“為官不為”的危害、日漸突出的原因及其治理

杜 雄 柏

(湘潭大學(xué) 法學(xué)院，湖南 湘潭 411105)

在黨的十九大報(bào)告中，習(xí)近平總書記在談到“堅(jiān)定不移全面從嚴(yán)治黨，不斷提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平”時(shí)指出：“全黨要清醒認(rèn)識(shí)到，我們黨面臨的執(zhí)政環(huán)境是復(fù)雜的，影響黨的先進(jìn)性、弱化黨的純潔性的因素也是復(fù)雜的，黨內(nèi)存在的思想不純、組織不純、作風(fēng)不純等突出問題尚未得到根本解決。要深刻認(rèn)識(shí)黨面臨的執(zhí)政考驗(yàn)、改革開放考驗(yàn)、市場經(jīng)濟(jì)考驗(yàn)、外部環(huán)境考驗(yàn)的長期性和復(fù)雜性，深刻認(rèn)識(shí)黨面臨的精神懈怠危險(xiǎn)、能力不足危險(xiǎn)、脫離群眾危險(xiǎn)、消極腐敗危險(xiǎn)的尖銳性和嚴(yán)峻性，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，保持戰(zhàn)略定力，推動(dòng)全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展?！薄皥?jiān)持正確選人用人導(dǎo)向，匡正選人用人風(fēng)氣，突出政治標(biāo)準(zhǔn)，提拔重用牢固樹立‘四個(gè)意識(shí)’和‘四個(gè)自信’、堅(jiān)決維護(hù)黨中央權(quán)威、全面貫徹執(zhí)行黨的理論和路線方針政策、忠誠干凈擔(dān)當(dāng)?shù)母刹浚x優(yōu)配強(qiáng)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子。”[1]49

其實(shí)，早在2016年1月18日，在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆五中全會(huì)精神專題研討班上，習(xí)近平就曾指出，“黨的干部是黨的事業(yè)的骨干”“要更廣泛更有效地調(diào)動(dòng)干部隊(duì)伍積極性。這個(gè)問題極為重要，現(xiàn)在看來也十分緊迫”，這是因?yàn)椤笆艹砷L經(jīng)歷、社會(huì)環(huán)境、政治生態(tài)等多方面因素影響，當(dāng)前干部隊(duì)伍也存在種種復(fù)雜情況，一個(gè)突出問題是部分干部思想困惑增多、積極性不高，存在一定程度的‘為官不為’。對這個(gè)問題，我們要高度重視，認(rèn)真研究，把情況搞清楚，把癥結(jié)分析透，把對策想明白，有針對性地加以解決”[2]。

值得我們深思的是，從黨的十八大以來，亦即在我們的黨全面從嚴(yán)治黨、堅(jiān)決懲治腐敗的時(shí)期內(nèi)，為什么會(huì)出現(xiàn)嚴(yán)重的“為官不為”現(xiàn)象，并被習(xí)近平認(rèn)為是一個(gè)“要高度重視，認(rèn)真研究”“有針對性地加以解決”的“極為重要”和“十分緊迫”的問題？就目前情況而言，我們對這一問題的研究又是否達(dá)到了“把情況搞清楚，把癥結(jié)分析透，把對策想明白”以及在實(shí)際工作中“有針對性地”解決這一問題的要求？我們認(rèn)為，盡管為此作過一些努力，但同上述要求還相去甚遠(yuǎn)，這不僅表現(xiàn)為理論研究上的零散與膚淺，也體現(xiàn)在實(shí)際工作中存在一定程度的敷衍和應(yīng)付。有鑒于此，本文擬就上述問題作系統(tǒng)的探討，以期進(jìn)一步提高人們對“為官不為”危害性的認(rèn)識(shí)并對社會(huì)有效治理這一現(xiàn)象有所助益。

一、“為官不為”現(xiàn)象的表現(xiàn)、性質(zhì)及危害

“為官不為”是指負(fù)有管理國家和社會(huì)事務(wù)職責(zé)的公職人員①不履行或不認(rèn)真履行應(yīng)盡職責(zé)的行為。換言之，也就是公職人員“在其位不謀其政、任其職不盡其責(zé)”的工作作風(fēng)或行為表現(xiàn)。

《中華人民共和國公務(wù)員法》(以下簡稱《公務(wù)員法》)明確將公職人員的工作態(tài)度、辦事效率、職業(yè)道德等確定為公職人員的“義務(wù)”，其內(nèi)容主要包括：模范遵守憲法和法律；按照規(guī)定的權(quán)限和程序認(rèn)真履行職責(zé)，努力提高工作效率；全心全意為人民服務(wù)，接受人民監(jiān)督；維護(hù)國家的安全、榮譽(yù)和利益；忠于職守，勤勉盡責(zé)，服從和執(zhí)行上級(jí)依法作出的決定和命令；保守國家秘密和工作秘密；遵守紀(jì)律，恪守職業(yè)道德，模范遵守社會(huì)公德；清正廉潔，公道正派等。同時(shí)，《公務(wù)員法》還規(guī)定公職人員享有“非因法定事由、非經(jīng)法定程序，不被免職、降職、辭退或者處分”和“獲得工資報(bào)酬，享受福利、保險(xiǎn)待遇”等權(quán)利。對照《公務(wù)員法》等相關(guān)法律法規(guī)，不難看出，“為官不為”最鮮明的特征就是：只享受權(quán)利而不盡義務(wù)或少盡義務(wù)。

(一)“為官不為”的具體表現(xiàn)

“為官不為”按其行為表現(xiàn)可歸結(jié)為以下幾種形式：

第一，是非面前不表態(tài)。在社會(huì)生活中，人與人之間由于利益緊密相連，關(guān)系盤根錯(cuò)節(jié)，是非往往一時(shí)難以分辨和決斷，遇到這種情況就特別需要負(fù)有服務(wù)、管理義務(wù)的公職人員出面查明是非，并作出客觀、公正的裁決。但一些公職人員責(zé)任意識(shí)淡薄，能躲閃就盡量躲閃，躲閃不及的時(shí)候，或含糊其辭、支支吾吾，或沉默不語、漠然置之，既不去調(diào)查了解事情的原委和真相，也不表明自己的意見和看法。

第二，矛盾面前不敢上。在現(xiàn)實(shí)生活中，人與人之間經(jīng)常會(huì)產(chǎn)生矛盾和糾紛，而調(diào)和矛盾、化解糾紛正是公職人員的職責(zé)和價(jià)值所在。也就是說，社會(huì)之所以要配備公職人員，其目的就是希望他們能積極主動(dòng)、客觀公正、及時(shí)有效地化解、處理矛盾和糾紛，為民眾排憂解難，維護(hù)社會(huì)生活的和諧與穩(wěn)定。然而，某些公職人員遇到矛盾卻退避三舍，逃之夭夭。

第三，風(fēng)險(xiǎn)面前不敢闖。要實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢，卓有成效地開展工作，公職人員就不能墨守陳規(guī)、不思進(jìn)取，而必須積極努力、開拓創(chuàng)新。這就要求每一個(gè)公職人員尤其是其中的領(lǐng)導(dǎo)干部，必須勇于擔(dān)當(dāng)、敢作敢為、敢冒風(fēng)險(xiǎn)。然而，有些公職人員卻怕字當(dāng)頭，前怕狼、后怕虎，畏畏縮縮，滿足現(xiàn)狀，不思進(jìn)取。

第四，失誤面前不擔(dān)責(zé)。不敢探索，不敢開創(chuàng)性地開展工作，就不可能有大的發(fā)展，因此，只要是出于公心、胸懷坦蕩，公職人員在工作中即便是出現(xiàn)失誤、差錯(cuò)，也不應(yīng)當(dāng)因噎廢食、一蹶不振。相反，承認(rèn)失誤、吸取教訓(xùn)、主動(dòng)擔(dān)責(zé)、繼續(xù)前行，才是公職人員應(yīng)有的意志品質(zhì)。但是，一些公職人員在工作中卻表現(xiàn)為一旦出現(xiàn)失誤，不是文過飾非、隱瞞真相，就是怨天尤人、推卸責(zé)任。

第五，歪風(fēng)面前不敢斗。公職人員的基本職責(zé)就是服務(wù)管理社會(huì)、維護(hù)公平正義。因此，遇見歪風(fēng)邪氣或其他有損社會(huì)利益的行為，公職人員沖鋒在前、迎難而上、不屈不撓、堅(jiān)決制止，是其義不容辭、責(zé)無旁貸的天職?？墒?，一些公職人員公仆意識(shí)、責(zé)任意識(shí)、獻(xiàn)身意識(shí)淡薄，膽小怕事，應(yīng)當(dāng)出手時(shí)卻逃避躲閃，完全喪失了作為一名公職人員應(yīng)有的責(zé)任擔(dān)當(dāng)。

公職人員“為官不為”的上述五種行為表現(xiàn)形式，如果依其心理意愿和能力為標(biāo)準(zhǔn)，又可概括為三種基本類型，也就是習(xí)近平所說的“三種情況”：一是能力不足而“不能為”，二是動(dòng)力不足而“不想為”，三是擔(dān)當(dāng)不足而“不敢為”[2]。

“不能為”說的是能力缺乏而不為。做官或者說當(dāng)干部，自然而然要具備相應(yīng)的能力，然而，在實(shí)際生活中，一些人在利用不正當(dāng)方式撈到一定職位后，因能力平庸而不知“為”什么，不知怎樣“為”，具體表現(xiàn)為：一是在其位卻根本不知道做什么。除非上級(jí)交代得十分清楚的事情，否則就不知道做什么了；上級(jí)沒有交代時(shí)就等著。就像算盤珠子，上級(jí)撥一下就動(dòng)一下，不撥則不動(dòng)。二是面對新形勢、新任務(wù)，有如狗咬團(tuán)魚——找不著頭尾，不知從何下手。一些人自以為是，拒絕學(xué)習(xí)，對發(fā)展新階段認(rèn)識(shí)不到位，對新常態(tài)缺乏正確理解，面對新情況、新問題，束手無策成為常態(tài)。三是知道自己能力差做不了事，所以干脆選擇“不為”，做南郭先生，混在公職人員隊(duì)伍中濫竽充數(shù)。四是因能力差而害怕做錯(cuò)事、做砸事，缺乏“為”的自信和膽識(shí)，所以“不為”。

“不想為”指的是心理動(dòng)力不足而不為，具體表現(xiàn)為：一是沒有崇高的理想信念，忘卻初心使命，缺少精神動(dòng)力。這類人嚴(yán)重“缺鈣”，工作熱情和激情不高，他們“在崗卻不在狀態(tài)，在位卻不在謀事”，既虛度自己的年華，又貽誤黨和人民的事業(yè)。二是安于現(xiàn)狀，缺乏進(jìn)取心。這類人貪圖安逸，在工作中不求“過得硬”，只求“過得去”，缺乏創(chuàng)新進(jìn)取意識(shí)，甘居中游，不求有功，但求無過。三是拈輕怕重，怕苦怕累，缺少奮斗精神。這類人追求享樂，缺乏奉獻(xiàn)精神，習(xí)慣于多一事不如少一事，做一天和尚撞一天鐘，混日子、熬年頭，寄希望于論資排輩、組織照顧。四是奉行中庸主義，想做“老好人”，靠人脈取勝，擔(dān)心在“作為”中得罪人。這類人在工作中躲躲閃閃、不推不動(dòng)，甚至推而不動(dòng)，強(qiáng)調(diào)客觀因素而不盡主觀努力，有問題左躲右閃，遇矛盾上推下卸，對基層需求無動(dòng)于衷，對民眾疾苦麻木不仁。五是怕“槍打出頭鳥”，擔(dān)心“出頭的椽子先爛”，想“韜光養(yǎng)晦”。這類人作風(fēng)漂浮、光說不練，只有“唱功”，沒有“做功”，照搬照套，不求實(shí)效，以會(huì)議貫徹上級(jí)會(huì)議部署，以文件落實(shí)上級(jí)文件精神，開會(huì)講空話講套話，調(diào)研走形式湊天數(shù)。六是擔(dān)心“作為”會(huì)出問題、惹麻煩，影響到以前的“政績”。這類人想靠“吃老本”贏得機(jī)會(huì)再上位。

“不敢為”說的是因膽小怕事而不為。這類人缺少“先天下之憂而憂，后天下之樂而樂”的家國情懷，缺少“天下興亡，匹夫有責(zé)”的報(bào)國之志，缺少“立黨為公，執(zhí)政為民”的責(zé)任擔(dān)當(dāng)。他們改革時(shí)代不敢沖，創(chuàng)新時(shí)代不敢闖，缺乏主動(dòng)擔(dān)當(dāng)、積極作為的勇氣，擔(dān)心冒風(fēng)險(xiǎn)、得罪人，把不出錯(cuò)作為準(zhǔn)則，遇到困難不是迎難而上，而是畏首畏尾、患得患失。有的人怕“惹事”，信奉“只要不出事，寧愿不做事”；有的人怕“出事”，信奉“穩(wěn)定就是搞定，擺平就是水平，沒事就是本事，妥協(xié)就是和諧”；有的人怕“樹敵”，信奉“多栽花少栽刺”的好人主義，面對大是大非態(tài)度曖昧，對錯(cuò)誤言行聽之任之，尤其對那些會(huì)告狀的惡人、會(huì)辦事的能人、有交情的自己人，無原則遷就，無底線退讓。所有這些現(xiàn)象，說到底都是缺乏擔(dān)當(dāng)精神，既缺乏政治擔(dān)當(dāng)、責(zé)任擔(dān)當(dāng)，也缺乏事業(yè)擔(dān)當(dāng)。

(二)“為官不為”的性質(zhì)及危害

從“為官不為”的上述形式，我們認(rèn)為，其性質(zhì)就不是如某些人所說的，是一種“在職業(yè)固定、所得固定的情形下，少付出、‘搭便車’，勞酬不對稱地侵占、享用他人社會(huì)勞動(dòng)成果”[3]的行為，而是一種腐敗行為、一種嚴(yán)重的違規(guī)違紀(jì)行為，甚至是違法犯罪行為。正如李克強(qiáng)總理所說，“有‘勤’無‘廉’，政失之于公，有‘廉’無‘勤’，政失之于慵?！汀凇且幻队矌诺膬擅?，做不到‘廉’是腐敗，做不到‘勤’也是變相腐敗?！盵4]由此可見，“為官不為”就其表現(xiàn)形式而言，雖然有別于貪污受賄之類的典型性腐敗，但它給國家、社會(huì)和公民利益造成的損失或危害不僅不小，在許多情形下還有過之而無不及，只不過其危害的呈現(xiàn)方式不是那么的直接和明顯。

“為官不為”的社會(huì)危害主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

第一，妨害政府職能發(fā)揮。國家之所以設(shè)立政府機(jī)構(gòu)，招募公職人員，組建公務(wù)員隊(duì)伍，就是因?yàn)檎块T各職各崗都有職責(zé)和任務(wù)，即希望通過公職人員發(fā)揮政府系統(tǒng)的公共管理、服務(wù)大眾、提供公共產(chǎn)品的功能作用。由此不難想見，負(fù)有這些責(zé)任和義務(wù)的人員，如果在其位不謀其政、任其職不盡其責(zé)，顯然違背了國家建立政府、政府設(shè)官分職的初衷，使崗位和機(jī)構(gòu)的職能不能得到良好發(fā)揮，甚至有可能喪失殆盡。

第二，損害民眾利益。眾所周知，普通民眾和一般社會(huì)組織在社會(huì)生活中都有自身的活動(dòng)范圍和行為軌跡，他們自我生存、自我發(fā)展，一般不會(huì)“麻煩”政府。換言之，凡是需要與政府公職人員打交道、請求其行政作為的普通民眾，往往都是遭遇到了直接關(guān)乎其切身利益的大事要事。比如，沒有施工許可證就建不了房屋，沒辦理營業(yè)執(zhí)照就不能從事相關(guān)的經(jīng)營活動(dòng)?？墒?，一些行政機(jī)關(guān)工作人員精神懈怠、懶政成習(xí)，在其心目中，“辦證復(fù)文，司空見慣，‘公文旅行’，自然而然”，于是，態(tài)度冷漠，辦事拖拉，殊不知因其不以為然的怠慢行為，對于請求行政作為的相對人來說，就很有可能“攤上大事”——蒙受巨大的經(jīng)濟(jì)損失。據(jù)光明網(wǎng)2018年8月24日報(bào)道，在全國轟轟烈烈推進(jìn)“放管服”改革和倡導(dǎo)“只進(jìn)一扇門、最多跑一趟”行政服務(wù)的背景下，河南省洛陽市洛龍區(qū)安樂鎮(zhèn)一村民為改名字一字之錯(cuò)，竟然到政府部門跑了不下15趟。

第三，污染社會(huì)風(fēng)氣。公職人員代表政府行使管理國家和社會(huì)事務(wù)的權(quán)力，其角色性質(zhì)內(nèi)在地要求他們的一言一行應(yīng)當(dāng)既是規(guī)矩的體現(xiàn)，也是民眾的表率。常言道，正人先正己、上梁不正下梁歪，因此，如果一些公職人員辦事作風(fēng)拖拉懶散、精神萎靡不振、吊兒郎當(dāng)、點(diǎn)卯式地上班、享受性地工作、看心情辦事，那么不僅會(huì)對政府的形象和聲譽(yù)造成嚴(yán)重?fù)p害，而且會(huì)對普通民眾的勞動(dòng)態(tài)度和愛崗敬業(yè)精神乃至整個(gè)社會(huì)的道德風(fēng)尚產(chǎn)生嚴(yán)重的負(fù)面影響。

第四，引發(fā)違法犯罪。為官不為，就其行為表現(xiàn)形式而言，雖然不同于權(quán)錢(色)交易之類的貪腐行為，但它極有可能演變?yōu)檫`規(guī)違紀(jì)，甚至是違法犯罪行為。公共行政上的不作為、少作為，本身就是一種不履行《公務(wù)員法》規(guī)定之義務(wù)的違規(guī)違法行為。不僅如此，它還很有可能“逼良為娼”，即迫使民眾通過違規(guī)違法的方式(如請客送禮)去“調(diào)動(dòng)”公職人員“辦公做事”的“積極性”，從而導(dǎo)致行賄、受賄之類的違法犯罪。我們在對一些個(gè)體工商戶和私營業(yè)主進(jìn)行調(diào)查訪問時(shí)了解到，隨著國家反腐敗力度的不斷加大，一些地方和部門，尤其是基層部門，以往“給錢辦事，不給錢不辦事”的“潛規(guī)則”有了明顯改變，然而卻較普遍地轉(zhuǎn)變?yōu)椤岸Y不收了，但事也不辦了”。而且，仍有個(gè)別公職人員不收斂、不收手，膽大妄為，繼續(xù)進(jìn)行著權(quán)錢(色)交易，其收受賄賂的手段和方式較以往更為隱蔽?？梢姡瘮∠碌男姓安蛔鳛椤辈粌H會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)椤皯凶鳛椤?，而且還會(huì)病變?yōu)闄?quán)錢交易的“亂作為”。至此，其行為的法律性質(zhì)就不是一般意義上的違規(guī)違紀(jì)，而是一種嚴(yán)重的違法犯罪行為了。

二、“為官不為”現(xiàn)象日漸突出的原因

導(dǎo)致“為官不為”問題出現(xiàn)的原因很多，從時(shí)間上看，既有歷史的原因，也有現(xiàn)實(shí)的原因；從主體上看，既有個(gè)人的原因，也有社會(huì)的原因。不過，由于此時(shí)我們要探討的是“為官不為”在我國“為什么當(dāng)前表現(xiàn)得日漸突出”而非一般性地討論“為官不為”現(xiàn)象產(chǎn)生的原因，也就是習(xí)近平所說的“為官不為”現(xiàn)象“過去也有”，但“為什么當(dāng)前表現(xiàn)得比較突出”[2]呢？因而，在此我們只從“我國”“當(dāng)前”這個(gè)特殊的時(shí)空條件下，去分析、尋找問題凸顯的原因。這個(gè)特殊的時(shí)空條件，就是我國自黨的十八大以來所進(jìn)行的聲勢浩大且力度空前的黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭。那么，在這樣一種背景條件下，導(dǎo)致“為官不為”現(xiàn)象日益嚴(yán)重的原因又有哪些呢？習(xí)近平告訴我們：“除了一些干部自身素質(zhì)不適應(yīng)新形勢新任務(wù)新要求外，也有我們工作上的原因，還有社會(huì)上種種復(fù)雜因素的影響。”[2]

(一)個(gè)人素質(zhì)低下，無法適應(yīng)新形勢新任務(wù)的要求

如前所述，公職人員是代表黨和政府行使管理社會(huì)的職權(quán)，為社會(huì)提供公共產(chǎn)品，服務(wù)社會(huì)民眾。這一職責(zé)內(nèi)在地要求他們中的每一個(gè)成員都必須具備相應(yīng)的素質(zhì)和能力，既要具備崇高的理想信念、堅(jiān)定的責(zé)任意識(shí)和公而忘私的奉獻(xiàn)精神，也要有與時(shí)俱進(jìn)且與其職責(zé)相匹配、相適應(yīng)的實(shí)際工作能力。然而，一些公職人員尤其是一些領(lǐng)導(dǎo)干部，因拒絕學(xué)習(xí)，忘卻初心，理想信念淡化，黨性觀念滑坡，責(zé)任意識(shí)下降，不僅無法履行其基本職責(zé)，更不能適應(yīng)新形勢的變化和新工作、新任務(wù)的要求。

譬如，一些公職人員總覺得“理想太遠(yuǎn)、生活太近”，于是理想的激勵(lì)作用下降，出現(xiàn)了不同程度的信念動(dòng)搖。在工作上就表現(xiàn)為，對個(gè)人名利看得重，將社會(huì)利益看得輕，熱衷于對物質(zhì)財(cái)富的追索，對民生問題提不起興趣。一些公職人員尤其是一些黨員干部，宗旨意識(shí)淡薄，在個(gè)人利益與集體利益發(fā)生沖突時(shí)，重私利、輕大義，完全忘記了作為一名公職人員所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任與使命。還有一些公職人員為官動(dòng)機(jī)不純，受“權(quán)力本位”封建思想的腐蝕，價(jià)值觀念極度腐朽落后，在當(dāng)官和用權(quán)問題上沒有樹立起正確的公仆意識(shí)，甚至有人認(rèn)為，當(dāng)官就是要撈私利、爭好處。在黨中央大力度反腐重壓之下，某些心懷貪念的人工作積極性倍受打擊，失去了工作動(dòng)力；某些人產(chǎn)生了只要不吃不拿、不違法亂紀(jì)，不干事也沒事的“不作為”思想。還有一部分人工作能力跟不上形勢發(fā)展，因循守舊、萎靡不振、不愿學(xué)習(xí)、拒絕上進(jìn)，在社會(huì)的快速變化面前不能迅速調(diào)整自己的行為方式和更新自己的知識(shí)結(jié)構(gòu)，難以跟上時(shí)代前進(jìn)的步伐，從而陷入“本領(lǐng)恐慌”。這類人對許多問題缺乏預(yù)見性，不能做到有備無患、從容應(yīng)對；面對新問題缺乏自信心，不敢干、不敢闖，凡事等上級(jí)、看同級(jí)、推下級(jí)，甘愿落后且心安理得。

(二)體制機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)不暢，嚴(yán)重阻礙各項(xiàng)工作的順利開展

當(dāng)前我國正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、社會(huì)轉(zhuǎn)軌的關(guān)鍵時(shí)期，就總體而言，中央對黨的建設(shè)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、生態(tài)文明建設(shè)等諸多領(lǐng)域的頂層設(shè)計(jì)和改革思路清晰明確，各類政策法規(guī)相繼出臺(tái)；但就地方或部門而言，不少領(lǐng)域仍處于舊體制向新體制轉(zhuǎn)換的時(shí)期，舊體制沒有完全廢除，新體制尚未完全建立，在體制機(jī)制和規(guī)劃政策上，許多方面還處于真空、斷檔狀態(tài)，致使一些公職人員思想上感到迷惑茫然，行動(dòng)上缺少遵循參照。正如習(xí)近平所指出的：“從我們工作來看，主要是一些地方和單位貫徹黨中央決策部署的實(shí)施細(xì)則和配套措施不夠完善，政策尺度把握不夠準(zhǔn)確，方式方法有些簡單生硬，對干部教育引導(dǎo)不夠及時(shí)到位，在思想、理念、作風(fēng)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的具體操作上，一些地方和單位還沒有按照黨的十八大以來的新要求進(jìn)行調(diào)整，或者還沒有調(diào)整到位，出現(xiàn)了不適應(yīng)的狀態(tài)。”[2]

從方針政策的制訂、出臺(tái)到具體貫徹落實(shí)，盡管需要一個(gè)過程，但時(shí)不我待的緊迫性要求公職人員的思想觀念和工作作風(fēng)不能慢條斯理、優(yōu)柔寡斷，必須以只爭朝夕的精神、以超乎尋常的速度，實(shí)現(xiàn)這一轉(zhuǎn)變。也就是說，既要做到科學(xué)決策、減少盲動(dòng)，也應(yīng)加速體制機(jī)制的轉(zhuǎn)換，盡可能地縮短這一轉(zhuǎn)化過程。

(三)負(fù)面輿論和惡意炒作等復(fù)雜社會(huì)因素干擾了人們的正確認(rèn)知

自黨的十八大以來，我們的黨堅(jiān)定不移、大刀闊斧地推進(jìn)反腐敗斗爭，黨風(fēng)政風(fēng)為之一新，黨心民心為之一振，公職人員辦事創(chuàng)業(yè)的熱情不斷高漲。但同時(shí)也可以看到，每當(dāng)有“大老虎”落馬或某個(gè)惡性負(fù)面事件發(fā)生，一些新聞媒體不是客觀、公正、全面地進(jìn)行報(bào)道，而是為了一己私利，不惜挖空心思、耍盡手段吸引受眾眼球，刻意高度聚焦、過度解讀，有的甚至捕風(fēng)捉影、添油加醋、惡意炒作，以混淆視聽、誤導(dǎo)民眾。這不僅會(huì)導(dǎo)致普通民眾對事件的誤解誤判，也會(huì)增加某些公職人員的困惑、膽怯甚至恐慌，使之不愿、也不敢主動(dòng)謀事創(chuàng)新。這也正如習(xí)近平所指出的：“從社會(huì)因素來看，主要是負(fù)面輿論和惡意炒作使一些干部模糊了視線、增加了困惑?！盵2]除此之外，社會(huì)上還有一些別有用心的人，唯恐天下不亂，總是躲在陰暗的角落尋找機(jī)會(huì)，或無事生非、造謠惑眾，或一遇風(fēng)吹草動(dòng)便推波助瀾，激化或放大“官民”矛盾，讓不少公職人員尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部處于“驚弓之鳥”的狀態(tài)，擔(dān)驚受怕而“不敢為”。

三、遏制“為官不為”現(xiàn)象日漸突出的對策

“為官不為”的性質(zhì)和危害使我們清醒地認(rèn)識(shí)到，對之決不能熟視無睹、聽之任之，必須采取有效的對策予以堅(jiān)決遏制和鏟除。正如習(xí)近平所指出的：“大家都認(rèn)為，一些干部‘為官不為’已成了一個(gè)突出問題，各級(jí)黨委就要不等不拖、辯證施策，爭取盡快扭轉(zhuǎn)。”[2]那么，施以何“策”及怎樣施策，才能使“為官不為”現(xiàn)象得以“盡快扭轉(zhuǎn)”呢？我們認(rèn)為，可以從以下幾個(gè)方面作出努力：

(一)加強(qiáng)對公職人員的教育培訓(xùn)，以增強(qiáng)其適應(yīng)新形勢新任務(wù)的信心和能力

這種教育培訓(xùn)包括如下兩個(gè)方面的內(nèi)容：

第一，加強(qiáng)黨性教育，以消除一些公職人員思想上“貧血”、精神上“缺鈣”、行動(dòng)上“乏力”的現(xiàn)象，切實(shí)解決動(dòng)力不足或信心不強(qiáng)——“不想為”的問題。習(xí)近平說過：“黨性是黨員干部立身、立業(yè)、立言、立德的基石，必須在嚴(yán)格的黨內(nèi)生活鍛煉中不斷增強(qiáng)?！盵5]因此，首先要努力提高公職人員尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部對黨的事業(yè)的堅(jiān)定理想信念。理想信念是一個(gè)國家、民族和政黨團(tuán)結(jié)奮斗的精神旗幟，是一個(gè)人安身立命、不斷獲得成功的不竭動(dòng)力，理想信念動(dòng)搖是最危險(xiǎn)的動(dòng)搖。習(xí)近平說過，“理想信念是共產(chǎn)黨人精神上的‘鈣’”“沒有理想信念，或理想信念不堅(jiān)定，精神上就會(huì)‘缺鈣’，就會(huì)得‘軟骨病’”“就可能導(dǎo)致政治上變質(zhì)、經(jīng)濟(jì)上貪婪、道德上墮落、生活上腐化”[6]。其次，要教育干部樹立正確的權(quán)力觀、得失觀和榮辱觀。“權(quán)為民所賦，權(quán)為民所用。”[7]公職人員必須時(shí)刻銘記自己的公仆身份，深刻認(rèn)識(shí)到權(quán)力是用來為民眾辦事情、謀福利的，而不是用來為個(gè)人謀私利、撈好處的，在實(shí)際工作中應(yīng)清正廉潔、任勞任怨。

第二，加強(qiáng)業(yè)務(wù)能力培訓(xùn)，以解決某些公職人員因個(gè)人素質(zhì)差、能力弱而“不能為”的問題。現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)迅猛發(fā)展，社會(huì)生活日新月異，為了使公職人員跟上時(shí)代前進(jìn)的步伐，增強(qiáng)其適應(yīng)新形勢新任務(wù)的信心和能力，要通過強(qiáng)化業(yè)務(wù)知識(shí)培訓(xùn)、加強(qiáng)業(yè)務(wù)經(jīng)驗(yàn)交流等途徑，提高公職人員了解和接受新知識(shí)、分析和處理新問題的能力，比如了解云計(jì)算、大數(shù)據(jù)等科技知識(shí)。還要?jiǎng)?chuàng)造條件，鼓勵(lì)、支持公職人員主動(dòng)學(xué)習(xí)、自主學(xué)習(xí)，通過職務(wù)調(diào)整、晉升等引導(dǎo)公職人員邊干邊學(xué)，在干中學(xué)、在學(xué)中干。正如習(xí)近平所說：“要加強(qiáng)對干部的教育培訓(xùn)，針對干部的知識(shí)空白、經(jīng)驗(yàn)盲區(qū)、能力弱項(xiàng)，開展精準(zhǔn)化的理論培訓(xùn)、政策培訓(xùn)、科技培訓(xùn)、管理培訓(xùn)、法規(guī)培訓(xùn)，突出針對性和實(shí)效性，從而增加興奮點(diǎn)、消除困惑點(diǎn)，增強(qiáng)工作責(zé)任感和使命感，增強(qiáng)適應(yīng)新形勢新任務(wù)的信心和能力?！盵2]

在此，需要強(qiáng)調(diào)的是，為了切實(shí)解決問題，必須突出教育培訓(xùn)的“針對性和實(shí)效性”，也就是要注意防止講形式、做樣子、走過場的情況出現(xiàn)。近年來，不少單位有計(jì)劃地組織公職人員到相關(guān)機(jī)構(gòu)(如大專院校、科研院所)學(xué)習(xí)培訓(xùn)，由于組織紀(jì)律嚴(yán)明、管理措施得力、內(nèi)容具體實(shí)用，收到了比較好的效果。不過，應(yīng)當(dāng)明白，公職人員的學(xué)習(xí)培訓(xùn)不是一朝一夕的事情，而是一項(xiàng)需要長期堅(jiān)持的工作。所以，教育培訓(xùn)應(yīng)當(dāng)系統(tǒng)規(guī)劃、精心組織，不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，使之逐漸規(guī)范化、常態(tài)化和更具實(shí)效性。

(二)嚴(yán)格管理和熱情關(guān)心并舉，以使公職人員既遵紀(jì)守法又“愿作為”和“敢作為”

公職人員既是擁有一定權(quán)力的特殊人，又是有血有肉的普通人。擁有權(quán)力便有可能濫用權(quán)力，故而需要嚴(yán)加管理；有血有肉，則又需要得到關(guān)心和愛護(hù)。這里所說的“管理”與“關(guān)心”并舉，就是習(xí)近平所說的“既要求干部自覺履行組織賦予的各項(xiàng)職責(zé)，嚴(yán)格按照黨的原則、紀(jì)律、規(guī)矩辦事，不濫用權(quán)力、違紀(jì)違法，又對干部政治上激勵(lì)、工作上支持、待遇上保證、心理上關(guān)懷，讓廣大干部安心、安身、安業(yè)，推動(dòng)廣大干部心情舒暢、充滿信心，積極作為、敢于擔(dān)當(dāng)”[2]。

首先，嚴(yán)格管理，就是要在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上，努力創(chuàng)造管理新模式和新方法。

一是創(chuàng)新崗位評價(jià)監(jiān)督方式，建立公眾參與的壓力機(jī)制。治理“為官不為”的重點(diǎn)和難點(diǎn)在于崗位職責(zé)履行情況的評價(jià)和監(jiān)督兩個(gè)方面，因此，應(yīng)當(dāng)積極探索新的管理方式。為此，可以嘗試建立一種外部壓力機(jī)制，即在行政管理機(jī)關(guān)單位由當(dāng)事的行政相對人對公職人員的工作進(jìn)行評分、評價(jià)?？稍谵k事場所設(shè)立測評儀器，或是在政府網(wǎng)站上開通網(wǎng)絡(luò)評價(jià)系統(tǒng)進(jìn)行民意測評，適時(shí)公布評價(jià)數(shù)據(jù)，作為公職人員工作考核的重要依據(jù)。這種方式較之公民對政府機(jī)關(guān)管理、服務(wù)的書面或口頭批評更為簡便，而且是一種讓公職人員和行政相對人“背靠背”式的評價(jià)，能有效避免矛盾和沖突。在“前臺(tái)”工作的公職人員面對民眾的評價(jià)，其壓力必然傳導(dǎo)至“后臺(tái)”支持系統(tǒng)，要求其有效配合，進(jìn)而提高職能部門的整體工作效率。

二是獎(jiǎng)懲并用，建立公職人員能上能下的競爭激勵(lì)機(jī)制②?！蔼?jiǎng)懲并用”對一個(gè)人的工作業(yè)績所作的評價(jià)能做到公平、公正和透明，事實(shí)表明，它是一切管理工作的不二法則，對公職人員的管理自然也應(yīng)如此。在多元評價(jià)、監(jiān)督機(jī)制下，公職人員行政績效考核標(biāo)準(zhǔn)模糊以及“年年歲歲花相似”單一、陳舊的狀況，就會(huì)得到極大的改觀。跟進(jìn)獎(jiǎng)懲，形成有力度、動(dòng)真格的獎(jiǎng)能、獎(jiǎng)勤、罰庸、罰懶機(jī)制，是不可或缺的后續(xù)工作。比如，對公職人員最為看重的用人晉升，通過獎(jiǎng)懲，既能發(fā)揮職務(wù)晉升的激勵(lì)功能，又能減少職務(wù)調(diào)整而形成的損益作用，改變以往公職人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部能上不能下的“慣例”。也就是說，將治理“為官不為”與公職人員考核、選拔、任用機(jī)制相結(jié)合，把“敢于擔(dān)當(dāng)”標(biāo)準(zhǔn)貫穿于選撥干部的民主推薦、考察、討論決定、任職任用的全過程，對在崗考核處于末位者兩年降職、一年調(diào)崗，對于失職、瀆職之類的腐敗行為依規(guī)依法予以懲處，就能使那些無所用心、濫竽充數(shù)的人“睡不著”，不負(fù)責(zé)任、敷衍了事的人“坐不穩(wěn)”，無所作為、尸位素餐的人“呆不住”,有效警示震懾庸官懶政之類的為官不為行為③，從而在全社會(huì)樹立起一種“有為才有位、有位就要有為、為官就要為民”的用人導(dǎo)向，讓“為官不為”者無處遁形。

其次，熱情關(guān)心就是要從政治、精神和物質(zhì)等多方面重視、鼓勵(lì)和關(guān)照公職人員。

“政治上激勵(lì)”，就是要為那些勤奮努力、積極有為的公職人員提供廣闊的發(fā)展空間，包括提拔重用、升職晉級(jí)、表彰獎(jiǎng)勵(lì)，以鼓勵(lì)他們大膽創(chuàng)新、勇往直前、不斷進(jìn)步。就目前情況而言，也就是要依照習(xí)近平所說的，要提拔重用那些“牢固樹立‘四個(gè)意識(shí)’和‘四個(gè)自信’、堅(jiān)決維護(hù)黨中央權(quán)威、全面貫徹執(zhí)行黨的理論和路線方針政策、忠誠干凈擔(dān)當(dāng)?shù)母刹俊盵1]51，使之“安心”，愿意“作為”。

“工作上支持”，就是要為公職人員卓有成效地開展工作盡可能地提供便利條件，這里所說的條件既包括精神方面的鼓勵(lì)也包括物質(zhì)方面的援助。無論做什么事，只要其動(dòng)機(jī)純正，即出于民生改善、國家富強(qiáng)、社會(huì)進(jìn)步的考量，就應(yīng)當(dāng)給予充分肯定和熱情鼓勵(lì)，并盡可能地提供物質(zhì)方面的支持。

“待遇上保證”，就是要按照相關(guān)政策法規(guī)對公職人員應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利、地位，包括工資報(bào)酬、福利待遇、身體健康和婚姻家庭生活等提供切實(shí)的保障。須知，我們提倡、鼓勵(lì)、贊揚(yáng)公職人員有“公而忘私”或者說“先天下之憂而憂，后天下之樂而樂”的家國情懷，但作為上級(jí)組織和社會(huì)民眾決不能以此為由對他們進(jìn)行道德綁架——要求他們必須如此，相反，應(yīng)當(dāng)真誠關(guān)心其疾苦，盡量滿足其需求。

“心理上關(guān)懷”，就是要對公職人員的喜怒哀樂予以充分的關(guān)注、理解和慰勉。人與人之間最珍貴、也最能打動(dòng)人心的，便是真誠、坦蕩的心理認(rèn)同和心理交流。認(rèn)同、交流，不言而喻，是雙向而非單向的。在實(shí)際生活中，公職人員如普通民眾一樣，也會(huì)有各種生活際遇，一樣有甜酸苦辣，因此，要與公職人員休戚與共，遇有喜事為之高興，致以真誠祝賀；遇到不幸深表同情、給予安慰，就能使之獲得一種心理滿足，感受到絲絲慰藉和溫暖，從而在工作中迸發(fā)出一股樂于奉獻(xiàn)、積極作為的激情和力量。

(三)明確是非界限，消除負(fù)面輿論和惡意炒作給一些公職人員在理解國家政策法規(guī)和認(rèn)定事實(shí)等方面造成的困惑

常言道，謠言止于真相。針對“負(fù)面輿論和惡意炒作使一些干部模糊了視線、增加了困惑”這種情況，要進(jìn)一步加大黨的方針政策和國家法律法規(guī)的宣傳力度，把相關(guān)的規(guī)則講明白，把其中的道理說透徹，把所有的界線劃清楚，以提高廣大公職人員尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部辨別是非曲直的能力，即懂得何為違規(guī)違法、何為合規(guī)合法，使之信心滿懷、輕裝上陣，大膽作為。

具體而言，就是要在實(shí)際工作中按照習(xí)近平所提出的要求行事，即“要把干部在推進(jìn)改革中因缺乏經(jīng)驗(yàn)、先行先試出現(xiàn)的失誤與錯(cuò)誤，同明知故犯的違紀(jì)違法行為區(qū)分開來；把上級(jí)尚無明確限制的探索性試驗(yàn)中的失誤與錯(cuò)誤，同上級(jí)明令禁止后依然我行我素的違紀(jì)違法行為區(qū)分開來；把為推動(dòng)發(fā)展的無意過失，同為謀取私利的違紀(jì)違法行為區(qū)分開來，保護(hù)那些作風(fēng)正派又敢作敢為、銳意進(jìn)取的干部，最大限度調(diào)動(dòng)廣大干部的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性，激勵(lì)他們更好地帶領(lǐng)群眾干事創(chuàng)業(yè)，確保如期全面建成小康社會(huì)，不斷開創(chuàng)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)新局面”[2]。

準(zhǔn)確區(qū)分上述幾種界限并非易事，它不僅需要公職人員不斷學(xué)習(xí)，努力提高自己的思想理論水平，在實(shí)際工作中，還要做到細(xì)心觀察、認(rèn)真甄別和果敢決斷，來不得半點(diǎn)粗心大意、草率魯莽和優(yōu)柔寡斷。因?yàn)閯澢暹@些界線既是終止謠言、制止炒作、還原真相的需要，也是公職人員消除困惑、解放思想、干事創(chuàng)業(yè)的需要，更是有效遏制或鏟除“為官不為”現(xiàn)象的需要。

在新的歷史起點(diǎn)上，我們要進(jìn)行偉大斗爭、建設(shè)偉大工程、推進(jìn)偉大事業(yè)、實(shí)現(xiàn)偉大夢想，真可謂使命光榮、任務(wù)艱巨。這就要求每一個(gè)公職人員不僅要克服、摒棄“庸政懶政、為官不為”的思想觀念和工作作風(fēng)，而且要通過加強(qiáng)“思想淬煉、政治歷練、實(shí)踐鍛煉、專業(yè)訓(xùn)練”，努力提高嚴(yán)格按照制度履行職責(zé)、行使權(quán)力、開展工作的能力和水平。因此，著力解決公職人員履職不力、作風(fēng)不實(shí)、效能不高、紀(jì)律不嚴(yán)等問題，切實(shí)增強(qiáng)其責(zé)任意識(shí)，轉(zhuǎn)變其工作作風(fēng)，提高其工作效率，意義重大且迫在眉睫、刻不容緩。

注釋：

①嚴(yán)格地說，“公職人員”“公務(wù)人員”和“公務(wù)員”是三個(gè)相互關(guān)聯(lián)但又各不相同的概念。“公職人員”是指具有國家公職身份或其他從事公共事務(wù)的人員，也就是通常說的“干部”或“官”；“ 公務(wù)人員”依其本義是指專門為國家政權(quán)機(jī)構(gòu)服務(wù)的工作人員，而現(xiàn)今更多地被理解為從事公共事務(wù)的人員；“公務(wù)員”則是指依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財(cái)政負(fù)擔(dān)工資福利的工作人員。在我國,國家公務(wù)員是指在中華人民共和國政府行使國家行政權(quán)力、執(zhí)行國家公務(wù)的人員。三個(gè)概念外延之間的關(guān)系是包含關(guān)系，即公務(wù)人員包含公職人員，公職人員包含公務(wù)員。不過，在一般情形下，三者不作嚴(yán)格的區(qū)分，即視為同一概念，交叉、混合、任意使用。本文也依此而行。

②構(gòu)建“既能上，又能下”的用人管人機(jī)制,實(shí)現(xiàn)官員管理的健康循環(huán)、出口暢通,淘汰庸官是必不可少的一環(huán)。庸官是濫竽充數(shù)的南郭先生，汰換庸官，是對庸政官員的懲戒,也是對其他官員的警示、教育和督促,通過明確庸政的風(fēng)險(xiǎn),劃清官員為政履職的底線,倒逼官員拿出積極的狀態(tài)、拿出謀事干事的精氣神、拿出勤政負(fù)責(zé)的實(shí)際表現(xiàn)。淘汰庸官是一種逆淘汰,是對執(zhí)政管理肌體的治療和清理,有利于保持官員隊(duì)伍的精干、高效,保持官員隊(duì)伍的戰(zhàn)斗力,促進(jìn)官員隊(duì)伍執(zhí)政、服務(wù)能力的提升。

淘汰庸官的前提和關(guān)鍵是精準(zhǔn)地識(shí)證庸官。官員人數(shù)眾多，到底哪些人是庸官？認(rèn)定庸官的標(biāo)準(zhǔn)是什么？由誰來發(fā)現(xiàn)和認(rèn)定？認(rèn)定環(huán)節(jié)又該按照什么程序進(jìn)行？怎樣保證識(shí)證庸官的及時(shí)性、公平性和公正性？在淘汰庸官之前,這些問題都應(yīng)該弄清楚。其實(shí),對官員的考核應(yīng)該雙管齊下,對于勤政有為的好官,目前已經(jīng)形成了比較完善的考評體系,而針對庸官,也需要建立一套科學(xué)、合理的發(fā)現(xiàn)、評估、認(rèn)定機(jī)制。組織部門、監(jiān)督部門、考核部門等應(yīng)該依照相關(guān)法規(guī)、相應(yīng)職責(zé),既明確每一個(gè)部門、每一個(gè)崗位、每一個(gè)官員的工作目標(biāo)、考核目標(biāo)和每一項(xiàng)工作的達(dá)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn),也明確“庸”的具體表現(xiàn)、判斷標(biāo)準(zhǔn),明確庸官應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任,明確評庸的具體程序和有權(quán)糾庸定庸的主體。

此外,在識(shí)證庸官時(shí),除了要看官員的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)和工作實(shí)績,看考核分?jǐn)?shù),看相關(guān)管理監(jiān)督部門的意見之外,還要聽取管理服務(wù)對象——社會(huì)民眾的意見,這樣的綜合評定才更全面,更準(zhǔn)確、更公平。只有精準(zhǔn)識(shí)證庸官,才有助于實(shí)現(xiàn)治庸的精準(zhǔn)和規(guī)范,促進(jìn)官員的自律自警自強(qiáng),構(gòu)建治庸的長效機(jī)制。

③還應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步拓展職級(jí)晉升通道，健全職務(wù)職級(jí)并行制度，如打破職務(wù)與級(jí)別的對應(yīng)關(guān)系，職級(jí)與工資待遇掛鉤，拓寬公職人員職業(yè)發(fā)展通道，調(diào)動(dòng)其工作積極性。另外，還應(yīng)當(dāng)建立健全穩(wěn)定靈活的薪酬激勵(lì)機(jī)制。優(yōu)化工資結(jié)構(gòu)，著力消除干好干壞、干多干少一個(gè)樣的大鍋飯現(xiàn)象，探索建立以實(shí)績考核為基礎(chǔ)的彈性工資制，適度拉開薪酬距離。同時(shí)，提高薪酬激勵(lì)的靈活性、時(shí)效性，獎(jiǎng)懲結(jié)合，使薪酬最大限度地反映公職人員的實(shí)績。