行政發(fā)包和晉升錦標賽雙重約束下基層減負的突破路徑研究

徐 文，王 正

（中南財經(jīng)政法大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430073）

一、問題的提出

基層政府是與人民群眾接觸最頻繁的一級政府，它在滿足廣大人民群眾多元化和多樣化的需求的同時，還要接受上級行政機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，完成上級機關(guān)下發(fā)的各種任務(wù)和通知，發(fā)揮上傳下達、政令溝通的作用。繁重的工作使得本來就面臨人少財乏困境的基層政府負擔(dān)進一步加重，但基層政府在我國行政體系中的地位決定了它缺少足夠的話語權(quán)去改變這種財權(quán)事權(quán)不匹配的現(xiàn)象，只能繼續(xù)負重前行。

然而，持續(xù)的基層負重必然會使得基層干部的獲得感和幸福感逐漸降低，進而可能滋生懶政、怠政、不作為的現(xiàn)象。而2019年兩會所提出的基層減負，既體現(xiàn)了黨中央對基層干部的關(guān)心，也會在一定程度上為基層減負松綁，這對于調(diào)動基層干部工作積極性，鼓勵其干事創(chuàng)業(yè)有重大的意義。

但是，行政發(fā)包和晉升錦標賽理念已經(jīng)對當(dāng)下中國的政治生活產(chǎn)生了深刻的影響。在行政發(fā)包制下，上級政府會將任務(wù)層層發(fā)包至基層政府，而基于晉升考慮的官員，也會將工作下放傳達到下級政府并最終落到基層政府的肩上。這些行為都無疑會使得基層行政組織的負擔(dān)加重，并最終會讓基層減負政策實施效果大打折扣。那么就可以提出一個問題，如何在行政發(fā)包和晉升錦標賽現(xiàn)實背景下實現(xiàn)基層減負政策實施效果的最大化呢？

二、文獻的回顧

筆者對中國知網(wǎng)數(shù)據(jù)庫的搜索發(fā)現(xiàn)，在核心期刊和CSSCI刊物中，關(guān)于基層減負的研究,近五年的發(fā)文量并不是很多，在中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于解決形式主義突出問題為基層減負的通知》之后，學(xué)界才對基層政府減負的研究有所增加。圍繞這些文獻分析發(fā)現(xiàn)，關(guān)于基層減負的發(fā)文大部分是報紙新聞宣傳文章，學(xué)術(shù)界對其關(guān)注頗少，研究文獻不多，而現(xiàn)存文獻中的觀點也主要集中在關(guān)于重負的原因以及如何解決基于形式主義而引起的基層壓力的討論上［1-2］。

（一）對基層重負原因的研究

現(xiàn)有的許多研究在談到基層重負的原因的時候，更多的是從體制和形式主義等方面去解釋，并沒有注意到那種“在一個統(tǒng)一的權(quán)威之下，政府內(nèi)部上下級之間的行政發(fā)包關(guān)系”［3］和地方官員“為增長而競爭”以贏得晉升的這種政治錦標賽行為［4］與基層減負之間存在的張力和對減負工作的影響。歐陽靜認為，基層負擔(dān)的成因來源于壓力性體制以及有效的反饋和協(xié)商機制的缺乏，從而忽略了基層政權(quán)組織的實際條件和實際能力，使得基層難堪重負［5］。劉會來研究發(fā)現(xiàn)，基層負擔(dān)的成因體現(xiàn)在四個方面：一是市直機關(guān)對基層工作不夠了解，任務(wù)分解容易“一刀切”，讓基層工作者不知從何下手；二是基層干部尤其是村干部待遇不高、福利不完善，為公舍小家顧大家，自己生產(chǎn)生活受到一定影響；三是基層工作者尤其是村干部覺得沒有上升空間，做事求穩(wěn)少擔(dān)當(dāng)；四是基層組織人財物缺乏，基層工作左右掣肘。基層干部職權(quán)小，收入低，責(zé)任大，上升空間有限是造成其負擔(dān)重的很大一部分原因［6］。以上四點分析都可以說是受到了行政發(fā)包和晉升錦標賽的環(huán)境約束，地方政府官員為了在有限的任期內(nèi)取得更多的晉升優(yōu)勢，往往會通過向下級機關(guān)層層施壓的方式來獲得發(fā)展的“業(yè)績”［7］，這種發(fā)包必然會增加負重。此外，還有學(xué)者認為，形式主義也是基層干部真正的“痛點”和“累點”［8］，基層的文山會海是重負的重要源頭所在，必須對基層的形式主義治理問題給予充足的重視和關(guān)注才可以解決重負難題。但是，需要注意到的是，在中央下發(fā)了《關(guān)于解決形式主義突出問題為基層減負的通知》之后，各地的形式主義問題已經(jīng)有一定的改觀，但是一些地方仍然存在未減負甚至增負的怪相［9］，這也要求學(xué)者們進一步從更深的制度體制層面去思索重負問題根源之所在。

（二）對基層減負措施的研究

在減負措施的研究層面，學(xué)者們大多有兩個方向的主張，一是狠抓形式主義治理問題，二是使用一些新辦公技術(shù)來減輕官員工作負擔(dān)。其中，形式主義論的學(xué)者主張大幅度精簡文件，著力解決數(shù)量過多、照抄照搬問題，嚴格控制會議，著力解決超時、超規(guī)格和層層開會問題［10］；號召做到結(jié)合實際，從“三減兩強兩倡導(dǎo)”入手，通過精減文件、會議活動和督查考核、強化問題破解以及政務(wù)服務(wù)、倡導(dǎo)“一線工作法”和“盡職盡責(zé)敢擔(dān)當(dāng)、不為亂為皆問責(zé)”的舉措來為基層干部精準減負。同時，還要重視工作和匯報材料的質(zhì)量，避免貪多，要通過減少報送材料來實現(xiàn)基層減負［11］。此外，還有學(xué)者從考評過多這一角度提出看法，認為落實基層減負，必須要從優(yōu)化考評這一方面入手，著力解決“痕跡主義考評”“一陣風(fēng)式考評”等問題［12］。在另一方面，工具技術(shù)論則認為，在信息化時代，為了實現(xiàn)基層減負，還可以更多地借助電子化手段優(yōu)化政府管理方式，提升政府管理效率［13］，可以嘗試著結(jié)合“互聯(lián)網(wǎng)+”和信息化大數(shù)據(jù)，另辟蹊徑，提出清理整治微信工作群、QQ工作群、政務(wù)APP等為基層減負的措施。

但是，這些舉措更多的是從重負的表面上去望聞問切并開出藥方，并沒有從制度體制或者政治生態(tài)現(xiàn)象（如行政發(fā)包和晉升錦標賽）的角度去深入分析。雖然行政發(fā)包和晉升錦標賽提出已久，其研究也非常之多，但是以往的研究都沒有做到從當(dāng)下中國的這種政治生態(tài)和官員行為邏輯層面去探討基層減負，更多的是將兩者與基層減負分而論之，并沒有明確地將兩者關(guān)聯(lián)起來；從行政發(fā)包和晉升錦標賽的角度去為基層減負“把脈、問診、開方”。

三、行政發(fā)包和晉升錦標賽桎梏基層減負的作用機制

探討行政發(fā)包和晉升錦標賽這種政治生態(tài)對基層減負的影響，一個繞不開的話題就是：為什么在這種政治生態(tài)下，兩者需要且能夠?qū)鶎訙p負形成“反向作用力”。而從一定程度上來說，上級政府官員晉升的有限理性取向以及科層制下的絕對服從可以很好解釋該問題。

2.1.3 使用者評價。在交流過程中，李主任表示，截至目前，該產(chǎn)品每天都在運行，情況總體良好，煤種和水分適應(yīng)性不錯，縮分精度、樣品重量、樣品各級粒度等各方面指標均達標。他特別指出，三德科技的該自動制樣系統(tǒng)有幾項關(guān)鍵技術(shù)解決了制樣過程中的難題。①全通破碎機，該設(shè)備在破碎過程中采用了傘旋自清掃技術(shù)和給料皮帶聯(lián)動技術(shù)，解決了6mm濕煤破碎沾堵的難題，達到濕煤全通的效果；②風(fēng)透低溫快速在線干燥技術(shù)，有效解決了水分對制樣環(huán)節(jié)帶來的影響，保證制樣過程不粘不堵；③高性能制粉技術(shù)，該自動制樣系統(tǒng)制粉環(huán)節(jié)采用德國技術(shù)，制粉收集率達到95%以上，過篩率達到100%，遠高于同類產(chǎn)品。

（一）上級政府官員晉升的有限理性取向

西方經(jīng)濟學(xué)理論認為，人作為社會中的一員，在各種經(jīng)濟活動中都是理性的，人們憑借自己的理性進行經(jīng)濟選擇和決策。人都是自利的，雖然在其活動過程中在一定程度上實現(xiàn)了利他。由此作為分析依據(jù)，我們可以對行政體制下的政府官員行為進行心理分析。眾所周知，我國政府是為人民服務(wù)的政府，政府作為一個整體，是不追求個人利益而盡力實現(xiàn)公共利益的，但是政府部門的具體組成人員是由一個個具有理性思維的官員組成，他們作為理性或者有限理性的社會人，是存在一定的自利心態(tài)的。相較于“完全理性”的經(jīng)濟人而言，地方官員更接近于“有限理性”的社會人。而官員的“有限理性”是導(dǎo)致和影響我國地方政府間競爭的重要因素［14］。政府官員扮演的經(jīng)濟人的角色，會在特定的制度約束下尋求自身利益最大化［15］，而這也從理論上解釋了政府官員追求政績，熱衷于晉升的原因。

此外，從官員層級角度，我們也能為導(dǎo)致基層重負的發(fā)包和錦標賽行為做出一定解釋。我國公務(wù)員實行分類管理，2019年6月施行的《中華人民共和國公務(wù)員法（2018年修訂）》規(guī)定：國家實行公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度，根據(jù)公務(wù)員職位類別和職責(zé)設(shè)置公務(wù)員領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)、職級序列。將職位類別劃分為綜合管理類、專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類等類別［16］，公務(wù)員的職務(wù)也被劃分為領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，這兩個序列都是由高低不同的級別所組成的，當(dāng)然，不同的級別對應(yīng)著不同的福利待遇，等級越高的公務(wù)員福利待遇越好。這就驅(qū)使著作為有限理性經(jīng)濟人的政府官員追求政績，向上晉升，從而獲得更好的工作待遇。

因此，基于以上分析，我們可以窺見，在行政發(fā)包制和晉升錦標賽的現(xiàn)實框架下，政府官員作為一個有限理性的經(jīng)濟人，無論從理論動機還是現(xiàn)實需求方面，都具有了努力向上晉升的動力，因此在行政體制內(nèi)自然會通過行政發(fā)包制將壓力傳導(dǎo)到下級政府，下級政府再如法炮制，層層傳導(dǎo)，最終重任落到基層政府的肩上，使得基層政府難堪重負，在這樣的背景下的基層減負政策實行效果不佳就在情理之中了。

（二）科層制集權(quán)體制背景下下級政府的絕對服從

由前所述，層層發(fā)包是導(dǎo)致基層負重的重要原因之一，而筆者認為，我國各級的行政機關(guān)之所以可以做到層層發(fā)包，較大原因是我國科層制的行政管理體制為其提供了便利。在這種體制下，全國各級政府呈現(xiàn)出金字塔式的排列結(jié)構(gòu)。科層制管理最突出的優(yōu)點就是令行禁止，管理絕對有效，但也會存在權(quán)力過多向上集中，以至于地方積極性難以激發(fā)的弊端。在中央集權(quán)背景下，中央政府享有絕對的權(quán)威，各級地方政府都必須絕對服從中央政府，這就構(gòu)成了中央向省級地方政府發(fā)包的制度基礎(chǔ)。而在地方層次，地方政府間的縱向關(guān)系本質(zhì)上就是中央政府和地方政府間關(guān)系的延伸，即是基于國家結(jié)構(gòu)形式和政府管理層次，以中央和地方關(guān)系為依托，地方政府之間在縱向上所形成的各種上下隸屬關(guān)系。地方政府間的縱向關(guān)系的表現(xiàn)形式主要就是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)與被指導(dǎo)、監(jiān)督與被監(jiān)督三種，這種關(guān)系表現(xiàn)在具體政治體制中就是上級政府擁有指揮命令下級政府的權(quán)力，下級政府有服從和執(zhí)行上級政府決定、命令的義務(wù)，不得違背和拒絕，否則下級政府就要承擔(dān)相應(yīng)的法律后果［17］。因此，地方政府間的層級關(guān)系和制度架構(gòu)，下級對上級的絕對服從，也構(gòu)成了行政發(fā)包的基礎(chǔ)，也是基層減負頑疾難治的原因之一。

四、行政發(fā)包和晉升錦標賽：基層減負的結(jié)構(gòu)性約束

在參考了現(xiàn)有的文獻之后，筆者歸納出行政發(fā)包和晉升錦標賽體制下給基層政府帶來的影響。主要可以總結(jié)為以下四個擠壓：

第一是“任務(wù)—責(zé)任”的擠壓：行政發(fā)包和錦標賽下，上級政府在下放任務(wù)之時，還會通過高頻率的檢查、督查來傳導(dǎo)壓力，倒逼下級政府實現(xiàn)預(yù)期任務(wù)目標。為了應(yīng)對來自上級的頻繁的督查、檢查，下級政府必須學(xué)會痕跡工作法，在工作中追求處處留痕、善于速成材料，以材料論英雄。同時，在壓力型體制之下，上級政府機構(gòu)壓力的層層傳導(dǎo)、問責(zé)權(quán)、一票否決權(quán)的濫用，使得原本就是負擔(dān)沉重的基層政府雪上加霜［18］。這種過頻檢查的實例在現(xiàn)實中比比皆是。新華網(wǎng)就報道了一位基層公務(wù)員的工作情景：潘秀華是貴州省黃平縣新州鎮(zhèn)黨委書記，他對目前基層普遍存在的頻繁檢查、疲于應(yīng)付的工作機制深有體會。前一年新州鎮(zhèn)接受縣以上有名目記載的各項工作檢查就達111次，平均兩三天就有一次，這種情況在其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)也很常見［19］。從這個實例中即可窺見基層任務(wù)—責(zé)任擠壓的現(xiàn)狀。

第二是“權(quán)力—人財”的擠壓：在中央實行分稅制改革之后，中央開始將財權(quán)慢慢上收，相應(yīng)的事權(quán)反而逐漸下移。同時，行政發(fā)包只是將事權(quán)發(fā)包到基層政府，但并不配以相應(yīng)的財權(quán)，這就造成了基層政府財權(quán)事權(quán)及人力資源的嚴重失衡的畸形現(xiàn)象。例如，廣州市社區(qū)居委會的人員配備標準是每200-300名居民配備一名居委會成員，但現(xiàn)實是，一般的居委會人數(shù)少的也就幾個人，多的也不過十多個［20］，如此少的人員在面臨繁多的基層事務(wù)時自然是苦不堪言，負擔(dān)沉重。

第三是“效率—工具”的擠壓：我國行政系統(tǒng)內(nèi)存在通過各級政府的轉(zhuǎn)發(fā)文件、開會學(xué)習(xí)等方式來落實上級政策決定的現(xiàn)象，也就是所謂的文件落實文件，以會議落實會議，毫無操作細則可言。中央下發(fā)一份文件，首先省一級政府開會學(xué)習(xí)討論，然后下發(fā)到市縣級政府，市縣級又如法炮制，將文件最終下沉到基層，這前前后后要經(jīng)歷數(shù)不清的大大小小的學(xué)習(xí)動員會議，自然效率不足。不僅如此，層層轉(zhuǎn)發(fā)的政策落實方式效果也令人堪憂?，F(xiàn)實中，公益普惠是學(xué)前教育基本方向和發(fā)展目標，實現(xiàn)“幼有所育”是社會共同呼聲。當(dāng)下，幼兒園普惠化改革正在加速推進中，但仍然面臨一些困惑和難點亟待解決，多地基層教育部門的負責(zé)人認為，中央文件下發(fā)后，各級政府應(yīng)及時出臺相應(yīng)的配套辦法及細則，而不是“層層轉(zhuǎn)發(fā)參照”，將具體問題留給最基層的教育部門。由此可見，這種層層發(fā)文件的現(xiàn)象亟待進一步的改變。

第四是“職業(yè)—生活”的擠壓：在我國基層政府中，客觀存在著一部分懶政不作為的干部，他們認為基層干部的晉升存在上升“天花板”的現(xiàn)象。在2018年新修訂的《中華人民共和國公務(wù)員法》中明確規(guī)定：“國家實行公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度，根據(jù)公務(wù)員職位類別和職責(zé)設(shè)置公務(wù)員領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)、職級序列?！保?6］有了崗位級別的差異，作為經(jīng)濟人的政府官員就必然想要晉升。但是，當(dāng)下我國官場的現(xiàn)實是，公務(wù)員總體的數(shù)量極為龐大，遵循“金字塔”結(jié)構(gòu)的縱向行政組織結(jié)構(gòu)，級別越高，管轄的范圍越廣，相應(yīng)的崗位數(shù)量就越少，這就導(dǎo)致了我國大部分公務(wù)員不僅級別較低，升遷難度也大的困境。有數(shù)據(jù)顯示，在中國職務(wù)層級中科級以下的普通公務(wù)員占比為92%，而占全國公務(wù)員58%的縣鄉(xiāng)兩級公務(wù)員超過300萬人，受制于機構(gòu)的規(guī)格和職位數(shù)量，絕大部分難以升遷［21］。在這樣的大環(huán)境下，部分官員就抱著晉升難、不想升的心態(tài)在崗位上不謀其職，無所作為，這就出現(xiàn)了能者越做越多，庸懶干部無所事事的現(xiàn)象，也就更加使得基層負擔(dān)進一步加重、幸福感缺失。

五、基層減負的突破路徑

行政發(fā)包和晉升錦標賽在不同的方面、以不同的作用機制和現(xiàn)實表現(xiàn)對基層減負工作形成了桎梏和阻礙，而且似乎已經(jīng)是一種困局，那么有何破解之道呢？下面的幾條突破路徑可以提供借鑒和啟示：

（一）促進法治化背景下政府職能的科學(xué)化定位

2019年10月召開的十九屆四中全會上充分肯定了國家行政管理的科學(xué)化、法治化的重大意義，明確指出國家行政管理承擔(dān)著按照黨和國家決策部署推動經(jīng)濟社會發(fā)展、管理社會事務(wù)、服務(wù)人民群眾的重大職責(zé)。要堅持和完善中國特色社會主義行政體制，構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系，提高行政效能，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府［22］。

但是，需要指出的是，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府，使政府履行好“經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)、環(huán)境保護”的“分內(nèi)事”的前提就是要做好政府職能的科學(xué)化定位。政府職能的定位是各級政府履職的前提和基礎(chǔ)，只有做好了政府的職能定位，明確了各級政府的權(quán)力和職能范圍，并在法律的框架下加以明確，可以較為有效地促進行政發(fā)包和晉升錦標賽背景下的基層減負。權(quán)責(zé)相符是現(xiàn)代政府有效運作的基本原則。有權(quán)無責(zé)容易造成官僚主義，有責(zé)無權(quán)則會降低管理績效。要理順各層級政府職責(zé)關(guān)系，合理配置各層級政府的財權(quán)事權(quán)，逐步健全政府職責(zé)體系［23］，切實推動基層減負工作。政府的職能定位要明確管理責(zé)任和行政問責(zé)，建立獎懲制度，切實做到有權(quán)就有責(zé)，有權(quán)就監(jiān)督，使得各級政府之間難以互相踢皮球，工作任務(wù)層層打包下放，要推進實現(xiàn)機構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化，促進權(quán)責(zé)更加協(xié)同。同時要做到定位的優(yōu)化協(xié)同，堅持效率原則，要統(tǒng)籌優(yōu)化地方機構(gòu)設(shè)置和職能配置，考慮不同地區(qū)之間經(jīng)濟發(fā)展水平、社會文化環(huán)境等宏觀因素，做到實事求是，具體問題具體分析，差異化定位各級政府職能，做到政府職能和政府的履職能力相匹配。此外，要積極推進省直管縣、大部制等改革，優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，使政府機構(gòu)設(shè)置更加科學(xué)，精簡機構(gòu)，減少行政層級，這樣基層政府經(jīng)過層層發(fā)包的任務(wù)就不會被層層加碼、層層加重。同時，因為行政層級較少，也較容易建立訴求和利益表達機制，從而使得弱勢的基層政府的意見和建議不至于被層層的級別所埋沒，這會讓上級決策部門能夠更好地體察下情，也能促進各級政府職能的優(yōu)化配置。只有這樣，才能更好地推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

（二）建立彈性任期制，有效化解困境

這里我們分析的起點在于，為什么各級官員總是如此期望在較短的時間內(nèi)取得政績和晉升資本，以至于上級官員如此急切地通過行政發(fā)包層層傳導(dǎo)壓力，將大量任務(wù)和事權(quán)下放到基層去，我們認為官員的任期制存在是導(dǎo)致官員急功近利的一個重要原因。一般來說，中國各級官員的任期為5年，且所連任的屆數(shù)也受到越來越多的限制，不能做到長時間任職，所以各級官員為了得到晉升所需要的政績，一般都會急于成事。任職期間行為短期化現(xiàn)象是行為主體為實現(xiàn)短期收益的最大化目標而采取的行為，是一種偏重眼前利益、局部利益的急功近利行為［24］。因此，在我國行政體制中建立官員的任期制，讓有能力的官員有足夠長的任期，有足夠長的時間去展現(xiàn)自身能力，去獲得晉升的資本，從而避免短期內(nèi)的“大打雞血”施加高壓給基層政府以求出政績的行為。做到能者上、庸者下，強化干部的專業(yè)化水平，培養(yǎng)各級官員的行政能力，做到專業(yè)化和科學(xué)化。

（三）完善官員晉升制度，制定并落實科學(xué)的考核體系

新施行的《中華人民共和國公務(wù)員法（2018修訂）》，對公務(wù)員的晉升、獎懲、培訓(xùn)等多個方面都進行了更加準確和嚴格的規(guī)范，使得我國對公務(wù)員的管理有了更加科學(xué)的法律的依據(jù)，極大地推進了我國公務(wù)員管理法治化的進程。但由于我國公務(wù)員制度推行時間短、法律法規(guī)的完善發(fā)展存在滯后性以及制度實際落地過程中的“慣性偏差”和變通執(zhí)行等種種原因，使得科學(xué)合理的官員晉升制度難以做到非常充分契合紛繁現(xiàn)實的實際需要，仍然需要進一步完善和健全公務(wù)員晉升機制。同時，也要進一步的加大考核體系的落實力度，避免出現(xiàn)“上有政策，下有對策”的現(xiàn)象，讓那些多種維度的評價指標真正落實，而不僅僅唯政績產(chǎn)出。晉升錦標賽和行政發(fā)包制究其根本都是為了政績的產(chǎn)出，而政績一定是圍繞著晉升制度和考核指標轉(zhuǎn)圈的，即你哪一個考核指標權(quán)重最高，我就重點下手去抓，而抓的方法自然就是發(fā)包了，因此要想促進基層減負工作的更好開展，就必須要構(gòu)建和落實科學(xué)高效的考核體系。而建立科學(xué)民主的考核機制重點在于，依據(jù)崗位特性來設(shè)立科學(xué)的考核指標和建立多重考核體制，做到考核主體和考核方法的多元化［25］。在構(gòu)建和落實科學(xué)考核體系的同時，也要加快促進轉(zhuǎn)變公務(wù)員晉升觀念，從而讓形式主義的不良之風(fēng)在公務(wù)員隊伍中被壓制下去［26］，要加強公務(wù)員的觀念教育，使得各級官員轉(zhuǎn)變晉升觀念，不忘初心，牢記使命，以為人民服務(wù)為第一宗旨，減少功利晉升的心態(tài)。

（四）建立并完善干部基層任職交流制度

本文的目的是在發(fā)包和錦標賽背景下促進基層減負的開展，前面的建議都是對發(fā)包方提出要求和約束，而這里我們嘗試著從承包者的角度考慮問題，最終的承包者即是基層政府。我們要設(shè)身處地為基層政府著想，就需要明確基層負重的原因是什么。這里除了行政發(fā)包帶來的上層壓力之外，基層公務(wù)員數(shù)量不足、能力欠缺也是造成基層重負的重要原因。在發(fā)包制和錦標賽制度下，要想較好地應(yīng)對來自上級政府的任務(wù)傳導(dǎo)，基層政府就必須要有足夠數(shù)量和水平的公務(wù)員才行，而這一點必要要求，恰恰是大多數(shù)基層政府不具備的。筆者認為，建立并完善干部基層任職交流制度可以較為有效地解決這一問題。筆者所設(shè)想的干部基層任職交流制度和一般意義上的干部交流制度并不完全相同，該制度的基本構(gòu)想是將上級官員“下放”到基層政府中任職，在任期滿之后，結(jié)合其在基層任職的表現(xiàn)和成績進行升降獎罰，與此同時，將這種基層任職的干部交流制度納入官員晉升考核標準之中，要晉升，就必須下沉到基層任職并且努力工作。相關(guān)實證研究也表明，干部交流制度也促進了經(jīng)濟社會的發(fā)展［27］，尤其是對于青年干部和后備干部而言，能夠更加有效提高他們的素質(zhì)和能力。除此之外，這種干部基層交流制度，還能夠有效緩解作為行政發(fā)包制中承包方的基層政府的負擔(dān)。這可以從三方面去解釋：一方面，從上級單位“下放”的公務(wù)員一般具有較高的能力和素質(zhì)，可以更好地處理基層繁雜的事務(wù)。另一方面，對于“下放”的這些官員，這次基層任職經(jīng)歷是他的晉升途中的一次考核。因為如果他們在基層認真工作，盡職盡責(zé)，對他們將來可能的提拔和晉升是有幫助的。再者，這些具有“下放”經(jīng)歷的且又得到提拔和晉升的官員，他們會對基層的工作和現(xiàn)狀有一定的了解，會更容易做到體察下情，等到自己成為上級領(lǐng)導(dǎo)之后，客觀上也會為基層減負出力，從而推動基層減負工作的更好開展。例如，每年西藏自治區(qū)都會選拔一批優(yōu)秀的青年干部深入基層，前往農(nóng)牧區(qū)去工作和鍛煉，在那里，那些從機關(guān)里走出來的年輕干部真切地體驗到了基層人民群眾生活，切實了解基層人民群眾需要解決的問題，聽到基層人民群眾渴求發(fā)展的心聲，從而在思想深處更加堅定為民服務(wù)的理念。因此我們相信，如果可以完善干部基層交流制度，一定可以在促進基層減負的同時，提高基層黨員干部的思想道德水平。