行政事業(yè)單位預(yù)算管理現(xiàn)狀分析及改進(jìn)建議

顏華

【摘 要】全面預(yù)算管理有利于推進(jìn)戰(zhàn)略發(fā)展實(shí)施，是戰(zhàn)略的保障與支持系統(tǒng)，全面預(yù)算管理有著非常重要的地位，全面預(yù)算管理有利于戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，以單位發(fā)展戰(zhàn)略為起點(diǎn)，來支撐戰(zhàn)略，并且使戰(zhàn)略具備操作性。

【關(guān)鍵詞】預(yù)算體制；預(yù)算模式；預(yù)算編制；預(yù)算執(zhí)行；預(yù)算監(jiān)控

預(yù)算會(huì)計(jì)是政府行政會(huì)計(jì)的組成部分，從新中國成立的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代到改革開放的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，我國在經(jīng)濟(jì)建設(shè)中取得了巨大成績(jī)，財(cái)政收支平衡發(fā)展，各級(jí)政府對(duì)預(yù)算資金收支嚴(yán)格管理，歸功于逐步完善的預(yù)算體系，預(yù)算會(huì)計(jì)是國家財(cái)政預(yù)算管理的有機(jī)組成部分，行使會(huì)計(jì)管理的職能，以便于政府有關(guān)部門安排決策，是核算和監(jiān)督政府及行政事業(yè)單位以預(yù)算執(zhí)行為中心的各項(xiàng)財(cái)政資金收支活動(dòng)，是實(shí)現(xiàn)國家政權(quán)財(cái)政職能、執(zhí)行國家預(yù)算工作的重要手段。

一、預(yù)算管理模式介紹

目前單位管控模式應(yīng)歸屬于集權(quán)型管控體制，在集權(quán)型模式下，主管部門對(duì)下屬單位的預(yù)算導(dǎo)向是目標(biāo)型的，所屬下級(jí)各單位根據(jù)主管部門下達(dá)的預(yù)算計(jì)劃來編制各自的預(yù)算，編制中要求符合各下屬單位的經(jīng)營戰(zhàn)略，匯總上報(bào)再由主管部門審批下達(dá)。上級(jí)單位在預(yù)算管理中的任務(wù)主要是確定預(yù)算目標(biāo)，即短期財(cái)務(wù)目標(biāo)，如規(guī)定對(duì)下屬單位投資的必要報(bào)酬率，這一目標(biāo)也成為下屬單位制定預(yù)算的依據(jù)。

預(yù)算責(zé)任單位類型分為各級(jí)法人單位、各個(gè)獨(dú)立核算部門，大致為：獨(dú)立法人單位編制各自預(yù)算、下屬各職能部門編制的分部預(yù)算、管理部門編制管理費(fèi)用預(yù)算。各個(gè)主體根據(jù)本各自具體情況編制年度預(yù)算，逐級(jí)匯總，上報(bào)主管部門，主管部門預(yù)算管理委員會(huì)召集專題會(huì)議，通過審查、平衡、調(diào)整、確認(rèn)等環(huán)節(jié)，經(jīng)最終審批后的預(yù)算，再逐級(jí)下達(dá)，指導(dǎo)其經(jīng)營活動(dòng)。

二、行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理現(xiàn)狀

行政事業(yè)單位不同于企業(yè)，在我國財(cái)政體制下的行政事業(yè)單位，一方面代表國家承擔(dān)社會(huì)公共事務(wù)的管理、監(jiān)督和服務(wù)三種職能，另一方面在很多領(lǐng)域也直接或間接地參與經(jīng)濟(jì)建設(shè)。長(zhǎng)期以來，由于受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響，缺乏外部和內(nèi)部的制約機(jī)制，行政事業(yè)單位的全面預(yù)算管理不到位，因此部分行政事業(yè)單位受財(cái)政撥款的影響，有的領(lǐng)導(dǎo)不重視預(yù)算管理，財(cái)務(wù)人員沒有嚴(yán)格遵守預(yù)算制度、內(nèi)部控制制度。隨著我國機(jī)構(gòu)體制改革的日益深入和財(cái)政部門預(yù)算改革的逐步推廣，由原來的不適應(yīng)新形勢(shì)的粗放式的管理，轉(zhuǎn)變?yōu)榫?xì)化管理，因此，完善行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制體系，加強(qiáng)全面預(yù)算管理有著非常重要的意義。

現(xiàn)行中政府財(cái)政報(bào)告的有機(jī)組成部分包含預(yù)算會(huì)計(jì)報(bào)告，預(yù)算會(huì)計(jì)報(bào)告收入和支出兩個(gè)方面，每年的財(cái)政報(bào)告是各級(jí)政府都會(huì)公布有關(guān)財(cái)政收支預(yù)算、及年度執(zhí)行情況說明，假如有些信息的真實(shí)性和完整性不具備，形成的財(cái)政收支報(bào)告失去了意義?，F(xiàn)行中，我國各級(jí)政府重視部門完整的、系統(tǒng)的政府財(cái)務(wù)報(bào)告，來全面、真實(shí)、完整的反映整個(gè)政府活動(dòng)的財(cái)務(wù)狀況及責(zé)任履行情況，所以，改革財(cái)政體系、完善預(yù)算會(huì)計(jì)制度是重點(diǎn)也是難點(diǎn)，并且勢(shì)在必行。

三、預(yù)算管理存在的問題分析

（一）預(yù)算編制沒有落到實(shí)處

因預(yù)算管理是全員預(yù)算，雖然單位負(fù)責(zé)人以及中高層管理者對(duì)全面預(yù)算管理有了一定認(rèn)識(shí)，但對(duì)于基層員工由于受自身局限性，思想上仍然停留在對(duì)傳統(tǒng)預(yù)算的理念，沒有提高對(duì)全面預(yù)算管理的認(rèn)識(shí)，簡(jiǎn)單認(rèn)為壓縮開支、控制費(fèi)用，沒有將戰(zhàn)略目標(biāo)、管理理念、組織結(jié)構(gòu)三者有機(jī)結(jié)合，在全員預(yù)算的整個(gè)過程缺乏主動(dòng)性、自覺性、參與性，甚至有的單位將預(yù)算與計(jì)劃相混淆，沒有根據(jù)預(yù)算真正落實(shí)、量化到工作中。根本在于預(yù)算編制人員及部分領(lǐng)導(dǎo)不夠重視，只是例行任務(wù)，為了交差根據(jù)下年計(jì)劃匆匆了事，沒有專業(yè)性比較強(qiáng)的預(yù)算管理隊(duì)伍。

（二）預(yù)算指標(biāo)體系有待完善

有的單位缺乏完整的預(yù)算指標(biāo)體系，沒有對(duì)預(yù)算系統(tǒng)管理，包括收入預(yù)算、成本預(yù)算、資本預(yù)算、現(xiàn)金流量預(yù)算等，形式上僅僅對(duì)成本費(fèi)用、現(xiàn)金支出進(jìn)行了控制，忽略了預(yù)算控制，執(zhí)行過程的差異分析，更談不上預(yù)算考評(píng)，無法將經(jīng)營的各個(gè)階段有機(jī)聯(lián)系在一起，不利于單位資源整合。缺乏完整的預(yù)算指標(biāo)體系，沒有加強(qiáng)預(yù)算控制、差異分析、績(jī)效考評(píng)，不利于各種資源整合。在規(guī)章制度建設(shè)上，2019年全國人大修訂了《預(yù)算法》，對(duì)預(yù)算、決算的編制、審查、批準(zhǔn)、監(jiān)督，以及預(yù)算的執(zhí)行和調(diào)整做了規(guī)定，這是宏觀方面的規(guī)范，但是基層單位在預(yù)算指標(biāo)體系有待完善。

（三）預(yù)算執(zhí)行措施不利

預(yù)算計(jì)劃與執(zhí)行，沒有對(duì)預(yù)算差異進(jìn)行深入的、定量的分析，為下一步改進(jìn)打下基礎(chǔ)，因此隨著時(shí)間變化以及國際國內(nèi)經(jīng)濟(jì)的風(fēng)云變幻，預(yù)算執(zhí)行會(huì)出現(xiàn)偏差，有的領(lǐng)導(dǎo)或有的部門對(duì)偏差不屑一顧，措施不得當(dāng)。

（四）預(yù)算考核缺乏透明度

在年度經(jīng)濟(jì)責(zé)任考評(píng)中，只重視經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)，對(duì)預(yù)算指標(biāo)缺乏有效控制。有的單位預(yù)算由于社會(huì)公眾參與程度低，從而缺乏透明度，支出預(yù)算沒有實(shí)施有效的績(jī)效考評(píng)、對(duì)單位負(fù)責(zé)人的追蹤問效機(jī)制，出現(xiàn)了某些領(lǐng)導(dǎo)為了追求政績(jī)、預(yù)算最大化浪費(fèi)了財(cái)政資金。

（五）預(yù)算編制不合理易引發(fā)的問題

預(yù)算編制環(huán)節(jié)出現(xiàn)的問題往往使后續(xù)管理過程中造成被動(dòng)。主要體現(xiàn)在：（1）預(yù)算編制缺少合理預(yù)測(cè)，預(yù)算基數(shù)及不可預(yù)見費(fèi)設(shè)置比例過大。造成預(yù)算與實(shí)際成本差異較大，預(yù)算寬松未起到管理控制作用，反而掩蓋了成本超支的事實(shí)。預(yù)算編制應(yīng)按照?qǐng)?zhí)行的定額標(biāo)準(zhǔn)或綜合單位價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)定期對(duì)標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容予以修訂。不可預(yù)見費(fèi)應(yīng)根據(jù)歷史水平以及預(yù)測(cè)數(shù)據(jù)分析，并定期修訂標(biāo)準(zhǔn)，使預(yù)算編制逐漸真實(shí)有效。（2）預(yù)算編制信息不全面。預(yù)算編制信息包括：預(yù)算審批日期、編制人、審核人、開工日期、完工日期、收入情況、費(fèi)用支出等信息數(shù)據(jù)均應(yīng)填寫，使后續(xù)管理有據(jù)可依。

四、預(yù)算的執(zhí)行與監(jiān)督

單位預(yù)算經(jīng)過預(yù)算管理委員會(huì)審查批準(zhǔn)后下達(dá)給各個(gè)有關(guān)單位和部門，不能朝令夕改，具有嚴(yán)肅性和指令性，下屬各單位必須認(rèn)真執(zhí)行，依靠單位的管理制度做保障，采取必要的措施，運(yùn)用監(jiān)督和激勵(lì)手段來規(guī)范督促各項(xiàng)預(yù)算工作的持續(xù)開展，明確各單位、各部門的責(zé)權(quán)利，勇于擔(dān)當(dāng)，權(quán)力到位有利于更好開展工作，責(zé)任到位更能促使各項(xiàng)工作落實(shí)，利益到位更能激發(fā)工作熱情。

預(yù)算執(zhí)行的好壞，直接影響到預(yù)算目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，為了檢查預(yù)算的執(zhí)行情況，督促預(yù)算更好完成，必須要有績(jī)效考核辦法，把預(yù)算的考核評(píng)估結(jié)果與獎(jiǎng)懲掛鉤，最終落實(shí)到工資、年終獎(jiǎng)、職務(wù)升降上，有獎(jiǎng)有罰，獎(jiǎng)懲分明，獎(jiǎng)罰得當(dāng)。運(yùn)用考核評(píng)估辦法跟蹤預(yù)算執(zhí)行，考核間距不易過長(zhǎng)或過短，一般分年中和年末，半年度考核主要看完成進(jìn)度，一般以報(bào)表考核為主，發(fā)現(xiàn)偏差沒有按時(shí)間進(jìn)度完成的部分，要做重點(diǎn)分析及時(shí)糾正，找明原因是政策調(diào)整所致還是自身原因，確屬政策因素導(dǎo)致單位不能按進(jìn)度完成任務(wù)的，要調(diào)整計(jì)劃。

年終考核分下面幾個(gè)步驟進(jìn)行：1.成立考核評(píng)估機(jī)構(gòu)；2.下發(fā)考核評(píng)估通知；3.現(xiàn)場(chǎng)考核評(píng)估重點(diǎn)；4.分析考核評(píng)估。

五、預(yù)算管理進(jìn)一步改進(jìn)方向

（一）加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)提高預(yù)算管理人員的素質(zhì)

準(zhǔn)確及時(shí)提供管理信息，就需要改進(jìn)預(yù)算軟件分析功能，同時(shí)要增強(qiáng)預(yù)算管理人員和業(yè)務(wù)人員的素質(zhì)。改進(jìn)編制程序和編制方法，對(duì)財(cái)務(wù)人員向管理會(huì)計(jì)轉(zhuǎn)向，業(yè)財(cái)融合，既要求財(cái)務(wù)人員懂財(cái)務(wù)管理知識(shí)，又要了解整個(gè)業(yè)務(wù)流程，包括采購、生產(chǎn)、銷售等各環(huán)節(jié)，通過事前編制、事中控制、事后考核分析，實(shí)現(xiàn)全過程控制。

（二）提高對(duì)現(xiàn)金流量控制的重視

單位實(shí)施有效的預(yù)算管理，離不開現(xiàn)金的管理，無論籌資、投資、利潤(rùn)分配中，現(xiàn)金是血液、是紐帶，是資金流轉(zhuǎn)的起點(diǎn)和終點(diǎn)，貫穿經(jīng)營活動(dòng)的全過程，在財(cái)務(wù)控制中，現(xiàn)金的管理與控制成為財(cái)務(wù)管理控制的關(guān)鍵。尤其在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下供給側(cè)改革中，加強(qiáng)單位自身的現(xiàn)金流控制。

（三）進(jìn)一步提高預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的科學(xué)性

加強(qiáng)預(yù)算考核的，完善科學(xué)的業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)系統(tǒng)，加入非財(cái)務(wù)指標(biāo)，動(dòng)態(tài)的評(píng)估，及時(shí)糾錯(cuò)，提高績(jī)效評(píng)價(jià)的激勵(lì)性和科學(xué)性。行政事業(yè)單位不斷完善其全面預(yù)算管理，體現(xiàn)在全面覆蓋，全額計(jì)入，全員參與，做好行政事業(yè)單位的全面預(yù)算管理有利于提高工作效率，提高服務(wù)社會(huì)的能力，全面預(yù)算管理成為一個(gè)不可或缺的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，全面預(yù)算管理是一項(xiàng)系統(tǒng)性行為，預(yù)算管理又是管理會(huì)計(jì)的內(nèi)容之一，在加強(qiáng)會(huì)計(jì)管理、提高經(jīng)濟(jì)效益方面發(fā)揮應(yīng)有的作用。

（青島市生態(tài)環(huán)境局膠州分局，山東膠州 266300）

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