建、實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)的整合和應(yīng)用，確保行政規(guī)制兼具科學(xué)性和有效性。

二、環(huán)境行政規(guī)制理論研究的基礎(chǔ)

（一）環(huán)境行政規(guī)制理論概述

一般意義上環(huán)境行政規(guī)制可以理解為政府為環(huán)境保護(hù)和環(huán)境資源的合理利用而實(shí)施的干預(yù)。從實(shí)證的角度來看，環(huán)境行政規(guī)制理論源自不同利益集團(tuán)對(duì)環(huán)境規(guī)制的不同利益訴求。以斯蒂格勒（Stigler）為代表的芝加哥學(xué)派提出的利益集團(tuán)規(guī)制理論認(rèn)為［4］，規(guī)制來源于產(chǎn)業(yè)利益集團(tuán)為實(shí)現(xiàn)其利益訴求而向公共規(guī)制者施加的影響。此后，佩爾茲曼（Peltzman）對(duì)環(huán)境行政規(guī)制的理論外延在前理論基礎(chǔ)之上進(jìn)行擴(kuò)展，將消費(fèi)者利益集團(tuán)也納入其中［5］。進(jìn)而將環(huán)境規(guī)制的利益集團(tuán)細(xì)分為三方主體，即規(guī)制者政府、污染企業(yè)、消費(fèi)者三方。以政府為主導(dǎo)的環(huán)境行政規(guī)制作為行政行為方式中的重要形態(tài)之一，政府對(duì)環(huán)境問題的直接與間接調(diào)控，不僅包括行政法規(guī)，還有經(jīng)濟(jì)手段和市場機(jī)制。目前，學(xué)者大都將行政規(guī)制界定為從行政主體角度為維護(hù)既有規(guī)則和事先規(guī)避潛在風(fēng)險(xiǎn)，而對(duì)個(gè)人的自由和權(quán)利進(jìn)行一定程度上的約束，或者對(duì)其加以義務(wù)的行政行為方式［6］。學(xué)術(shù)界并未就行政規(guī)制主體的界定達(dá)成一致的意見，主要在以下幾方面存在著不同的看法。

1.行政規(guī)制主體的界定

針對(duì)行政規(guī)制主體的界定，學(xué)理上基本上有三種不同的意見：首先，國內(nèi)學(xué)者基本都認(rèn)為行政規(guī)制主體是政府及相關(guān)機(jī)構(gòu)；其次，一些被授權(quán)過的監(jiān)管機(jī)關(guān)也被認(rèn)為是行政規(guī)制的主體；最后，公權(quán)機(jī)關(guān)和私人主體也可作為行政規(guī)制的主體。我國對(duì)于行政規(guī)制主體的表述，則更多意義上采用“特定的行政主體”這一觀點(diǎn)［7］。這種認(rèn)定更易于體現(xiàn)行政法學(xué)研究的獨(dú)特視角，其中行政主體是具有行政法人格的法律實(shí)體，其范圍也會(huì)隨著行政主體社會(huì)化而擴(kuò)大，進(jìn)一步包含了授權(quán)主體和具有公共事務(wù)管理職能的其他組織。

2.環(huán)境行政規(guī)制對(duì)象的界定

筆者將國內(nèi)學(xué)者的主流觀點(diǎn)梳理后得出：第一，基本認(rèn)為行政規(guī)制對(duì)象為“守法情況”，即行政相對(duì)方遵守法律規(guī)定和行政命令的情況；第二，認(rèn)為是“經(jīng)濟(jì)市場失靈情況”；第三，部分特定的經(jīng)濟(jì)或者非經(jīng)濟(jì)的社會(huì)活動(dòng)；第四，除了經(jīng)濟(jì)范疇之外的其他特定領(lǐng)域［8］。

3.合法性限定

就目前我國的行政實(shí)踐來看，任何的行政活動(dòng)只有具備合法性才有可能得到適用，但從當(dāng)前的行政規(guī)制情況來看，依然存有部分暫時(shí)缺乏法律依據(jù)但是屬于行政規(guī)制性質(zhì)的手段［9］。筆者認(rèn)為，如果該規(guī)制手段符合我國的當(dāng)前國情且滿足復(fù)雜社會(huì)需求，就應(yīng)將其認(rèn)可在行政規(guī)制的定義之內(nèi)，否則會(huì)使其全面性和客觀性效力受損。

4.程序正當(dāng)性

法治的公正性不僅要體現(xiàn)在實(shí)體法上的公正，還要體現(xiàn)程序上的正當(dāng)性。正當(dāng)?shù)某绦蚴菍?shí)現(xiàn)法治社會(huì)的重要基石，行政規(guī)制是連接公民與政府溝通的橋梁，需要從根本上保證程序上的正當(dāng)性。行政規(guī)制的約束不僅指單純的事前、事中法律約束，還包括事后接受司法程序的審查；在范圍上不要局限于抽象的行政行為，還要關(guān)注具體的行政決定，在監(jiān)督渠道上要積極接受來自社會(huì)公眾的監(jiān)督。通過考察法治發(fā)達(dá)的國家相關(guān)經(jīng)驗(yàn)來看，程序的正當(dāng)化不僅貫穿于整個(gè)司法審查過程，還體現(xiàn)在行政部門的內(nèi)部監(jiān)督中?？偟膩砜矗且?yàn)橐?guī)制的程序正當(dāng)性與規(guī)制控制之間的關(guān)系本身就很密切。

（二）行政規(guī)制深層化

日漸復(fù)雜及嚴(yán)峻的環(huán)境問題給規(guī)制主體敲響了警鐘。一方面政府環(huán)境規(guī)制結(jié)構(gòu)的失衡與規(guī)制手段的不科學(xué)間的矛盾日漸突出，以致與規(guī)制初衷相背離。另一方面由于當(dāng)前行政決策的作出越來越取決于數(shù)據(jù)和分析，導(dǎo)致單一模式下的經(jīng)驗(yàn)和直覺不利于大數(shù)據(jù)的充分挖掘和應(yīng)用，進(jìn)而不能為有效的行政規(guī)制提供科學(xué)的數(shù)據(jù)反饋依據(jù)。

1.制度規(guī)范化

我國政府在推進(jìn)“簡政放權(quán)”改革的過程中，修改并完善了一系列制度機(jī)制。而對(duì)行政規(guī)制改革所取得的成效進(jìn)行檢驗(yàn)時(shí)，不能僅將著力點(diǎn)放在剔除無必要審批項(xiàng)目上，也要注重此項(xiàng)改革有沒有實(shí)現(xiàn)制度和技術(shù)創(chuàng)新。其中以行政審批制度為監(jiān)管之機(jī)，要建立以匹配大數(shù)據(jù)技術(shù)為支撐的監(jiān)管制度，為大數(shù)據(jù)應(yīng)用環(huán)境治理工作提供制度上的規(guī)范或創(chuàng)新。

2.規(guī)制決策的效能化

評(píng)價(jià)規(guī)制決策的效能化，要依據(jù)科學(xué)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)制的結(jié)果要在客觀事物運(yùn)行的軌道內(nèi)運(yùn)行，規(guī)制主體的手段要具備針對(duì)性和嚴(yán)格性，才能實(shí)現(xiàn)預(yù)定的目標(biāo)。實(shí)現(xiàn)規(guī)制決策效能化的目標(biāo)，需要我們完善技術(shù)手段以及規(guī)制決策智能系統(tǒng)。建立覆蓋多層次、多行業(yè)、多領(lǐng)域的決策架構(gòu)，保障規(guī)制主體的自主性、獨(dú)立性及開放度；也要依照法律、法規(guī)實(shí)施決策監(jiān)督，確保監(jiān)督主體的行為合法、程序合法，最終實(shí)現(xiàn)監(jiān)督行為的最大效能。

三、環(huán)境行政規(guī)制功能之補(bǔ)強(qiáng)

（一）規(guī)制主體的公共決策及風(fēng)險(xiǎn)防控

我國正處在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，快速變革的社會(huì)，使得各類復(fù)雜的社會(huì)管理信息需求，與當(dāng)前大數(shù)據(jù)技術(shù)的發(fā)展穿插在一起。在行政規(guī)制范圍內(nèi)，政府建立的行政法規(guī)體系不單需要一套完整的法律制度對(duì)造成環(huán)境負(fù)擔(dān)的行為進(jìn)行評(píng)價(jià)、制裁和矯正，還要保證決策的正確性和可防控性 。

1.公共決策

公共抉擇是指政府決策，政府通過系列政策、法律手段來填補(bǔ)市場的漏洞，緩解市場的失靈引發(fā)的陣痛。公共決策是一個(gè)智慧齊聚的過程，存在著種種困難和影響因素。其一，代議制中通常使用多數(shù)人決策的規(guī)則，導(dǎo)致小部分人利益被忽視，這種失衡系當(dāng)前代議制的癥結(jié)所在，使得少數(shù)人利益最終成了空頭支票。其二，決策信息的薄弱性，使得規(guī)制主體在收集重要的決策信息時(shí)難免會(huì)在各環(huán)節(jié)上遭遇難題，而且需要為此投入一定的時(shí)間、人力、財(cái)力等成本，這就會(huì)導(dǎo)致公共政策是在信息不完備的基礎(chǔ)上達(dá)成的，最終造成行政規(guī)制上的失控。

2.風(fēng)險(xiǎn)防控

政府可以通過法律硬性規(guī)定或禁止不當(dāng)行為來解決環(huán)境問題，這被稱為傳統(tǒng)“命令與控制”規(guī)制。該種規(guī)制手段表現(xiàn)并不靈活，有時(shí)甚至具有反作用。而超越傳統(tǒng)的“命令與控制”方法的技術(shù)規(guī)制則具有科學(xué)高效的特點(diǎn)，并為科技公司的技術(shù)創(chuàng)新及擴(kuò)散提供正面作用。我國環(huán)境保護(hù)法第5條確立了“保護(hù)優(yōu)先、預(yù)防為主”的原則，從中可以解釋出“遇到環(huán)境（生態(tài)）風(fēng)險(xiǎn)科學(xué)性不確定的情形，應(yīng)以保護(hù)環(huán)境（生態(tài)）為優(yōu)先原則”的內(nèi)涵［10］。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警和預(yù)防充分體現(xiàn)環(huán)境法所具有的價(jià)值內(nèi)涵。當(dāng)今社會(huì)生活的復(fù)雜度遠(yuǎn)超我們的預(yù)想，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)就如同土壤里的種子，借助各種有利的生長條件多方面侵?jǐn)_我們的生活，加之大數(shù)據(jù)技術(shù)作為快速發(fā)展壯大的新興技術(shù)應(yīng)用，不可避免地給我們的認(rèn)知帶來風(fēng)險(xiǎn)性挑戰(zhàn)，規(guī)制主體不得不介入和事先干預(yù)，并作出不確信的決策，而今后以大數(shù)據(jù)為支撐的精細(xì)化的規(guī)制模式無疑十分必要。

（二）促使規(guī)制主體對(duì)環(huán)境數(shù)據(jù)的重視

區(qū)域產(chǎn)業(yè)具備差異性，導(dǎo)致對(duì)環(huán)境的影響也會(huì)存在很大的差異。因此，研究者需要把研究視角投放在特定區(qū)域和新問題上。其中以大數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的多維環(huán)境信息就是應(yīng)對(duì)環(huán)境問題的有力武器，原因在于：

第一，環(huán)境規(guī)制的手段要求其有較強(qiáng)的可操作性，要求其具有相應(yīng)的數(shù)據(jù)參照標(biāo)準(zhǔn)，為具體的預(yù)警、評(píng)估、行政執(zhí)法提供數(shù)據(jù)依據(jù)和操作標(biāo)準(zhǔn)。

第二，規(guī)制主體在重視數(shù)據(jù)建設(shè)和準(zhǔn)確科學(xué)的數(shù)據(jù)使用的前提之下，更易尋求到行之有效的行政規(guī)制手段。

環(huán)境監(jiān)測水平的快速提高和環(huán)境智能監(jiān)測的不斷發(fā)展使得環(huán)境數(shù)據(jù)出現(xiàn)極速增長的趨勢。在當(dāng)前環(huán)境測評(píng)體系下，通過深度挖掘環(huán)境監(jiān)測相關(guān)技術(shù)，可擬定符合區(qū)域特點(diǎn)的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)，監(jiān)測環(huán)境數(shù)據(jù)并確定底值，定點(diǎn)研究確定環(huán)境容量。所以，數(shù)據(jù)應(yīng)用規(guī)制研究將具備強(qiáng)有力的科學(xué)說服力，在倡導(dǎo)實(shí)證研究的今天表現(xiàn)更為突出。行之有效的行政規(guī)制必須具備科學(xué)性和合規(guī)性，環(huán)境數(shù)據(jù)的參與是指引規(guī)制主體在法律框架內(nèi)走向科學(xué)的羅盤。

（三）提高行政規(guī)制的合理化

行政規(guī)制的合理化，嚴(yán)格要求所設(shè)定行政規(guī)制的手段和過程進(jìn)行技術(shù)性架構(gòu)［11］。相關(guān)規(guī)制模式和過程的合理性要求，主要得益于行政規(guī)制主體對(duì)于高效性和科學(xué)性的進(jìn)一步追求。進(jìn)一步推動(dòng)了行政規(guī)制理念方面的轉(zhuǎn)變，突出相應(yīng)的問題意識(shí)，尤其是現(xiàn)行行政法框架下貫徹執(zhí)行行政法治理念。

環(huán)境資源有著利用的共益性，多主體在自然資源上形成緊密的利益關(guān)系，難免導(dǎo)致不同利益主體間因利益分配不均衡而引發(fā)利益對(duì)沖進(jìn)而增加社會(huì)不確定風(fēng)險(xiǎn)。若要統(tǒng)一決策，掌握各方面的數(shù)據(jù)信息就顯得十分必要。同時(shí)，大數(shù)據(jù)所展現(xiàn)的各項(xiàng)亦是規(guī)制主體分析并決策的關(guān)鍵，行政規(guī)制主體在大數(shù)據(jù)收集中具備天然的優(yōu)勢且是大數(shù)據(jù)收集的主體，其要做的就是如何充分發(fā)揮數(shù)據(jù)的深層次價(jià)值，通過對(duì)環(huán)境數(shù)據(jù)的深度挖掘來為規(guī)制主體的決策服務(wù)。顯然，建立在對(duì)數(shù)據(jù)信息綜合分析的論斷，會(huì)最大程度提高規(guī)制結(jié)果的正當(dāng)性和合理性，所以是一種最優(yōu)的決策方式。

（四）促進(jìn)行政規(guī)制法律責(zé)任體系的構(gòu)建

現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)的邏輯起點(diǎn)是以利益最大化為價(jià)值目標(biāo)，因而，有效落實(shí)事后責(zé)任就顯得尤為必要。在實(shí)務(wù)操作中，通?？吹降纳婕碍h(huán)境的案件大多集中在刑事責(zé)任方面，而涉及環(huán)境行政、民事責(zé)任的司法案例則少之又少［12］。我國對(duì)于環(huán)境責(zé)任條款的立法規(guī)定較為薄弱，導(dǎo)致實(shí)施效力不足深受學(xué)界的爭議。將問題落實(shí)到根本就是建立一個(gè)能夠充分發(fā)揮政府和社會(huì)各方協(xié)同配合貢獻(xiàn)群力的規(guī)制體制［13］。這將激發(fā)數(shù)據(jù)的創(chuàng)新性利用，同時(shí)也使被規(guī)制者免受被行政處罰的風(fēng)險(xiǎn)。政府在運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)攻克環(huán)境難題之時(shí)，可促使政府和行業(yè)主體積極履行相關(guān)法律賦予的義務(wù)，并且對(duì)該過程產(chǎn)生的不利結(jié)果進(jìn)行追責(zé)將變得相對(duì)輕松，這主要?dú)w功于大數(shù)據(jù)技術(shù)在環(huán)境行政規(guī)制實(shí)踐中的運(yùn)用保證了責(zé)任認(rèn)定所需的證據(jù)得以留痕。

四、大數(shù)據(jù)在環(huán)境行政規(guī)制中運(yùn)用的現(xiàn)實(shí)障礙

（一）環(huán)境數(shù)據(jù)信息收集難問題

近些年圍繞信息采集和處理的大數(shù)據(jù)技術(shù)逐漸成為各個(gè)國家追逐的對(duì)象，其目的在于搶占“數(shù)據(jù)革命”高地。但是，大數(shù)據(jù)技術(shù)仍然很稚嫩。筆者認(rèn)為，信息收集不足的問題是其中最突出的問題。

以牛津大學(xué)醫(yī)藥衛(wèi)生科研中心為例，首先，確保數(shù)據(jù)的全面性和真實(shí)性，就要有充足的相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行喂養(yǎng)，然而實(shí)踐中許多病人和家屬擔(dān)心隱私被泄露而不愿透露這些私人問題，即便是企業(yè)也有可能基于商業(yè)利益的考慮，不愿共享商業(yè)上的敏感信息［14］。其次，要從眾多不同信息中得出可利用的結(jié)論，真實(shí)全面的數(shù)據(jù)分析不可或缺。數(shù)據(jù)信息需要具備不同行業(yè)知識(shí)的專家分析，而這種跨界交流與合作能否實(shí)現(xiàn)，則成為大數(shù)據(jù)技術(shù)實(shí)際應(yīng)用中的攔路虎。再次，數(shù)據(jù)的技術(shù)開發(fā)在存儲(chǔ)方面遭遇網(wǎng)絡(luò)儲(chǔ)存容量小的問題，如何減輕環(huán)境數(shù)據(jù)存儲(chǔ)成本以及提升環(huán)境相關(guān)數(shù)據(jù)價(jià)值就成為規(guī)制主體在應(yīng)用大數(shù)據(jù)時(shí)不得不解開的又一道阻攔鎖。最后，社會(huì)公眾的信息在無形中被獲取、利用，很大程度上會(huì)引發(fā)社會(huì)矛盾。在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的特殊背景下，對(duì)當(dāng)局的義務(wù)要求就大大提高［16］。這就要求在高風(fēng)險(xiǎn)的領(lǐng)域，包括環(huán)境領(lǐng)域，規(guī)制主體積極搜集各類信息、提前預(yù)警各類風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)各類相關(guān)環(huán)境信息的匯集則將成為其工作常態(tài)。

（二）政府組織結(jié)構(gòu)和管理職能方面的問題

深受傳統(tǒng)思維的影響，我國政府職權(quán)行使和組織模式呈現(xiàn)金字塔式的層級(jí)結(jié)構(gòu)，以此為特色的職權(quán)模式使得各個(gè)管理職能部門涇渭分明。伴隨著大數(shù)據(jù)技術(shù)在環(huán)境治理工作中的投入應(yīng)用，規(guī)制機(jī)關(guān)與被規(guī)制者在信息交流中達(dá)成的合意將產(chǎn)生相互的回應(yīng)，這會(huì)對(duì)傳統(tǒng)的行政管理模式將造成沖擊。大數(shù)據(jù)的及時(shí)性、多維性和共益性，反饋于政府管理和組織層面，就是金字塔式的架構(gòu)模式被平面型的扁平化組織機(jī)構(gòu)顛覆。

以往的行政管理模式，使得規(guī)制主體的職能極端強(qiáng)化。大數(shù)據(jù)技術(shù)的有序推進(jìn)很好地化解了這一尷尬處境，行政主體通過精細(xì)化的數(shù)據(jù)平臺(tái)搭建為政務(wù)的建設(shè)提供信息技術(shù)和數(shù)據(jù)資源上的支持，也為社會(huì)各方交流互動(dòng)提供一個(gè)契機(jī)，它擴(kuò)展了政府的公共服務(wù)功能，并有效地加強(qiáng)政府在履行職能時(shí)的積極性，而在此之前的傳統(tǒng)管理模式應(yīng)相應(yīng)調(diào)整。

（三）數(shù)據(jù)庫的運(yùn)行缺乏整體協(xié)同

從目前國內(nèi)對(duì)大數(shù)據(jù)的實(shí)踐來看，國家在頂層設(shè)計(jì)、數(shù)據(jù)平臺(tái)構(gòu)建、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫的運(yùn)行等方面缺乏整體協(xié)同，諸如：人口庫、地域信息庫和企業(yè)數(shù)據(jù)庫在整體運(yùn)行的過程中暴露出一系列問題［16］。由于受傳統(tǒng)治理思維的影響，大數(shù)據(jù)共享面臨諸多的障礙。這些部門間不協(xié)同就會(huì)形成信息的碎片化，給數(shù)據(jù)共享互通造成障礙，這是部門間信息管理遭遇的難題，也是數(shù)據(jù)構(gòu)建過程中面臨的共性問題［17］。因解決此問題的制度環(huán)境還未形成而導(dǎo)致的各部門數(shù)據(jù)之間“打架”的結(jié)果，不僅影響政府的科學(xué)決策，還會(huì)造成規(guī)制主體公信力低和社會(huì)滿意度差的問題。環(huán)境數(shù)據(jù)作為一種信息載體和數(shù)據(jù)源，為行政機(jī)關(guān)、行業(yè)、社會(huì)團(tuán)體在環(huán)境規(guī)制中提供了數(shù)據(jù)和技術(shù)供給［18］。部門利益對(duì)沖問題和協(xié)同合作機(jī)制的缺乏等原因，都直接或間接地造成了數(shù)據(jù)庫運(yùn)行缺乏統(tǒng)籌性，這些都為政府大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的順利實(shí)現(xiàn)造成障礙。

（四）環(huán)保數(shù)據(jù)造假、壟斷、泄露現(xiàn)象的存在

我國政府在數(shù)據(jù)公開方面有很大收獲，但與實(shí)現(xiàn)“政府大數(shù)據(jù)建設(shè)服務(wù)于規(guī)制要求”的目標(biāo)仍有較大差距。突出表現(xiàn)為一些地方政府基于政績?cè)u(píng)定、環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)等目的，編造、壟斷、泄露環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)，導(dǎo)致環(huán)境大數(shù)據(jù)損害政府和環(huán)保部門的公信力［19］。此外，少數(shù)第三方檢測機(jī)構(gòu)為了獲利，往往對(duì)企業(yè)的暗箱操作持沉默態(tài)度，致使監(jiān)測設(shè)備采集不到真實(shí)樣品。作為享有國家公權(quán)力的政府和擁有數(shù)據(jù)資源優(yōu)勢的技術(shù)公司，基于種種優(yōu)勢，把數(shù)據(jù)視為壟斷資源的思維十分普遍。大數(shù)據(jù)作為一種信息資產(chǎn)和數(shù)據(jù)資源，對(duì)環(huán)境數(shù)據(jù)的透明開放與共享的定位并不意味著數(shù)據(jù)無條件開放，這里同樣需要有一個(gè)度的把握，國家、企業(yè)和個(gè)人數(shù)據(jù)的安全隱私仍受法律保護(hù)，并不允許被濫用誤用。在我國出臺(tái)大數(shù)據(jù)發(fā)展的相關(guān)具體規(guī)定、法律規(guī)定前，地方政府可以基于《中華人民共和國政府信息公開條例》，爭取將各地方性相關(guān)規(guī)章提高法律層級(jí)，以滿足大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的有序推進(jìn)［20］。政府部門急需制定配套大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)相關(guān)的法律法規(guī)，突出制定與大數(shù)據(jù)實(shí)踐相關(guān)法律法規(guī)，使新法及時(shí)補(bǔ)位。

五、大數(shù)據(jù)時(shí)代下環(huán)境行政規(guī)制的創(chuàng)新路徑

環(huán)境法之所以是社會(huì)法的一個(gè)分支，是因?yàn)樗谀康暮驼{(diào)整范圍上和社會(huì)法有相似之處，以社會(huì)利益為出發(fā)點(diǎn)，著眼于社會(huì)領(lǐng)域［21］。大數(shù)據(jù)時(shí)代，環(huán)境行政規(guī)制的重要路徑在于充分挖掘政府、企業(yè)、公眾等主體性作用，健全多元主體間的信息共享與科學(xué)決策機(jī)制，推進(jìn)政府在環(huán)境行政規(guī)制中的結(jié)構(gòu)與過程優(yōu)化、決策科學(xué)化，科學(xué)鑒別不同地區(qū)、不同行業(yè)的環(huán)境污染高發(fā)點(diǎn)，有針對(duì)性地進(jìn)行監(jiān)控和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警響應(yīng)，提升環(huán)境行政規(guī)制現(xiàn)代化程度。

（一）形成大數(shù)據(jù)時(shí)代下的環(huán)境規(guī)制協(xié)同治理

大數(shù)據(jù)作為一個(gè)復(fù)雜且巨大的網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)系統(tǒng)，社會(huì)的不確定性、關(guān)聯(lián)性、多樣性和復(fù)雜性程度將隨著社會(huì)結(jié)構(gòu)的發(fā)展和轉(zhuǎn)型而不斷提升，使得任何一個(gè)規(guī)制主體都無法具備上述復(fù)雜社會(huì)問題所需的全部知識(shí)、工具和資源等。反以政府為規(guī)制主體，無法全方位主導(dǎo)復(fù)雜的環(huán)境問題，且一定程度上存在高成本、低效率和低社會(huì)響應(yīng)的現(xiàn)實(shí)缺陷［22］。加上我國很多與環(huán)境相關(guān)的數(shù)據(jù)信息屬于保密狀態(tài)，一般的社會(huì)公眾或企業(yè)難以獲取。這都或多或少導(dǎo)致社會(huì)民眾對(duì)環(huán)境不利的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)缺乏整體上的把握和理解，而且也給規(guī)制主體和相關(guān)研究者的工作帶來信息上的失衡。此外，這也在一定層面上使環(huán)境問題評(píng)估喪失精準(zhǔn)性和可信度，給環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估工作及后續(xù)研究帶來盲點(diǎn)。對(duì)此，政府應(yīng)該建立“高效能、集眾智”的環(huán)境治理模式，注重與公民的充分交流和互動(dòng)，并確保對(duì)外傳遞的信息客觀真實(shí)有效。對(duì)此，政府需要出臺(tái)相應(yīng)激勵(lì)機(jī)制，引領(lǐng)企業(yè)和民眾加入到環(huán)境保護(hù)的行列中來，為環(huán)境治理工作提供一手的數(shù)據(jù)資料和相關(guān)信息，這將有益于推進(jìn)環(huán)保設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營的精準(zhǔn)化、專業(yè)化和產(chǎn)業(yè)化。具體做法如下：

第一，應(yīng)增強(qiáng)環(huán)境相關(guān)部門在行政執(zhí)法中的合力，建立信息共享與交流平臺(tái)，使時(shí)間上連續(xù)、空間上全面的環(huán)境分析結(jié)果能為各管理部門動(dòng)態(tài)掌握。最終可以有效分擔(dān)各部門信息搜集的成本壓力，也可促進(jìn)各部門之間權(quán)限的統(tǒng)合。首先，打造融合大數(shù)據(jù)技術(shù)的環(huán)境數(shù)據(jù)庫中心，及時(shí)梳理和提煉環(huán)境治理中暴露的問題，實(shí)時(shí)更新和完善政府環(huán)境治理的案例體系，并根據(jù)實(shí)體情況向社會(huì)發(fā)布案例庫數(shù)據(jù)，能為政府后續(xù)規(guī)制提供方向上的指引、經(jīng)驗(yàn)傳承和警示等作用，并為其他行業(yè)組織和個(gè)人參與環(huán)境規(guī)制提供指引［23］。其次，通過建立暢達(dá)的大數(shù)據(jù)交互網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)由點(diǎn)到面，全方位、多角度掌握政策在各環(huán)節(jié)的執(zhí)行力度和效用。最后，使規(guī)制主體依據(jù)系統(tǒng)采集的環(huán)境數(shù)據(jù)自動(dòng)甄別并“照方開藥”，真正實(shí)現(xiàn)決策智能化、規(guī)制精準(zhǔn)化的目標(biāo)。

第二，應(yīng)加快推進(jìn)從政府“一家獨(dú)大”向“政府搭臺(tái)、社會(huì)唱戲”角色的轉(zhuǎn)變，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)組織、公益性團(tuán)體的積極性，使群體智慧得以挖掘和發(fā)揮。社會(huì)群體對(duì)于環(huán)境問題的廣泛關(guān)注與切身努力，對(duì)于相關(guān)環(huán)境數(shù)據(jù)的收集、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的防控與反饋等，真正運(yùn)用到?jīng)Q策過程中去，逐步形成網(wǎng)絡(luò)狀、實(shí)時(shí)化和多維度的綜合治理格局［24］。

第三，形成政府作為主要規(guī)制者與被規(guī)制主體自我規(guī)制良性互動(dòng)的合作式規(guī)制模式，使其成為我國環(huán)境行政規(guī)制今后的發(fā)展方向［25］。將問題落實(shí)到根本，就是建立一個(gè)能夠充分發(fā)揮政府和社會(huì)各方協(xié)同配合貢獻(xiàn)群力的規(guī)制體制。

（二）完善大數(shù)據(jù)技術(shù)支持的環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍

我們?nèi)粘５男姓?zhí)法和大數(shù)據(jù)本來是兩個(gè)很有距離且抽象的概念，但隨著國家對(duì)社會(huì)治理模式的探索以及信息化的高速發(fā)展，大數(shù)據(jù)技術(shù)可應(yīng)用于行政執(zhí)法權(quán)限配置、行政執(zhí)法權(quán)力運(yùn)行及監(jiān)督等領(lǐng)域［26］。如何讓這兩者充分協(xié)調(diào)配合，將是當(dāng)前環(huán)境執(zhí)法主體亟待掌握的一種能力，也是時(shí)代交給我們的考卷。當(dāng)今的行政執(zhí)法理念和特點(diǎn)已不再局限于傳統(tǒng)意義上的法定職能執(zhí)行過程和能力上，實(shí)踐提出了新要求，具體可圍繞以下幾點(diǎn)進(jìn)行整體性把握：

第一，人才隊(duì)伍建設(shè)。當(dāng)前全國各地都在不同程度地?fù)屨既瞬畔葯C(jī)，紛紛出臺(tái)各種利好政策以解決應(yīng)用性人才稀缺的問題，地方政府除了將目光放在地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、行業(yè)市場、國家政策等支持上來引進(jìn)大數(shù)據(jù)高端研發(fā)人才落戶外，還可以選擇與國內(nèi)外先進(jìn)信息技術(shù)企業(yè)合作，聯(lián)合培養(yǎng)基于大數(shù)據(jù)技術(shù)支持的環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍。

第二，加大培訓(xùn)力度。緊跟大數(shù)據(jù)在環(huán)境規(guī)制中應(yīng)用的需要，制定環(huán)保監(jiān)測和執(zhí)法人才培養(yǎng)及引進(jìn)規(guī)劃，增強(qiáng)環(huán)保業(yè)務(wù)知識(shí)技能培訓(xùn)和實(shí)戰(zhàn)演練力度，注重培訓(xùn)的實(shí)效性，不斷提升基層環(huán)境監(jiān)管人員整體業(yè)務(wù)素質(zhì)和能力，實(shí)施定期考核和持證制度［27］。

第三，加大環(huán)保執(zhí)法硬件設(shè)備投入?，F(xiàn)階段各種依托大數(shù)據(jù)技術(shù)而制造出的新式儀器等裝備可以分階段分批次進(jìn)行裝備，穩(wěn)步提高執(zhí)法人員的執(zhí)法效率和效能。開展詳細(xì)的部門調(diào)查，在對(duì)各環(huán)保部門實(shí)體考察之后列出環(huán)境保護(hù)部門執(zhí)法設(shè)備、防護(hù)裝備清單，由國家財(cái)政進(jìn)行支持。

（三）利用大數(shù)據(jù)來調(diào)整行政規(guī)制力度

縱觀近些年我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)狀況，東部區(qū)域一直走得比較靠前，在能源需求上突出表現(xiàn)為該地區(qū)對(duì)清潔興能源的要求相對(duì)較高。在面對(duì)東部這樣經(jīng)濟(jì)狀況良好的區(qū)域時(shí)，行政規(guī)制主體則需加大環(huán)境規(guī)制的強(qiáng)度，正確引導(dǎo)企業(yè)創(chuàng)新技術(shù)、創(chuàng)造新的商機(jī)和就業(yè)機(jī)會(huì)，使資金流向更有潛力的新興環(huán)保產(chǎn)業(yè)。在評(píng)估環(huán)境容載力和環(huán)境遭遇破壞后的恢復(fù)能力問題上，我國的中、西部區(qū)域較東部地區(qū)表現(xiàn)較為良好，但該區(qū)域企業(yè)的科技水平大多不盡如人意，突出表現(xiàn)為該區(qū)域?qū)Νh(huán)境規(guī)制的反應(yīng)更為激烈，在針對(duì)該區(qū)域環(huán)境規(guī)制問題上需采取相對(duì)緩和的規(guī)制力度，以避免高度污染型行業(yè)的過度集中，而且又能使企業(yè)在環(huán)境規(guī)制強(qiáng)度較高的壓力下加大節(jié)能減排經(jīng)費(fèi)的投入，從而有利于刺激公司挖掘節(jié)能型產(chǎn)業(yè)的潛力［28］。

（四）完善相關(guān)機(jī)制，營造良好的制度環(huán)境

這些年來一系列的政府改革，為實(shí)施“互聯(lián)網(wǎng)+”政務(wù)服務(wù)掃清體制障礙，為我們更好地將大數(shù)據(jù)技術(shù)投入應(yīng)用創(chuàng)造了條件。南開大學(xué)法學(xué)院教授宋華琳認(rèn)為：中國大陸已經(jīng)意識(shí)到政府?dāng)?shù)據(jù)開放的價(jià)值，但當(dāng)前在數(shù)據(jù)立法上跟進(jìn)遲緩，相關(guān)數(shù)據(jù)建設(shè)的法律法規(guī)依舊沒能被提上日程。針對(duì)上述問題，他提議未來應(yīng)急需推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開放的立法進(jìn)程，深入推進(jìn)對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開放方面的研究工作［29］。

針對(duì)數(shù)據(jù)造假問題，一方面需要我們嚴(yán)格遵守《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》中的強(qiáng)制性規(guī)定，勇于動(dòng)用法律手段打擊各種逃避監(jiān)管的不法行為，作為政府與企業(yè)也要積極去確保和維護(hù)環(huán)保數(shù)據(jù)的真實(shí)可靠，嚴(yán)守自身工作底線，提高違規(guī)成本，加大數(shù)據(jù)造假問責(zé)的處罰力度。另一方面完善技術(shù)監(jiān)測手段，制定高標(biāo)準(zhǔn)網(wǎng)站評(píng)測機(jī)制，當(dāng)然還要重視業(yè)務(wù)管理職能部門間的配合。

對(duì)于數(shù)據(jù)壟斷的現(xiàn)象，《反壟斷法》的及時(shí)革新應(yīng)予足夠重視，筆者主要提出以下兩點(diǎn)建議：其一，要調(diào)整經(jīng)營者集中反壟斷審查的申報(bào)門檻。其二，將消費(fèi)者隱私性的規(guī)定上升為反壟斷立法。隨著商業(yè)模式的演化發(fā)展，價(jià)格已然不再是市場主體追逐的唯一熱點(diǎn)，《反壟斷法》還需要關(guān)注非價(jià)格競爭因素，而隱私就是重要的非價(jià)格競爭因素。

在數(shù)據(jù)泄露方面，無論政府還是企業(yè)自身都需要重視技術(shù)創(chuàng)新和自主品牌的打造，在品牌意識(shí)引領(lǐng)下以優(yōu)勢促合作，建立公共大數(shù)據(jù)信息開放平臺(tái)和保護(hù)信息安全的機(jī)制，打開數(shù)據(jù)黑箱，防止環(huán)保數(shù)據(jù)被不當(dāng)利用，切實(shí)維系好數(shù)據(jù)安全。