污染防治政策審計研究

喬青儀

[摘 要]污染防治作為“三大攻堅戰(zhàn)之”之一，對于我國全面建成小康社會、實現(xiàn)國家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化具有重要意義。污染防治工作要有效開展，國家和社會的監(jiān)督必不可少。污染防治政策審計，能夠?qū)ξ廴痉乐握叩穆鋵嵡闆r進行監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)其中存在的問題，促進環(huán)境責任的履行以及污染治理目標的實現(xiàn)。以污染防治政策審計為對象，介紹污染防治政策審計的相關(guān)要素，分析其在國家治理中的揭示功能、抵御功能、預(yù)防功能。在此基礎(chǔ)上，深入探討目前污染防治政策審計存在的問題，并為完善污染防治政策審計提出改進措施，促進其在國家治理中發(fā)揮更大作用。

[關(guān)鍵詞]政策審計;污染防治;國家治理;受托環(huán)境責任;環(huán)境保護

[中圖分類號] F239? ? ? ? ? ? ?[文獻標識碼] A? ? ? ? ? ? ?[文章編號] 2095-3283（2020）11-0126-03

Abstract： As one of the "three critical battles"， pollution prevention and control is of great significance to fully build a well-off society and realize the modernization of the national governance system and governance capability. If the pollution prevention work is to be carried out effectively， the supervision of the state and society is essential. Pollution prevention and control policy audit can supervise the implementation of pollution prevention and control policies， discover existing problems， and promote the performance of entrusted environmental responsibilities and the achievement of pollution control goals. This article takes the pollution prevention and control policy audit as the object， introduces the relevant elements of pollution prevention policy audit， analyzes its revealing function， resisting function and preventing function in national governance. On this basis， the problems in the current pollution prevention and control policy audit are thoroughly discussed， and measures are proposed to improve the pollution prevention and control policy audit， so that it can play a greater role in national governance.

Key Words： Policy Audit; Pollution Prevention and Control; National Governance; Entrusted Environmental Responsibility， Environmental Protection

一、引言

污染防治作為環(huán)境保護工作的重要組成部分，其治理情況直接關(guān)系到環(huán)境狀況的好壞和人們的生產(chǎn)生活。我國一直十分重視污染防治工作，黨的十九大這后，將污染防治列為全面建成小康社會的“三大攻堅戰(zhàn)”之一。2020年政府工作報告指出，要打好藍天、碧水、凈土保衛(wèi)戰(zhàn)，實現(xiàn)污染防治攻堅戰(zhàn)階段性目標。今年是全面建成小康社會的決勝年，污染防治也勢必會成為政府工作的重點內(nèi)容。

為了保障污染治理工作的順利開展，我國針對水污染、大氣污染、土壤污染出臺了一系列的法律法規(guī)。隨著實踐經(jīng)驗的增加，污染治理政策體系也趨于完善，為污染的防范與整治工作提供指引。然而由于污染治理的高成本與低收益，許多企業(yè)缺乏治理污染的動力，這不利于污染問題的解決與生態(tài)環(huán)境的保護。政策審計作為國家審計的一部分，能夠在污染治理過程中發(fā)揮較好的監(jiān)督作用。經(jīng)過多年發(fā)展，我國的污染防治政策審計已經(jīng)逐漸走向成熟，形成了一套較為固定的審計模式，在促進污染防治政策落實、提高污染防治工作成效上發(fā)揮了積極作用。但盡管如此，污染防治政策落實審計也存在著對政策有效性關(guān)注不足、后續(xù)跟蹤不到位等問題。如何完善相關(guān)制度，促進政策審計發(fā)揮更大作用，仍然需要進一步研究。

二、污染防治政策審計概述

污染防治政策審計是以污染防治政策為對象進行的監(jiān)督檢查和評價活動，它由國家審計機關(guān)執(zhí)行，是我國國家審計的一個組成部分。由于其審計對象的特殊性，污染防治政策審計與財政審計、績效審計等其他類型的國家審計有著明顯不同，具有諸多特殊之處。

在審計范圍上，污染防治政策審計主要圍繞污染防治政策展開，包括水、大氣、土壤污染防治政策。盡管審計對象較為特別，但這也并不意味著污染防治政策審計與其他的國家審計互相獨立。從審計實踐來看，污染防治政策與其他的國家審計都有相同之處，例如在審計污染防治專項資金上與財政審計相同，在檢查政策執(zhí)行的效果上與績效審計相同，在審計發(fā)揮的作用上與環(huán)境審計相同。由此可見，國家審計的各個分支之間互相聯(lián)系，彼此依存。

在審計目標上，污染防治政策審計包括三個層次的目標：一是評估污染防治政策的合理性與可行性。審計人員能夠深入了解落實污染政策的難點，為后續(xù)政策的制定提供建議，使政策更加合理。二是促進污染防治政策得到貫徹執(zhí)行。這主要體現(xiàn)在評估污染防治政策的要求與有關(guān)單位實際執(zhí)行之間的差距，分析其原因，督促責任人進行改進。三是檢查污染防治政策帶來的成效，即政策是否對污染治理有幫助以及有多大程度的幫助，實際取得的效果與預(yù)期是否存在差異。

在審計結(jié)果的公布上，污染防治政策審計作為政策審計的一部分，其結(jié)果公布在政策審計的結(jié)果公告上。公布的內(nèi)容主要包括審計情況簡介、整改效果較好的事例、發(fā)現(xiàn)的主要問題三個部分?？傮w來說，結(jié)果比較透明、清晰。如果能單獨為污染防治政策審計制定結(jié)果公告，可能會起到更好的效果。

三、污染防治政策審計服務(wù)國家治理的作用機制

審計的免疫系統(tǒng)論將審計看作國家經(jīng)濟社會的“免疫系統(tǒng)”。這一理論指出，審計可以通過揭示、抵御、預(yù)防功能來服務(wù)于國家治理，提高國家治理的能力與效率，實現(xiàn)國家良治。不同機制與國家治理的關(guān)系見圖1。

（一）揭示機制

揭示機制是指審計通過詢問、觀察、分析等多種手段發(fā)現(xiàn)問題，并向社會公眾公布，以此督促有關(guān)單位和個人加以改進。在污染防治政策審計中，揭示功能主要表現(xiàn)為以下兩點。一是揭示污染防治政策落實不到位的問題。審計機關(guān)作為獨立的第三方，可以從客觀的角度觀察有關(guān)單位污染治理過程，評價其是否嚴格執(zhí)行國家政策，將與政策要求不符的情形寫入審計報告。二是揭示污染防治政策的執(zhí)行效果。審計人員詳細分析政策效果，確定政策對目標的實現(xiàn)程度，找出效果不佳的原因，并為日后政策發(fā)揮更大的作用提供建議。從國家治理的角度而言，揭示功能有利于讓公眾了解國家在污染治理方面的情況與成效，加強公眾對污染治理工作的監(jiān)督，提高國家治理的透明度。

（二）抵御機制

抵御機制主要體現(xiàn)在促進政策落實上。確保政策得以貫徹執(zhí)行是提高國家治理能力的重要部分，基層對政策執(zhí)行不到位會對國家治理能力產(chǎn)生負面影響。污染防治政策審計則可以通過促進政策的執(zhí)行來提高國家治理的能力，這主要體現(xiàn)在兩個方面。第一，督促有關(guān)單位和個人進行整改，保證污染防治政策得以執(zhí)行。在審計結(jié)束后，審計人員會針對整改情況進行跟蹤調(diào)查，確定整改的行動與效果，促進問題得到徹底解決。第二，對于嚴重違規(guī)違紀的人員，審計機關(guān)有權(quán)將其移交紀檢監(jiān)察機關(guān)進行審理，這在一定程度上提高了審計的威懾力，能夠督促有關(guān)單位重視審計，并自覺整改審計發(fā)現(xiàn)的問題。

（三）預(yù)防機制

預(yù)防機制是指審計能夠通過督促問題解決，減少糾正問題的成本，防止人力物力的浪費，從而提高國家治理的效率。自從審計全覆蓋的理念提出之后，審計就逐漸從“事后審計”轉(zhuǎn)向“事前審計”“事中審計”，致力于在問題的解決上占據(jù)主動權(quán)。就目前而言，污染防治政策審計的預(yù)防功能主要體現(xiàn)在促進政策的合理性與協(xié)調(diào)性上，即及時提醒有關(guān)部門污染防治政策可能存在的不合理之處，避免因為政策本身的問題影響污染防治的效果。

四、污染防治政策審計存在的問題

政策審計包括政策的合理性、執(zhí)行情況、有效性三個層次，忽略了任何一方面都會使評價不夠全面。而我國目前的污染防治政策審計主要是對政策落實情況的審計，較少評價政策本身以及執(zhí)行效果。例如，2018年第四季度公告中，審計署披露了污染防治任務(wù)未完成、自然保護區(qū)生態(tài)保護不到位、項目未及時開工等問題，這些都是政策落實階段的內(nèi)容。因此，應(yīng)加強對政策本身的評價，深入展示政策對污染防治工作的作用，以利于公眾對政策的全過程進行監(jiān)督。

（一）問題披露不詳細

目前，審計署將發(fā)現(xiàn)的政策執(zhí)行問題放入表格中，以附件的形式進行發(fā)布，披露的形式簡單、清晰。但從披露的內(nèi)容來看，依然存在需要完善的地方。第一，問題描述較為簡短。例如，在2018年第四季度報告中指出“在自然保護區(qū)的核心區(qū)、緩沖區(qū)和實驗區(qū)內(nèi)存在農(nóng)家樂、滑雪場”。僅用簡單的一句話來描述問題，沒有對細節(jié)進行闡釋。第二，問題描述過于籠統(tǒng)。污染防治政策審計是面向全國展開的，因此難免出現(xiàn)“地方不同，問題相同”的現(xiàn)象。審計署在進行披露時，按照問題類別進行分類，對同一個問題進行統(tǒng)一闡述，這就使公眾無法區(qū)別不同單位的責任大小。例如，某公告中有這樣一個問題描述：“遼寧省、江西省等6個地區(qū)的211個需關(guān)閉或搬遷的畜禽養(yǎng)殖場和養(yǎng)殖專業(yè)戶未按要求關(guān)閉或搬遷”，沒有分別對每個省的情況進行詳細說明，使得數(shù)據(jù)不夠公開透明。第三，原因分析不夠深入。例如在污染項目的問題上，公告上只注明了前期準備不充分、資金預(yù)算不足等原因，并沒有對原因進行深入的闡述。

（二）跟蹤情況的披露有待完善

對于發(fā)現(xiàn)的問題進行跟蹤調(diào)查是審計工作一個重要的部分，審計機關(guān)能夠通過后續(xù)的跟蹤調(diào)查，促進被審計單位履行其責任，彰顯審計的監(jiān)督職能。在污染防治政策審計方面，審計機關(guān)需要進行跟蹤審計，以確定有關(guān)單位是否進行了整改，但是審計署的結(jié)果公告只是對所有的重大政策審計的整改跟蹤情況進行了總體說明，不能體現(xiàn)出審計在每一個具體問題上所發(fā)揮的效應(yīng)。比如，2019年第四季度結(jié)果公告只是說明有關(guān)地區(qū)和部門落實責任主體，正在積極整改，26個省已整改問題金額13.49億元，審計署將繼續(xù)跟蹤后續(xù)整改情況。這些表述都比較寬泛，如果能對后續(xù)整改進行更加細致的描述，那么審計效果將得到進一步提升。

五、增強污染防治政策審計在國家治理中地位的措施

（一）在政策制定階段介入審計

實現(xiàn)審計對政策制定到落實的全覆蓋，能更好地發(fā)揮審計在國家治理中的監(jiān)督職能，減少政策制定失誤的現(xiàn)象。審計機關(guān)可以與生態(tài)環(huán)境部進行溝通交流，了解正在草擬或即將出臺的政策，以便對政策的合理性進行審查，促進污染政策更好地發(fā)揮其作用。從審計結(jié)果公告來看，項目未及時開工和完工、項目擱置的問題多次出現(xiàn)，審計人員可以對即將實施的項目進行調(diào)查，防止項目因沒有做好評估、資金不足等問題受到影響。

（二）加強對政策效果的關(guān)注

我國目前的政策審計更關(guān)注政策的遵循性，對政策的效果則重視不足。若是政策執(zhí)行效果不佳，那么國家無法通過制定政策實行預(yù)期目標，治理能力將會受到影響。為了改變這一情況，審計人員可以從以下幾個方面進行改進。第一，在審計計劃中加大政策效果審計的比重，給政策效果審計分配更多的審計資源。第二，加強對審計人員的培訓。評價政策的效果難度較高，需要審計人員綜合應(yīng)用地理信息技術(shù)、對比分析法、成本效益分析法等多種方法。因此，需要對審計人員進行培訓，使他們熟練掌握政策績效評價方法。第三，與績效審計有關(guān)人員進行溝通交流?？冃徲嬇c政策效果的評價有諸多相似之處，部分知識與技能可以通用。此外，績效審計人員在效果評價方面也有著諸多經(jīng)驗，可以幫助審計人員更加客觀科學地評價污染防治政策的效果。

（三）完善審計結(jié)果披露

國家治理的透明度有賴于政府信息披露的公開與透明，因此需要對審計結(jié)果的披露制度進行完善，這主要可以從以下兩個方面展開。第一，豐富審計報告的內(nèi)容，對后續(xù)整改情況進行更為詳細的描述，包括整改安排、整改行動、整改對于污染治理的作用。第二，增加審計報告的公開渠道，可以將一些新媒體納入進來，如微信、微博等。這樣能夠增加社會對于政策落實審計報告的關(guān)注度，擴大審計報告的社會影響力。

（四）關(guān)注重復(fù)出現(xiàn)的問題

為提高審計的權(quán)威性和國家治理的效率，審計機關(guān)必須采取措施來防止屢審屢犯現(xiàn)象的發(fā)生。要想解決這一問題，審計人員首先要對每次污染防治政策審計發(fā)現(xiàn)的問題進行歸納總結(jié)，確定屢次出現(xiàn)的問題。其次，要結(jié)合審計時了解的情況對這些問題進行認真分析，推理出問題反復(fù)出現(xiàn)的原因，比如污染治理要求過于嚴格、監(jiān)管不力、資金不足等。在審計時，審計人員也可以與有關(guān)單位的管理層進行交流，詢問他們對污染防治政策的看法。最后，根據(jù)原因提出有針對性的改進措施，并在日后的審計中繼續(xù)留意這些問題，以確定其發(fā)生頻率是否有所減少。

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（責任編輯：顧曉濱 劉 茜）