主體性重建與可持續(xù)生計(jì)：保障性住房政策的公民參與分析與探討

劉召靖 蔣鎏

【摘要】保障性住房政策往往關(guān)注于政府對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)和調(diào)節(jié)，政府通過(guò)“磚頭補(bǔ)貼”或者“人頭補(bǔ)貼”盡可能使得“人人有居處”;也有強(qiáng)調(diào)“社會(huì)混合”模式，通過(guò)“公私協(xié)作”的方式推進(jìn)保障性住房有序推進(jìn)。而這些模式的推進(jìn)，忽視了人作為主體的權(quán)利與地位，以及人的主體性作用的發(fā)揮對(duì)于個(gè)體自身發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展的重要作用。保障性住房政策引入公民參與的理念，使得保障性住房的使用更加公平、公正以及有效;同時(shí)，突出人的主體性地位，保證公民在保障性住房使用過(guò)程中的參與權(quán)利，避免陷入“馬太效應(yīng)”，使得公民在使用保障性住房后，依然可以發(fā)揮主體能動(dòng)性，為社會(huì)貢獻(xiàn)力量，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】主體性;可持續(xù)生計(jì);保障性住房政策;公民參與

1、國(guó)外保障性住房政策及公民住房權(quán)的確定

“物競(jìng)天擇，適者生存”，這是達(dá)爾文生物進(jìn)化論中最重要的論斷。伴隨著作為個(gè)體的人進(jìn)化為生物鏈的頂端群體，人們逐漸制訂了各位規(guī)章、制度保障自身的權(quán)利、地位。于1948年12月以第217A（Ⅲ）號(hào)決議通過(guò)的《世界人權(quán)宣言》，在第二十五條中明確提出：人人有權(quán)享受為維持他本人和家屬的健康和福利所需的生活水準(zhǔn)，包括食物、衣著、住房、醫(yī)療和必要的社會(huì)服務(wù)。可見(jiàn)，住房也被政府列入了人權(quán)的一部分保障內(nèi)容。于是，各國(guó)政府紛紛立法明確將住房權(quán)作為公民的一項(xiàng)基本權(quán)利，同時(shí)也加強(qiáng)和完了對(duì)住房市場(chǎng)的干預(yù)和調(diào)節(jié)，以便保障公民的住房權(quán)（孟曉蘇，1998;黎曉武，2010）。

一些國(guó)家通過(guò)一系列的探索，逐漸形成了自家國(guó)家保障性住房政策。美國(guó)政府為了實(shí)現(xiàn)中低收入階層的基本居住權(quán)，通過(guò)“磚頭補(bǔ)貼”、“人頭補(bǔ)貼”等方式，給予中低收入階層住房保障，使得他們足以享有相應(yīng)住房權(quán)（ 李莉，2008;何元斌;2010）;新加坡則完全通過(guò)政府調(diào)控、管理保障性住房，制定《住宅發(fā)展法》，成立了建屋管理局（HDB）專門負(fù)責(zé)公共住房建設(shè)和管理，使得保障性住房落地，保證“人人有其屋”（李俊夫，2012）;法國(guó)通過(guò)“公私合作”、“住宅區(qū)改造”、“社會(huì)混合”等兩個(gè)階段的住房保障摸索，逐漸形成了良好的保障性住房系統(tǒng)（趙明，2008）。

2、我國(guó)保障性住房政策公眾參與現(xiàn)狀及問(wèn)題

我國(guó)在保障性住房管理過(guò)程中也積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，從完全福利化的“福利分房”到“經(jīng)濟(jì)適用房”、“廉租房”，再到地方上市場(chǎng)化“房產(chǎn)限購(gòu)”，我國(guó)的住房保障不斷積累經(jīng)驗(yàn)，取得了顯著的成績(jī)，努力實(shí)現(xiàn)“人人有住所”的目標(biāo)（何元斌;2010）。與此同時(shí)，我國(guó)保障性住房制度的發(fā)展，在公民參與方面存在一系列問(wèn)題值得探討。

2.1住房保障主體定位不精準(zhǔn)

正如《世界人權(quán)宣言》中所描述的：住房是人的基本權(quán)利，生存住房權(quán)是每一個(gè)公民都享有的人權(quán)。保障性住房制度的建設(shè)更是為保障“低收入群體”住有所居的最基本的保障制度，是保障那些暫時(shí)或永久不能依靠自身力量實(shí)現(xiàn)居住權(quán)的制度。然而，眾多區(qū)域制定的保障性住房制度中，制度涵蓋人群模糊或者沒(méi)有類型化的制度細(xì)則，實(shí)現(xiàn)一刀切的情況嚴(yán)重（葉曉甦，2013;孫守紀(jì)，2013）。由于主體定位的不精準(zhǔn)，以及制度的部分缺陷，這樣就導(dǎo)致了一部分“暫時(shí)性困難群體”進(jìn)入住房保障體系，享受經(jīng)濟(jì)適用房或者公租房的同時(shí)，以其他方式擁有房產(chǎn)（比如：有部分公務(wù)員租住政府的公租房，在購(gòu)買房產(chǎn)時(shí)用父母的名義購(gòu)買，巧妙地避開(kāi)了個(gè)人名下無(wú)房產(chǎn)）。這樣就失去了公平原則，導(dǎo)致真正需要的人無(wú)法享受或者延遲享受。

2.2保障性住房的發(fā)展性不足

在保障性住房的規(guī)劃過(guò)程中，政府往往選擇城鄉(xiāng)結(jié)合部或者偏遠(yuǎn)的鄉(xiāng)下建設(shè)保障性住房，以節(jié)省成本。這些保障性住房的建設(shè)，往往獨(dú)立成戶、獨(dú)立成區(qū)，周邊沒(méi)有任何的小區(qū)配套：教育、醫(yī)療、購(gòu)物、就業(yè)等均有不便;這樣就導(dǎo)致“低收入群體”被迫遠(yuǎn)離城市，致使他們生活、交通的極為不便，甚至增加了生活成本;同時(shí)，也失去更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，無(wú)法改變現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀，造成“貧民區(qū)，”形成底層社會(huì)的再生產(chǎn)（孫守紀(jì)，2013;徐虹，2008）。而且，地方政府在建設(shè)保障性住房時(shí)，基本沒(méi)有做過(guò)數(shù)據(jù)摸查，建設(shè)保障性住房數(shù)量靠估算，盲目性較大;建設(shè)完一批房產(chǎn)后的投入使用情況也是“趕鴨子上架”，有的房產(chǎn)早在幾年就前建設(shè)完成了，但是由于領(lǐng)導(dǎo)沒(méi)有討論好如何使用，導(dǎo)致房產(chǎn)空置幾年后才進(jìn)入大眾視野。

2.3公民參與力度小

伴隨著依法治國(guó)理念的提出，按章辦事、遵規(guī)守矩越來(lái)越成為政府行政的原則。與此同時(shí)，社會(huì)主義民主也會(huì)提上議程，公民參與在民主、法治的起著重要的作用。伴隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，公民的權(quán)利意識(shí)逐漸增強(qiáng)。公民不再是政治生活、社會(huì)生活的被動(dòng)參與者，他們?cè)絹?lái)越多的走向前臺(tái)，公開(kāi)發(fā)表自己的意見(jiàn)，維護(hù)自身的權(quán)益。在保障性住房政策的制定、施行過(guò)程中，地方基本不聽(tīng)取公眾意見(jiàn)，從保障性住房的保障人群、建設(shè)選址、分配、居住管理等一系列流程中一般只有領(lǐng)導(dǎo)層才有資格進(jìn)行決策。由于缺乏監(jiān)督，這樣就導(dǎo)致了“利益固化”，很多公務(wù)員階層進(jìn)入保障性住房的保障范圍。公民作為保障性住房的主體，根本沒(méi)有機(jī)會(huì)參與到一系列的決策中，甚至連公開(kāi)的保障性住房信息都無(wú)從知曉（王雁紅，2011）。這樣就導(dǎo)致有些真正需要的困難群眾當(dāng)知道這個(gè)保障性住房的時(shí)候，房子老早已經(jīng)分完了。

3、公民主體性重建與可持續(xù)生計(jì)

公民主體性強(qiáng)調(diào)個(gè)體在社會(huì)中的主導(dǎo)性作用，是個(gè)體自由、獨(dú)立自主的體現(xiàn)。公民主體性強(qiáng)調(diào)個(gè)體是社會(huì)的主角，在社會(huì)生活中起主導(dǎo)作用，并對(duì)個(gè)體利益有著守護(hù)的責(zé)任（李擁軍，2012）。同樣，在保障性住房政策的制定、實(shí)施、管理過(guò)程中，作為主體的公民理應(yīng)成為政策的制定者、使用者及受益者。當(dāng)然，主體性的重建勢(shì)必帶來(lái)公民的積極反饋，帶動(dòng)周邊地區(qū)的積極發(fā)展，為地方經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)力量;同時(shí)，通過(guò)發(fā)揮個(gè)體主觀能動(dòng)性，提升個(gè)體參與效能，發(fā)掘個(gè)體自身內(nèi)在潛能，使得保障性住房給公民個(gè)體提供可持續(xù)性生計(jì)。

3.1公民參與的主體性重建：公民參與到保障性住房的制度設(shè)計(jì)與過(guò)程管理

現(xiàn)代社會(huì)公民的主體性意味著公民是社會(huì)的主體，是個(gè)人主義、理性主義、人本主義理念的化身。以往的公民主體性，只強(qiáng)調(diào)公民個(gè)體的感受，不涉及社會(huì)及其他人的感受。而主體性的重建則要求，重視公民參與個(gè)體需求的同時(shí)，加強(qiáng)通力合作，充分發(fā)揮公民主體性作用，同時(shí)加強(qiáng)政府引導(dǎo)和監(jiān)管（李擁軍，2012）。具體而言，加強(qiáng)制度建設(shè)，在保障性住房政策制定時(shí)將公民參與納入其中，并在政策制定時(shí)引入公民意見(jiàn)，征求公民對(duì)保障性住房的建議;同時(shí)，加強(qiáng)信息公開(kāi)，及時(shí)公布保障性住房各類資源及信息，保障公民的知情權(quán)（車棟，2016）。

（1）加強(qiáng)制度建設(shè)，保障公民參與的主體性地位。由于國(guó)家沒(méi)有建立統(tǒng)一的保障性住房政策，這就導(dǎo)致地方在保障性住房的管理、使用過(guò)程中沒(méi)有具體標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)可循（孫守紀(jì)，2013;陳酉宜，2010）。作為地方政府，可以根據(jù)地方實(shí)際，建立適合于當(dāng)?shù)氐谋Ｕ闲宰》空?，并根?jù)其他地區(qū)或者當(dāng)?shù)匾酝?jīng)驗(yàn)，將公民參與納入制度范疇，確保公民在保障性住房政策制定、實(shí)施過(guò)程的話語(yǔ)權(quán)、參與權(quán)。在政策制定時(shí)，可以通過(guò)公民走訪調(diào)查、專題會(huì)議、聽(tīng)證會(huì)、領(lǐng)袖會(huì)議、懇談會(huì)等多種方式，確保政策的有效性、合理性。同時(shí)，對(duì)于住房的分配申請(qǐng)程序、使用方式等，也應(yīng)該納入制度，保障住房的管理有序。

（2）積極引進(jìn)公民參與力量，提升保障性住房的過(guò)程管理質(zhì)量。在保障性住房建設(shè)、選址階段，可以廣開(kāi)言路，吸引廣大公民參與調(diào)研，特別是那些真正需要的“低收入家庭”。在保障性住房建設(shè)籌資方面，除了依靠政府積極投資建設(shè)外，可以嘗試吸納公民參與的力量，吸收、支持市場(chǎng)和社會(huì)力量參與到保障性住房建設(shè)中來(lái)。運(yùn)營(yíng)和管理方面，依托政府強(qiáng)大的動(dòng)員能力，再加上市場(chǎng)和社會(huì)的力量，真正可以提升保障性住房管理過(guò)程中的質(zhì)量和水平（車棟，2016）。同時(shí)，通過(guò)公民參與，還可以起到全程監(jiān)督的作用，確保保障性住房管理、使用的規(guī)范、合理、有效。

（3）加強(qiáng)政府信息化建設(shè)，及時(shí)做到信息公開(kāi)、透明，提升公民對(duì)保障性住房相關(guān)政策的知曉度。通過(guò)明確建設(shè)、人社等部門職責(zé)，加強(qiáng)政府職能分工，明確保障性住房的主管部分及相關(guān)職責(zé)。利用現(xiàn)代信息科技，將相關(guān)信息及時(shí)公布于眾。特別是在涉及到保障性住房政策的相關(guān)內(nèi)容，把整個(gè)運(yùn)作流程、動(dòng)態(tài)申報(bào)過(guò)程全部利用信息技術(shù)公開(kāi)，爭(zhēng)取讓利益涉及者都可以覆蓋到，做到讓公民看的到、看得懂，用得上。現(xiàn)代科技越來(lái)越發(fā)展，信息技術(shù)更是使得大眾生活越來(lái)越便捷。信息的公開(kāi)、透明，便于政府打造一個(gè)廉潔、公正、服務(wù)的口碑政府;可以保證公民最大程度的知情，這也為政府、社會(huì)齊心協(xié)力共同做好社會(huì)事務(wù)建設(shè)打下良好的基礎(chǔ)。

3.2可持續(xù)生計(jì)：保障性住房解決貧困問(wèn)題的關(guān)鍵所在

可持續(xù)生計(jì)是指為了從長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度，改善生活狀況而擁有的謀生系統(tǒng)。而保障性住房政策是政府為了滿足中低收入階層、住房困難群體的居住需求，以保障他們的基本居住水平。正是由于住房是人的基本權(quán)利，政府通過(guò)解決住房問(wèn)題，而使得公民過(guò)上安居樂(lè)業(yè)的生活;對(duì)于，低收入階層，在解決保障性住房的同時(shí)，可以從長(zhǎng)遠(yuǎn)出發(fā)，為其提供相關(guān)可及服務(wù)，充分發(fā)揮公民主體作用，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)生計(jì)。

（1）合理設(shè)置保障性住房的空間選址，盡可能實(shí)現(xiàn)“社會(huì)混合”居住模式。如前所述，我國(guó)保障性住房缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，往往就是臨時(shí)性的或者是形象工程，一屆領(lǐng)導(dǎo)一過(guò)，項(xiàng)目延續(xù)性就跟往常出現(xiàn)差別。而且，在住房的選址上，一般是商品房越高檔區(qū)塊位置越好，到了保障性住房選址，只能選址到偏遠(yuǎn)的鄉(xiāng)下或者城鄉(xiāng)結(jié)合部。這樣也導(dǎo)致了低收入階層的居住隔離，很容易導(dǎo)致貧困的再生產(chǎn)。正如法國(guó)的“社會(huì)混合”政策一樣，我國(guó)也可以在保障性住房的建設(shè)、管理過(guò)程中，與市場(chǎng)結(jié)合，將保障性住房與正常商品房共同建造在同一個(gè)物質(zhì)空間內(nèi)（趙明，2008）。這樣同時(shí)可以實(shí)現(xiàn)公民間有效的社會(huì)空間的融合，避免了形成孤立的“貧民窟”，造成結(jié)構(gòu)性的貧困。

（2）合理定位保障主體，將保障性住房提供給真正需要的公民。保障性住房是政府為了提供給有困難的公民或者家庭，為了使“低收入群體”享受住房權(quán)利而建設(shè)。但是，由于在保障性住房的使用過(guò)程中，定位的模糊，導(dǎo)致非低收入階層也可以進(jìn)入政策范圍。因此，為了實(shí)現(xiàn)保障性住房的有效供給，應(yīng)該設(shè)立嚴(yán)格的保障范圍，合理劃清界限。在保障性住房的使用過(guò)程中，嚴(yán)格根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置門檻。在住房分配過(guò)程中，積極引入社會(huì)組織或者團(tuán)體，借用社會(huì)的力量核實(shí)“低收入群體”的真實(shí)家庭情況。

（3）建立保障性住房跟蹤管理體系，實(shí)現(xiàn)保障性住房的可持續(xù)性管理。通過(guò)公民參與、社會(huì)組織的介入可以有效解決住房管理中主體的界定。同時(shí)，通過(guò)公民參與、社會(huì)組織參與還可以加強(qiáng)審核、注重跟蹤幫扶，一方面可以增強(qiáng)對(duì)“低收入群體”的了解，另外一方面可以組織機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位與他們“結(jié)對(duì)子”，做好定向幫扶。經(jīng)過(guò)幫扶或者經(jīng)過(guò)自身努力擺脫了貧困，他們就不能再占用這部分保障性資源，這樣就建成了一個(gè)有機(jī)的、可持續(xù)的“保障鏈”。從“申請(qǐng)、選房排隊(duì)、入住、幫扶、退出”，這一系列程序有效實(shí)現(xiàn)了保障性住房的“有機(jī)性”、“可持續(xù)性”。

4、結(jié)語(yǔ)及討論

上至國(guó)家、下至地方都高度重視保障性住房政策實(shí)施狀況，是關(guān)切社會(huì)安定、和諧的重要的民生工程。作為保障性的住房是為了給予公民應(yīng)有的住房權(quán)，維護(hù)公民的權(quán)利。但是，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)說(shuō)，更是給予“低收入群體”應(yīng)有幫扶的一個(gè)有效方式。作為政府，不能僅僅從管理的角度，把房子建好分給來(lái)申請(qǐng)的人;更應(yīng)該做到申請(qǐng)人條件的審核，做好真正困難群體的幫扶，實(shí)現(xiàn)困難群體的有效脫貧。在這期間，更應(yīng)該注重公民個(gè)體的主觀能動(dòng)性的發(fā)揮，及時(shí)將社會(huì)組織吸引進(jìn)來(lái)，使得全社會(huì)一起來(lái)關(guān)心、關(guān)注“低收入群體”，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)的正常、有效的運(yùn)行。

注：

可持續(xù)性生計(jì)最早見(jiàn)于20世紀(jì)80年代末世界環(huán)境和發(fā)展委員會(huì)的報(bào)告，是指為了改善長(zhǎng)遠(yuǎn)的生活狀況所擁有的謀生能力。

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基金項(xiàng)目：

紹興市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃：新型城鎮(zhèn)化背景下公共健康影響及防御措施研究