民事公益訴訟請(qǐng)求實(shí)證研究

王煒 張?jiān)?/p>

摘 要：通過(guò)對(duì)中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)320份裁判文書(shū)進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)，在司法實(shí)踐中，民事公益訴訟請(qǐng)求的確立路徑，呈現(xiàn)賠償性責(zé)任請(qǐng)求的適用率較高、單獨(dú)適用人格恢復(fù)性責(zé)任請(qǐng)求的案件主要集中于侵害英烈人格利益和消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)案件、撤訴請(qǐng)求的適用范圍突破了法律規(guī)定、調(diào)解適用率較低等規(guī)律。建議確立“修復(fù)”為主、“賠償”為輔的“雙階遞進(jìn)”訴訟請(qǐng)求模式;完善以被告違法所得為基數(shù)的懲罰性賠償計(jì)算規(guī)則;將預(yù)防性訴訟請(qǐng)求細(xì)化為預(yù)防性措施;構(gòu)建“人格恢復(fù)性責(zé)任請(qǐng)求”訴前解決機(jī)制。

關(guān)鍵詞：民事公益訴訟 訴訟請(qǐng)求 懲罰性賠償

一、研究緣起與樣本說(shuō)明

本文以“民事公益訴訟請(qǐng)求”為關(guān)鍵詞在“中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)”進(jìn)行檢索，共搜集法院裁判文書(shū)351份，經(jīng)梳理，剔除部分因管轄錯(cuò)誤、主體資格有誤等案件31起，剩余有效分析樣本320份。通過(guò)統(tǒng)計(jì)，在“單一型”訴訟請(qǐng)求案件中，提出預(yù)防性責(zé)任請(qǐng)求的案件2起、恢復(fù)性責(zé)任請(qǐng)求的案件15起、賠償性責(zé)任請(qǐng)求的案件90起、人格恢復(fù)性責(zé)任請(qǐng)求的案件26起;在“復(fù)合型”訴訟請(qǐng)求案件中，預(yù)防性責(zé)任請(qǐng)求與人格恢復(fù)性責(zé)任請(qǐng)求合并適用的案件4起、預(yù)防性責(zé)任請(qǐng)求與賠償性責(zé)任請(qǐng)求合并適用的案件16起、賠償性責(zé)任請(qǐng)求與恢復(fù)性責(zé)任請(qǐng)求合并適用的案件34起、恢復(fù)性責(zé)任請(qǐng)求和賠償性責(zé)任請(qǐng)求以及人格恢復(fù)性責(zé)任請(qǐng)求合并適用的案件37起、賠償性責(zé)任請(qǐng)求與人格恢復(fù)性責(zé)任請(qǐng)求合并適用的案件72起、撤訴案件8起、其他案件16起。在對(duì)上述數(shù)據(jù)加以整合的基礎(chǔ)上，單獨(dú)提取“訴訟請(qǐng)求”與“判決所確定的責(zé)任承擔(dān)方式”兩個(gè)要素進(jìn)行對(duì)比，發(fā)現(xiàn)民事公益訴訟請(qǐng)求在實(shí)踐中呈現(xiàn)以下基本規(guī)律。

（一）賠償性責(zé)任請(qǐng)求適用比例較大

單獨(dú)適用或者合并適用賠償性責(zé)任請(qǐng)求的案件共239件，占比75%左右，且實(shí)踐中多以“賠償生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用”提出，也存在以“賠償服務(wù)功能損失費(fèi)用”“支付懲罰金賠償金”“資源損失費(fèi)”等提出賠償性責(zé)任的訴訟請(qǐng)求。

（二）單獨(dú)適用人格恢復(fù)性責(zé)任請(qǐng)求的案件規(guī)律

單獨(dú)適用賠禮道歉訴訟請(qǐng)求的案件總計(jì)26件，占比8%，其中涉及消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的案件11件、侵害英烈人格利益的案件11件、肖像權(quán)糾紛4件。關(guān)于賠禮道歉的方式主要是根據(jù)侵權(quán)行為人實(shí)施違法行為所造成的損害范圍，進(jìn)而確定在國(guó)家級(jí)或者地方級(jí)媒體、報(bào)刊刊登道歉視頻、公告。且部分法院會(huì)在侵權(quán)行為人賠禮道歉之前事先審核其內(nèi)容或者要求其在賠禮道歉的同時(shí)說(shuō)明該行為可能造成的危害。

（三）民事公益訴訟的撤訴范圍突破了法律規(guī)定

在收集的320件案例中，撤訴案件只有8件，其中5件是因?yàn)榍謾?quán)行為人繳納了生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用、1件是因?yàn)殡p方達(dá)成了和解協(xié)議、1件是需要進(jìn)一步完善證據(jù)、1件則是需對(duì)案件事實(shí)進(jìn)行更加細(xì)致的審查。根據(jù)《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“兩高解釋”）第19條的規(guī)定，撤訴的唯一事由是訴訟請(qǐng)求全部實(shí)現(xiàn)?？梢?jiàn)實(shí)踐中關(guān)于撤訴的適用范圍突破了法律的明文規(guī)定。

（四）調(diào)解適用率較低

根據(jù)《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》第23條的規(guī)定，在不損害社會(huì)公共利益的前提下，民事公益訴訟案件既可以和解，也可以調(diào)解。但在收集的320件案例中，只有4件經(jīng)人民法院主持調(diào)解，雙方當(dāng)事人達(dá)成了調(diào)解協(xié)議，占比1%左右，可見(jiàn)在實(shí)踐中民事公益訴訟調(diào)解適用率極低。

二、民事公益訴訟請(qǐng)求多維檢視

（一）恢復(fù)性責(zé)任請(qǐng)求與賠償性責(zé)任請(qǐng)求的適用不一

關(guān)于恢復(fù)性責(zé)任請(qǐng)求與賠償性責(zé)任請(qǐng)求之間的轉(zhuǎn)換適用，主要存在五種模式，除了兩者單獨(dú)適用外，還有“并列適用”“選擇適用”和“遞進(jìn)適用”模式。并列適用模式要求侵權(quán)行為人既承擔(dān)恢復(fù)或修復(fù)責(zé)任，也承擔(dān)賠償責(zé)任;選擇適用模式則由侵權(quán)行為人在兩種責(zé)任之間自由選擇;遞進(jìn)適用模式則先要求侵權(quán)行為人承擔(dān)修復(fù)或者恢復(fù)責(zé)任，在其不能或者不愿采取上述措施時(shí)，再承擔(dān)賠償責(zé)任?；謴?fù)性責(zé)任請(qǐng)求與賠償性責(zé)任請(qǐng)求之間的轉(zhuǎn)換適用，反映的深層次問(wèn)題是在確立訴訟請(qǐng)求時(shí)以恢復(fù)為原則還是以賠償為原則。

（二）懲罰性賠償金的適用、計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)及基數(shù)缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)

在320個(gè)樣本中，適用懲罰性賠償規(guī)則的共33件案例，全部集中于食品藥品安全領(lǐng)域。其中31件案例采用了十倍的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)，1件案例檢察機(jī)關(guān)結(jié)合侵權(quán)行為人對(duì)社會(huì)公共利益的危害程度，確立了參照銷(xiāo)售藥品金額的三倍計(jì)算賠償金;1件案例據(jù)以確定懲罰性賠償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)是“消費(fèi)者購(gòu)買(mǎi)藥品價(jià)款”的兩倍。同為涉嫌生產(chǎn)、銷(xiāo)售假藥，懲罰性賠償金的計(jì)算方式卻存在較大差異。在確立“計(jì)算基數(shù)”時(shí)，所依據(jù)的參考標(biāo)準(zhǔn)也各不相同，有的以“銷(xiāo)售金額”進(jìn)行計(jì)算，有的以消費(fèi)者的“受損程度”進(jìn)行計(jì)算。行政罰款與刑事罰金、懲罰金賠償金之間如何銜接轉(zhuǎn)化，目前存在兩種截然不同的觀點(diǎn)：一是認(rèn)為三者之間可以相互抵銷(xiāo);二是認(rèn)為三者具有不同性質(zhì)，可以同時(shí)適用。此外，賠償金或者懲罰性賠償金的保管及使用在實(shí)踐中如何處理？從目前的操作來(lái)看，主要存在交由檢察機(jī)關(guān)、人民法院、相關(guān)行政機(jī)關(guān)、相關(guān)公益基金、國(guó)庫(kù)等具體方式，適用較為混亂，難以有效發(fā)揮此項(xiàng)資金應(yīng)有的作用。

（三）預(yù)防性責(zé)任請(qǐng)求未細(xì)化為具體的預(yù)防性措施

單獨(dú)適用預(yù)防性責(zé)任請(qǐng)求的情形較少，大部分情況下都是預(yù)防性責(zé)任請(qǐng)求與懲罰性責(zé)任請(qǐng)求、人格恢復(fù)性責(zé)任請(qǐng)求并用。在絕大多數(shù)的案件中，檢察機(jī)關(guān)將預(yù)防性責(zé)任請(qǐng)求直接表述為“消除……的危險(xiǎn)”，并無(wú)具體的措施，無(wú)疑會(huì)在執(zhí)行過(guò)程中導(dǎo)致一系列的難題。

（四）公告費(fèi)由誰(shuí)承擔(dān)尚未達(dá)成共識(shí)

在部分案件中，檢察機(jī)關(guān)會(huì)要求侵權(quán)行為人承擔(dān)公告費(fèi)用，但在絕大多數(shù)情況下，檢察機(jī)關(guān)卻無(wú)此項(xiàng)請(qǐng)求。從司法實(shí)踐看，檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行公告主要是通過(guò)紙質(zhì)媒體或者正義網(wǎng)來(lái)完成。檢察機(jī)關(guān)在正義網(wǎng)對(duì)民事公益訴訟進(jìn)行公告時(shí)免予繳納費(fèi)用，在紙質(zhì)媒體進(jìn)行公告則需繳納一定費(fèi)用。但即使在紙質(zhì)媒體進(jìn)行公告，公告費(fèi)用是否應(yīng)由侵權(quán)行為人承擔(dān)，不同的檢察機(jī)關(guān)做法不一，存在分歧。

三、民事公益訴訟請(qǐng)求的確立原則及進(jìn)路

（一）以修復(fù)為主、賠償為輔的“雙階遞進(jìn)”式訴訟請(qǐng)求模式

民事公益訴訟重在修復(fù)，還是重在索賠，是確立訴訟請(qǐng)求時(shí)需考慮的前提問(wèn)題。在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域，侵權(quán)行為往往會(huì)造成生態(tài)環(huán)境功能的破壞與喪失，所以在確定訴訟請(qǐng)求時(shí)應(yīng)首先圍繞生態(tài)環(huán)境的修復(fù)展開(kāi)。只有當(dāng)侵權(quán)行為人因客觀原因確實(shí)無(wú)法實(shí)施修復(fù)行為時(shí)，才能進(jìn)一步考慮損害賠償，即折算修復(fù)的直接費(fèi)用及其他合理支出或者采取補(bǔ)種復(fù)綠、增殖放流等形式。為了提高司法效率，在實(shí)踐中應(yīng)積極探索“修復(fù)與賠償順位遞進(jìn)”的訴訟請(qǐng)求確定模式，即先要求侵權(quán)行為人承擔(dān)修復(fù)責(zé)任，如果其確實(shí)無(wú)法承擔(dān)的，再要求其承擔(dān)賠償責(zé)任。

（二）以被告違法所得為基數(shù)計(jì)算懲罰性賠償金

關(guān)于懲罰性賠償金額的確定，實(shí)踐中大部分案件都采取了“支付價(jià)款”或“所受損失”數(shù)倍的計(jì)算方式，其是立足于消費(fèi)者自身角度提出的。需要注意的是，有時(shí)生產(chǎn)者或經(jīng)營(yíng)者所獲得的利益遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于消費(fèi)者所受損失，如果能夠在民事公益訴訟中對(duì)其加以適度改造，以被告違法所得作為懲罰性賠償?shù)挠?jì)算基數(shù)，一方面更能夠體現(xiàn)懲戒性質(zhì)，另一方面也能夠減輕證據(jù)收集的難度。因?yàn)樵谔崞鹈袷鹿嬖V訟時(shí)，受到損害的當(dāng)事人有可能不能窮盡或存在遺漏，此時(shí)如果就同一事實(shí)在公益起訴人或者原告提起民事公益訴訟后再由受到損害的當(dāng)事人提起私益訴訟，難免造成司法資源的浪費(fèi)，還有可能出現(xiàn)“同案不同判”現(xiàn)象。在確立以被告違法所得為計(jì)算依據(jù)的前提下，關(guān)于懲罰性賠償倍數(shù)問(wèn)題，根據(jù)侵權(quán)責(zé)任法第20條的規(guī)定，賠償數(shù)額由人民法院根據(jù)“實(shí)際情況”確定。這里的實(shí)際情況即案件詳情，在選擇10倍、3倍、2倍時(shí)的懲罰性金額倍數(shù)時(shí)，應(yīng)當(dāng)立足于違法行為人對(duì)法秩序的破壞程度及自然人自身經(jīng)濟(jì)能力、企業(yè)的生存經(jīng)營(yíng)等因素綜合考量。[1]

懲罰性賠償金與行政罰款、刑事罰金之間如何協(xié)調(diào)處理？雖然這三者有公法、私法之分，在價(jià)值理念的追求上各有側(cè)重，但難以回避的現(xiàn)實(shí)是違法行為人始終實(shí)施了“一個(gè)行為”，由不同公權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)其進(jìn)行三次同質(zhì)性的處罰顯然欠妥。所以這三者之間應(yīng)該相互折抵、扣減，防止超過(guò)制度目的的“重磅懲罰”。[2]

關(guān)于懲罰性賠償金的保管和使用，現(xiàn)階段較為可行的做法是各地分別設(shè)立統(tǒng)一的公益基金，并根據(jù)民事公益訴訟的類(lèi)型在其下設(shè)立數(shù)個(gè)子基金，如生態(tài)環(huán)境公益基金、食品安全公益基金、藥品安全公益基金，實(shí)行慈善信托管理，并由檢察機(jī)關(guān)作為信托監(jiān)察人，專(zhuān)門(mén)用于特定領(lǐng)域內(nèi)公益受損的恢復(fù)或修復(fù)工作，體現(xiàn)其“補(bǔ)償功能”。[3]

（三）精細(xì)化處理預(yù)防性訴訟請(qǐng)求

根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第18條的規(guī)定，對(duì)于“具有損害社會(huì)公共利益重大風(fēng)險(xiǎn)的行為”，原告可以請(qǐng)求被告承擔(dān)相關(guān)民事責(zé)任。且環(huán)境保護(hù)法第5條、食品安全法第3條都規(guī)定了“預(yù)防為主”的監(jiān)督管理原則。因此，在民事公益訴訟中就特定事項(xiàng)提出預(yù)防性請(qǐng)求并無(wú)不妥，但需提供初步證據(jù)材料，證明侵權(quán)行為人實(shí)施的危害行為具有損害社會(huì)公共利益的重大風(fēng)險(xiǎn)。民事公益的侵權(quán)主體為自然人或者法人時(shí)，其據(jù)以執(zhí)行的判決必須明確、具體，所以在確定預(yù)防性訴訟請(qǐng)求時(shí)需對(duì)民法總則第179條所規(guī)定的“停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)”予以細(xì)化，形成具體的預(yù)防性措施。

（四）構(gòu)建“人格恢復(fù)性責(zé)任請(qǐng)求”訴前解決機(jī)制

根據(jù)民法總則第179條的規(guī)定，賠禮道歉的責(zé)任承擔(dān)方式既可以單獨(dú)適用，也可以與其他責(zé)任方式合并適用。司法實(shí)踐中，生態(tài)環(huán)境與資源保護(hù)、食品藥品安全領(lǐng)域一般都是多種責(zé)任方式合并適用，但是在侵害英烈人格利益領(lǐng)域，存在單獨(dú)適用賠禮道歉或者賠禮道歉和消除影響、恢復(fù)名譽(yù)并用的情形。根據(jù)“兩高解釋”第13條的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)在提起公益訴訟之前應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行30日的公告。即只有在沒(méi)有私人主體或者私人主體不提起訴訟的前提下，檢察機(jī)關(guān)才能從“幕后”走向“臺(tái)前”。實(shí)踐中，違法行為人通常會(huì)自愿承擔(dān)賠禮道歉的民事責(zé)任，那么通過(guò)提起訴訟的方式要求對(duì)方當(dāng)事人承擔(dān)單獨(dú)的賠禮道歉責(zé)任，是否存在浪費(fèi)司法資源之嫌？其實(shí)，在30日的公告期內(nèi)檢察機(jī)關(guān)只是為了等待能夠且愿意提起訴訟的私人主體出現(xiàn)，可以考慮就賠禮道歉的責(zé)任承擔(dān)方式引入“事前解決機(jī)制”，即如果違法行為人自愿履行，可由檢察機(jī)關(guān)確定賠禮道歉的范圍及方式，而不再提起訴訟。因公眾對(duì)生態(tài)環(huán)境享有精神利益，在生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)可以提出賠禮道歉的訴訟請(qǐng)求，但由于此類(lèi)案件通常會(huì)涉及賠償、修復(fù)等責(zé)任，所以不適合引入單純侵害人格利益的“事前解決機(jī)制”。

注釋?zhuān)?/p>

[1]參見(jiàn)衛(wèi)秀萍：《關(guān)于我國(guó)環(huán)境公益訴訟若干問(wèn)題研究》，《中國(guó)審判》2013年第5期。

[2]參見(jiàn)姚敏：《消費(fèi)者民事公益訴訟請(qǐng)求類(lèi)型化研究》，《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2019年第3期。

[3]參見(jiàn)顏卉：《檢察機(jī)關(guān)在消費(fèi)民事公益訴訟中提出懲罰性賠償請(qǐng)求的規(guī)范化路徑——（ 2017）粵01民初383號(hào)民事判決的啟示》，《蘭州學(xué)刊》2018年第12期。