深化京津冀要素市場化配置改革

馮奎

[摘要] 京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略實施以來，三地勞動力、土地、資本、技術(shù)、數(shù)據(jù)等要素流通加快，要素市場化進展顯著，這得益于黨中央和三地政府形成的巨大合力與采取的成功做法。京津冀要素市場化配置不可能一蹴而就。當(dāng)前，京津冀市場化配置水平依然不高，不平衡、不充分的問題依然突出。三地要進一步打破要素市場化體制約束，深化要素市場化配置改革，為建設(shè)京津冀世界級城市群奠定堅實基礎(chǔ)。

[關(guān)鍵詞] 要素市場化;? 市場體系建設(shè);? 體制約束

[中圖分類號] D616? ? ? ? ?[文獻標識碼] A? ? ? ? ?[文章編號] 0529-1445（2020）12-0067-04

2020年4月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》，部署完善要素價格形成機制和市場運行機制。黨的十九屆五中全會提出，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，推動有效市場和有為政府更好結(jié)合。京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略實施以來，要素市場化改革取得了明顯成效，但總體而言還面臨諸多困難與挑戰(zhàn)。下一階段應(yīng)加大要素市場化改革的力度，這是進一步深入推進京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的重點、焦點，也是難點所在。

京津冀要素市場化配置穩(wěn)步推進

京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略實施以來，三地勞動力、土地、資本、技術(shù)、數(shù)據(jù)等要素流通加快，市場化進展成效顯著。

勞動力要素方面，目前京津冀各自的人力資源服務(wù)業(yè)從業(yè)資格互認互通，三地人力資源服務(wù)業(yè)從業(yè)人員資質(zhì)實現(xiàn)一體化。京津冀三地間人口流動頻繁，河北是京津冀地區(qū)的主要人口流出地。在北京的河北籍勞動力總量約120萬，在天津約70萬人，這些勞動力主要集中在建筑業(yè)、餐飲業(yè)、家政業(yè)等領(lǐng)域。

土地要素方面，目前京津冀在農(nóng)村土地市場上的合作包括信息發(fā)布、項目共享、人才培養(yǎng)、技術(shù)支持等多個方面。2015年，《中共中央國務(wù)院關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見》中提出：“分類實施農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點?！彪S后推出的國家首批33個縣級農(nóng)村土地改革試點中，京津冀三地同時啟動，其中北京市大興區(qū)試點農(nóng)村集體建設(shè)用地入市，天津市薊縣1試點宅基地制度改革，河北省定州市試點農(nóng)村土地征收制度改革。在土地產(chǎn)權(quán)交易平臺建設(shè)方面，北京和天津兩地啟動較早，河北目前有30多家各級農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)。

資本要素方面，2014年，京津冀產(chǎn)權(quán)市場發(fā)展聯(lián)盟在京成立，三地產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)將在信息聯(lián)合披露、業(yè)務(wù)交流和學(xué)習(xí)、重點項目推介等方面展開密切合作，建立區(qū)域統(tǒng)一的要素市場平臺。2016年，京津冀協(xié)同票據(jù)交易中心成立，著力緩解京津冀地區(qū)小微企業(yè)融資難、融資貴問題，促進區(qū)域商業(yè)信用體系的形成和完善。在三地政府和金融機構(gòu)共同努力下，京津冀區(qū)域內(nèi)金融機構(gòu)在金融服務(wù)、金融創(chuàng)新、項目投融資等諸多領(lǐng)域參與京津冀金融協(xié)同發(fā)展工作。2015—2018年，在重大產(chǎn)業(yè)合作項目帶動下，北京到天津、河北投資的認繳出資額累計超過7000億元。

技術(shù)要素方面，三地創(chuàng)新合作更加密切。 2016年，《京津冀系統(tǒng)推進全面創(chuàng)新改革試驗方案》經(jīng)國務(wù)院批復(fù)，促進京津冀三地創(chuàng)新鏈、產(chǎn)業(yè)鏈、資金鏈、政策鏈深度融合，建立健全區(qū)域創(chuàng)新體系，推動形成京津冀協(xié)同創(chuàng)新共同體。就能夠較好地反映創(chuàng)新產(chǎn)出的質(zhì)量與水平的發(fā)明專利來看，2014—2017年，京津冀發(fā)明專利數(shù)占國內(nèi)3種專利申請授權(quán)數(shù)的比重逐年增加，由23.8%上升至31.9%。從技術(shù)市場來看，2014—2018年，北京向天津、河北輸出的技術(shù)合同成交額由83.2億元增加至227.4億元，年均增長率達到28.6%。1

數(shù)據(jù)要素方面，2016年12月啟動建設(shè)的京津冀大數(shù)據(jù)綜合試驗區(qū)是全國唯一跨區(qū)域建設(shè)的國家大數(shù)據(jù)綜合試驗區(qū)。按照《京津冀大數(shù)據(jù)綜合試驗區(qū)建設(shè)方案》，三地政府分別制定并發(fā)布了促進云計算、大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見，為京津冀大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的協(xié)同發(fā)展提供了保障。天津建設(shè)的京津冀大數(shù)據(jù)協(xié)同處理中心、廊坊建設(shè)的京津冀大數(shù)據(jù)感知體驗中心成為京津冀大數(shù)據(jù)協(xié)同處理的重要基礎(chǔ)設(shè)施。目前，京津冀正在打造以政府?dāng)?shù)據(jù)開放為切入點、以北京市數(shù)據(jù)開放平臺為依托的公共數(shù)據(jù)共享和開放平臺，京津冀將實現(xiàn)全方位、多領(lǐng)域的大數(shù)據(jù)協(xié)同。

京津冀要素市場化進展取得明顯成效，得益于中央與京津冀各方形成的巨大合力與采取的成功做法。區(qū)域和城市的新功能定位引領(lǐng)要素流動，方向明確。在協(xié)同發(fā)展的背景下，京津冀的空間布局被確立為“一核、雙城、三軸、四區(qū)、多節(jié)點”。新的功能定位，給要素市場化流動提供了明確的信號。如天津定位之一是全國先進制造研發(fā)基地，這就引導(dǎo)北京先進制造業(yè)向天津集聚;河北省的功能定位之一是全國現(xiàn)代商貿(mào)物流重要基地，這就引導(dǎo)京津冀尤其是北京大型商貿(mào)物流產(chǎn)業(yè)向河北轉(zhuǎn)移。要素市場化的承載平臺陸續(xù)建成，條件改善。為進一步引導(dǎo)三地產(chǎn)業(yè)有序轉(zhuǎn)移與精準對接，2017年，三地共同研究制定《關(guān)于加強京津冀產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移承接重點平臺建設(shè)的意見》，初步明確了“2+4+46”平臺建設(shè)，包括北京城市副中心和河北雄安新區(qū)兩個集中承載地，四大戰(zhàn)略合作功能區(qū)及46個專業(yè)化、特色化承接平臺。這些平臺中的一部分已陸續(xù)建成，并開始發(fā)揮作用。天津、河北多地與北京中關(guān)村攜手合作，致力于共同打造跨區(qū)域的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)平臺和生態(tài)系統(tǒng)。河北提出打造重點承接平臺，推進曹妃甸、渤海新區(qū)、蘆臺等協(xié)同發(fā)展園區(qū)建設(shè)，堅持與北京城市副中心“四個統(tǒng)一”，等等，都發(fā)揮了重大作用。堅定有序疏解北京非首都功能，作用突出。北京以非首都功能疏解為核心，大力促進結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化，持續(xù)鞏固提升“2+4+N”的產(chǎn)業(yè)合作格局，在京津冀更大范圍內(nèi)系統(tǒng)謀劃產(chǎn)業(yè)鏈和創(chuàng)新鏈布局，推動要素輸出。從津、冀方面來看，主要是創(chuàng)造條件提升承載能力，加快要素的再集聚和再提升。從資金的空間聯(lián)系看，近幾年來，北京對津冀的投資額是天津?qū)┘酵顿Y額的7至9倍，反映出北京對京津冀要素市場化起到較強的推動作用。

京津冀要素市場化改革任務(wù)仍然艱巨

京津冀要素市場化取得了一定成效，但從區(qū)域要素市場化實現(xiàn)程度來看，要素市場化水平不高的問題依舊突出。

從發(fā)展結(jié)果看，要素市場化的效果有限，對區(qū)域協(xié)同發(fā)展沒有帶來根本性的變化。京津冀協(xié)同發(fā)展一個預(yù)期目標是推動三地發(fā)展更加協(xié)調(diào)，尤其是要縮小河北與北京發(fā)展的差距。但從實際情況來看，以人均地區(qū)總產(chǎn)值為例，2010年，京津人均GDP分別是河北人均GDP的2.62倍和2.57倍。到2018年，京津人均GDP分別是河北人均GDP的2.93倍和2.53倍。津冀間人均GDP差距有所縮小，但京冀差距顯著擴大。以經(jīng)濟密度來看，2010年京津經(jīng)濟密度分別是河北的8.15倍和7.24倍，到2018年京津經(jīng)濟密度分別是河北的9.69倍和8.26倍。可以看出，京津冀三地之間的經(jīng)濟差距沒有出現(xiàn)根本變化。

從人才等要素流動水平與方向看，不平衡性成為主要矛盾。2018年全國人才流失最嚴重的15個省份中，河北排第三位，大學(xué)本科及以上人才流失率達到5成以上，僅次于江西與廣西，而流失人才一半以上是轉(zhuǎn)移到京津地區(qū)。近年來，出現(xiàn)了一個現(xiàn)象，即京津一些產(chǎn)業(yè)鏈的低端環(huán)節(jié)加速向河北轉(zhuǎn)移，同時河北一些高端項目出現(xiàn)所謂“逆轉(zhuǎn)移”，即流入京津。這一現(xiàn)象的出現(xiàn)無疑加重了河北“低端鎖定”局面。

從區(qū)域?qū)σ氐奈?，京津冀資本等要素凈流出現(xiàn)象明顯。2014年以來，京津冀要素市場化自上而下推進，力度空前。其中，京津冀合作推進非首都功能疏解發(fā)揮了巨大作用。從一些指標看，2015年、2016年預(yù)熱期之后，2017年以來，北京向津冀的投資轉(zhuǎn)移呈加大趨勢，但2019年后，受各種因素影響，投資轉(zhuǎn)移的勢頭有所減緩。2019年北京投向河北的投資額不足對外投資總額的3%，更不到投向廣東、四川投資額的一半。當(dāng)前，京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)、成渝城市群的中心城市互投活躍，這清楚地說明了京、津資金繞過河北的流向問題。

從推動力量看，京津冀的市場化機制建設(shè)相對滯后，內(nèi)在動力不足。相比較自上而下的推動力量，市場化機制內(nèi)生力量的成長非常緩慢。國民經(jīng)濟研究所發(fā)布的《中國分省份市場化指數(shù)報告（2018）》表明，上海、浙江、江蘇引領(lǐng)的長三角以及廣東引領(lǐng)的珠三角，市場化程度要高于京津冀區(qū)域。2016年相比2008年，北京、河北兩地的市場化程度分別下降4位。從單向指標的市場化程度來看，京津冀地區(qū)主要城市的市場化程度也不高，如中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院勞動力市場研究中心對2010—2016年間中國勞動力市場化程度進行測評，北京、天津分別排第30名、第26名。

加快破除要素市場化體制約束

黨的十九屆五中全會提出：“建設(shè)高標準市場體系”“健全要素市場運行機制，完善要素交易規(guī)則和服務(wù)體系?！?京津冀打造以首都為核心的世界級城市群，為要素市場化配置提出了更高的要求，同時也提供了更廣闊的空間。為此，要進一步深化要素市場化配置改革，充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用。

進一步提高認識，將要素市場化作為“十四五”時期京津冀協(xié)同發(fā)展的核心工作。從京津冀協(xié)同發(fā)展的目標來看，到2030年，首都核心功能更加優(yōu)化，京津冀區(qū)域一體化格局基本形成。從國內(nèi)外區(qū)域發(fā)展的一般規(guī)律來看，要素市場化是一體化的關(guān)鍵性階段和重要環(huán)節(jié)，繞不過去。從京津冀協(xié)同發(fā)展的現(xiàn)狀來看，從頂層設(shè)計到政策框架已經(jīng)明確并不斷完善，交通等基礎(chǔ)條件已經(jīng)具備。應(yīng)抓住“十四五”時期有利時機，以要素市場化為主線，攻克重點、難點、焦點問題，切實推動京津冀協(xié)同發(fā)展。

著眼區(qū)域內(nèi)部協(xié)調(diào)平衡發(fā)展，統(tǒng)籌解決好三地在公共服務(wù)供給方面的協(xié)作機制問題。大量案例表明，京津與河北之間在基本公共服務(wù)方面的巨大落差，是影響要素市場化的重要因素。民盟北京市委、中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心的調(diào)研表明，在教育方面的生均財政支出，河北省分別為京、津兩地的20%、30%—40%;在醫(yī)療衛(wèi)生方面的人均財政支出，河北省分別為京、津兩地的40%、60%—70%。京津冀三地發(fā)展差距已客觀存在，從短期內(nèi)消弭差距既不現(xiàn)實，也違背經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律。探索三地公共服務(wù)體系一體化構(gòu)建的新路徑，應(yīng)成為著力點與突破口。統(tǒng)一京津冀區(qū)域內(nèi)公共服務(wù)標準，實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)標準的互認與對接。確定區(qū)域內(nèi)基本公共服務(wù)清單，以基本公共服務(wù)為示范突破口，對基本公共服務(wù)標準進行簡化、統(tǒng)一、對接、聯(lián)通，并納入統(tǒng)一的區(qū)域標準體系，促進區(qū)域內(nèi)基本公共服務(wù)資源的有序流動與有機融合。在區(qū)域基本公共服務(wù)標準一體化的基礎(chǔ)上，進一步拓展公共服務(wù)標準化的領(lǐng)域和范疇。

構(gòu)建一體化的共同市場，充分發(fā)揮市場在要素市場化過程中的決定性作用。近年來，黨中央、國務(wù)院和三地政府對于推動要素市場化出臺了許多重要政策。政府行政命令在非首都功能疏解、搭建產(chǎn)業(yè)合作載體等方面的工作起到了踢好開場球的作用。京津冀協(xié)同發(fā)展打基礎(chǔ)的階段基本過去，未來的重點應(yīng)是全面加強區(qū)域共同市場建設(shè)。在金融領(lǐng)域，研究設(shè)立區(qū)域性開發(fā)銀行的可行性，積極利用債券市場，多渠道籌集資金。鼓勵京津冀三省市共同出資設(shè)立產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整基金。在土地要素市場一體化方面，推動建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。深化戶籍制度改革，推動人口與勞動力流動，完善人才勞動力市場。整合區(qū)域信息資源，研究建立區(qū)域大數(shù)據(jù)中心，建設(shè)一體化網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施，推進信息化與數(shù)據(jù)應(yīng)用市場建設(shè)。

以培育和服務(wù)市場主體為重點，推動企業(yè)全面參與要素市場化進程。全面梳理企業(yè)在異地開業(yè)、經(jīng)營過程中遇到的問題，研究企業(yè)在勞動力、土地、資金、技術(shù)、數(shù)據(jù)等要素使用中遇到的不合理規(guī)定，采取切實措施予以解決。如按照普惠性原則，將部分區(qū)域的優(yōu)惠性政策予以擴展，共同提升區(qū)域營商環(huán)境。為了推動京、津政策更多向河北轉(zhuǎn)移，應(yīng)將京、津企業(yè)可以享受稅收減免、創(chuàng)新支持等優(yōu)惠政策，推廣普及到河北等地，減少科技資源跨省市流動不暢的問題。推動區(qū)域間相關(guān)政策、行業(yè)標準統(tǒng)一，優(yōu)化區(qū)域營商環(huán)境。

借鑒和吸收其他地區(qū)已有成功做法，結(jié)合京津冀實際，加快要素市場化領(lǐng)域的創(chuàng)新步伐。長三角、粵港澳大灣區(qū)、成渝等地都在加快推進要素市場化。尤其是長三角加快高質(zhì)量一體化步伐，要素市場化進展迅速，取得了許多好的經(jīng)驗，值得京津冀對標學(xué)習(xí)。圍繞要素市場化進程中出現(xiàn)的新問題，京津冀三地要從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、城市結(jié)構(gòu)、內(nèi)部體制機制、對外開放等方面開展一系列重大的轉(zhuǎn)型發(fā)展與制度改革。既要考慮到京津冀區(qū)域的特殊性，也要充分考慮世界城市群要素市場化的一般性要求與發(fā)展規(guī)律。既要全面學(xué)習(xí)京津冀協(xié)同發(fā)展“四梁八柱”的政策框架，也要選準角度，開展豐富多彩的微創(chuàng)新，以點的突破帶動面的推進，構(gòu)建要素市場化的巨系統(tǒng)。既要立足當(dāng)下，從增量角度優(yōu)化政策，也要謀劃長遠，從存量上推動經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型調(diào)整，筑牢高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)。

[參考文獻]

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[2]《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》輔導(dǎo)讀本[M].北京：人民出版社，2020.

（作者簡介：馮奎，中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心學(xué)術(shù)委秘書長、研究員，民盟中央經(jīng)濟委副主任）

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