尤溪縣農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的實(shí)踐與思考

陳杰忠 張秉潤(rùn)

摘要：近年來，福建省尤溪縣積極探索農(nóng)村集體所有制有效實(shí)現(xiàn)形式，創(chuàng)新農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制，保護(hù)農(nóng)民集體資產(chǎn)權(quán)益，扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，目前已取得了明顯效果。本文總結(jié)了尤溪縣農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度的成功經(jīng)驗(yàn)，分析了目前存在的問題，提出了深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村集體 產(chǎn)權(quán)制度

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，是繼農(nóng)村“三權(quán)分置”重大制度創(chuàng)新之后，又一項(xiàng)重大改革。近年來，福建省尤溪縣委、縣政府認(rèn)真貫徹落實(shí)中央和省、市關(guān)于農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的決策部署，積極探索農(nóng)村集體所有制有效實(shí)現(xiàn)形式，創(chuàng)新農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制，保護(hù)農(nóng)民集體資產(chǎn)權(quán)益，扎實(shí)推進(jìn)各項(xiàng)改革，目前已取得了明顯效果。

一、尤溪縣農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的主要做法

（一）建立健全縣鄉(xiāng)村三級(jí)組織制度

尤溪縣專門召開縣委常委擴(kuò)大會(huì)議和縣政府常務(wù)會(huì)議，研究部署農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作，相繼成立了縣鄉(xiāng)村三級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和工作班子。制定印發(fā)了《尤溪縣農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作實(shí)施方案》《尤溪縣農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資工作方案》等一系列改革文件，對(duì)改革目標(biāo)、步驟、舉措、工作流程作了細(xì)化分解，為穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村改革提供了政策指導(dǎo)和制度保障。

（二）層層壓實(shí)工作責(zé)任

尤溪縣委、縣政府召開專題會(huì)議研究集體產(chǎn)權(quán)制度改革事項(xiàng)，分管領(lǐng)導(dǎo)多次聽取匯報(bào)，開展專題調(diào)研，廣泛聽取意見，對(duì)改革工作提出明確要求。主管部門深入鄉(xiāng)村檢查指導(dǎo)清產(chǎn)核資、成員身份界定工作，督促對(duì)兩項(xiàng)基礎(chǔ)工作存在的問題進(jìn)行整改。實(shí)行“一周一通報(bào)，一月一督導(dǎo)”制度，重點(diǎn)推進(jìn)村級(jí)股權(quán)設(shè)置、章程擬定、成立組織等改革工作。

（三）切實(shí)保障工作經(jīng)費(fèi)

尤溪縣是山區(qū)人口大縣，又是省財(cái)政轉(zhuǎn)移支付縣、蘇區(qū)縣，財(cái)政收入非常有限。為確保全縣農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作順利開展，縣財(cái)政在年初預(yù)算的基礎(chǔ)上，適時(shí)追加急需的工作經(jīng)費(fèi)，用于各類會(huì)議、宣傳培訓(xùn)、清產(chǎn)核資、成員確認(rèn)等與工作相關(guān)的支出，同時(shí)積極爭(zhēng)取上級(jí)資金的支持。

（四）穩(wěn)步有序推進(jìn)工作

尤溪縣運(yùn)用新聞媒體、網(wǎng)絡(luò)信息等現(xiàn)代手段和鄉(xiāng)村宣傳欄，針對(duì)清產(chǎn)核資、集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份確認(rèn)、集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股份合作制改革等重點(diǎn)內(nèi)容進(jìn)行宣傳，積極營(yíng)造社會(huì)輿論和群眾參與改革的良好氛圍。全縣先后召開6次農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)動(dòng)員會(huì)、推進(jìn)會(huì)，縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)業(yè)務(wù)培訓(xùn)會(huì)60多場(chǎng)，培訓(xùn)達(dá)3600多人次。目前，全縣250個(gè)村、1個(gè)合作社、2個(gè)村民小組全面完成集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資、成員身份界定工作，核實(shí)資產(chǎn)總額26.47億元，負(fù)債3.45億元，所有者權(quán)益23.03億元，經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)1.66億元，其中經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)50萬元以上的有38個(gè)村；核查農(nóng)村集體土地面積361萬畝，其中農(nóng)用地面積349萬畝，建設(shè)用地面積8.80萬畝，成員身份確認(rèn)39.67萬人。

二、尤溪縣農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革存在的主要問題

（一）思想認(rèn)識(shí)不夠到位

部分群眾對(duì)改革的目的和意義存在誤區(qū)，片面地認(rèn)為改革就是為了分紅；全縣農(nóng)村可供量化的集體資產(chǎn)不多，有的群眾對(duì)改革工作認(rèn)識(shí)不高，信心不足，從而影響了改革的深入推進(jìn)；部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村兩委干部對(duì)深化改革缺乏攻堅(jiān)克難的決心，特別是面對(duì)改革歷史遺留問題較多、村級(jí)資產(chǎn)狀況比較復(fù)雜時(shí)，不同程度地存在著怕亂、怕煩等畏難情緒，擔(dān)心改革會(huì)激發(fā)矛盾。

（二）基礎(chǔ)工作不夠扎實(shí)

個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在進(jìn)度不實(shí)、工作質(zhì)量不高問題，有的清產(chǎn)核資不全面、不徹底，報(bào)表填寫不完整、不規(guī)范，未嚴(yán)格落實(shí)清查、登記、核實(shí)、公示、確認(rèn)、上報(bào)六個(gè)步驟，未對(duì)村級(jí)集體三類資產(chǎn)（經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)、非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)、資源性資產(chǎn)）全面清查，影響后續(xù)的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股份合作制改革；有的檔案資料收集不齊全、整理不規(guī)范，從調(diào)研情況來看，大多數(shù)村未能將紙質(zhì)文件、會(huì)議紀(jì)錄、照片、實(shí)物、電子文檔等按照改革步驟分類規(guī)范地進(jìn)行收集、整理、歸檔；有的民主決策和公開公示程序不夠落實(shí)，特別是村級(jí)各類程序性資料不完整，公開程序、會(huì)議記錄、表格簽字蓋章不規(guī)范。

（三）改革內(nèi)生動(dòng)力不足

尤溪縣是典型的山區(qū)縣，農(nóng)業(yè)集約化、規(guī)模化程度不高，一二三產(chǎn)融合還不夠緊密，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)單一，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活力未能有效釋放。全縣農(nóng)村集體資產(chǎn)普遍薄弱，大部分農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)不多，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展能力不強(qiáng)。由于農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的滯后性，農(nóng)村資源轉(zhuǎn)化為資產(chǎn)還缺乏扎實(shí)的根基和有效的途徑，不僅造成農(nóng)村發(fā)展活力不足，也在一定程度上影響了農(nóng)村干部群眾的改革積極性。

（四）保障措施不夠有力

一是人力財(cái)力不足。產(chǎn)權(quán)改制過程需要足夠的人力、物力、財(cái)力作支撐，然而一些集體經(jīng)濟(jì)比較薄弱的村，經(jīng)費(fèi)支付困難；現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管隊(duì)伍承擔(dān)任務(wù)繁重，人員匾乏，有的經(jīng)管人員身兼多職，知識(shí)結(jié)構(gòu)、業(yè)務(wù)能力等方面也難以承擔(dān)當(dāng)前繁重的改革任務(wù)。二是頂層設(shè)計(jì)不明確。缺乏明確的指導(dǎo)意見，培訓(xùn)也是借鑒外地經(jīng)驗(yàn)，由于地域、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等各不相同，實(shí)際操作起來無法統(tǒng)一，缺乏指導(dǎo)性和操作性。尤其是成員身份界定，目前無法可依。

三、深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的對(duì)策建議

（一）提高站位，深化思想認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是一場(chǎng)觸及農(nóng)村根本利益的系統(tǒng)性改革，關(guān)系重大、任務(wù)艱巨。各級(jí)黨委政府要提高政治覺悟，把思想統(tǒng)一到黨中央、國(guó)務(wù)院的決策部署上來，充分認(rèn)識(shí)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的重要性、復(fù)雜性、艱巨性、長(zhǎng)期性，切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，積極穩(wěn)妥推進(jìn)改革。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)要親自掛帥，建立黨政齊抓共管、部門各負(fù)其責(zé)的工作機(jī)制，形成工作合力，層層分解任務(wù)，落實(shí)工作措施，創(chuàng)造保障條件，確保事有人管、責(zé)有人負(fù)；要經(jīng)常研究政策，梳理細(xì)化各項(xiàng)改革任務(wù)，明確任務(wù)承擔(dān)單位，制定配套的實(shí)施方案，加強(qiáng)調(diào)查研究和工作指導(dǎo)，及時(shí)協(xié)調(diào)解決改革中遇到的困難和問題；要開展形式多樣的宣傳工作，全面、準(zhǔn)確地宣傳農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的重大意義、政策原則、目標(biāo)任務(wù)和方法步驟，相關(guān)職能部門要深入基層，加強(qiáng)政策解讀和干部培訓(xùn)，編寫通俗易懂的宣傳材料，讓基層干部群眾全面了解改革精神和政策要求。

同時(shí)，進(jìn)一步化解基層干部思想上的畏難情緒，主動(dòng)消除農(nóng)民群眾認(rèn)識(shí)上的各種誤區(qū)，充分發(fā)揮農(nóng)民的主體作用，調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民群眾參與改革的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，為改革順利推進(jìn)營(yíng)造良好氛圍，奠定良好基礎(chǔ)。

（二）因地制宜，尊重群眾意愿，探索改革模式

1.探索集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)數(shù)額較大的股份合作制改革模式。對(duì)城中村、城郊村或集鎮(zhèn)所在地等經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)數(shù)額較大的村級(jí)組織，在改革方式選擇上，應(yīng)采用將集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)量化到人、落實(shí)到戶的股權(quán)量化方式，建立權(quán)責(zé)清晰的股權(quán)關(guān)系；在成員身份界定方面，要嚴(yán)格遵循“尊重歷史、兼顧現(xiàn)實(shí)、程序規(guī)范、群眾認(rèn)可”的原則，統(tǒng)籌考慮戶籍關(guān)系、土地承包關(guān)系和集體經(jīng)濟(jì)組織利益關(guān)系等因素，協(xié)調(diào)平衡各方利益，科學(xué)合理確定成員身份；要尊重群眾意愿，采取“相對(duì)固化、動(dòng)態(tài)調(diào)整”的辦法，既不突破政策底線，又能獲得多數(shù)股權(quán)戶代表的支持。在收益分配方面，要明確按照以下分配順序：繳納集體（企業(yè)）所得稅—村委會(huì)及集體經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)行費(fèi)—經(jīng)村民代表會(huì)議確定的文教衛(wèi)生、基礎(chǔ)設(shè)施等公益支出—提取公積公益金、成員福利費(fèi)、股份分紅，規(guī)定一次性重大土地出讓、固定資產(chǎn)及林木資產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓、出租等50萬元以上重大收益的經(jīng)營(yíng)行為，必須報(bào)村黨組織和村民委員會(huì)研究同意，并提請(qǐng)村民代表大會(huì)表決通過，報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府批準(zhǔn)備案。原則上其收益提留60%以上公積公益，可作為債務(wù)處理、公益性基礎(chǔ)設(shè)施支出、轉(zhuǎn)增資本等用途，既防止集體資產(chǎn)流失，又保障了成員利益。

2.探索全民股份合作造林的改革模式。從尤溪縣上源、山連、棗坑等行政村近10年的全民股份合作造林情況看，全民股份合作造林方式解決了村財(cái)困難、分山困難、投資困難、經(jīng)營(yíng)困難的問題，初步實(shí)現(xiàn)了村民致富、村財(cái)增收、林業(yè)增效的目標(biāo)，是適合縣情、村情、民情的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革路徑。一方面，明確股份合作造林的股本運(yùn)作。股份合作社主要是為了解決林權(quán)轉(zhuǎn)讓到期的采伐跡地的經(jīng)營(yíng)管理問題，其股本主要來源于每一個(gè)單片采伐跡地造林、撫育、管護(hù)等的投資總預(yù)算，總預(yù)算金額以公開招投標(biāo)為準(zhǔn)，而不是整個(gè)村的全部集體林地。對(duì)于個(gè)股股金的操作，規(guī)定凡戶籍在本村的所有村民均可按每人1股加入合作社，個(gè)股股金以總股本除以參股總?cè)藬?shù)計(jì)算，個(gè)股股金可以在村內(nèi)轉(zhuǎn)讓、贈(zèng)予、繼承；對(duì)于無力入社的建檔立卡貧困戶和不愿參加合作造林的村民，在合作造林時(shí)根據(jù)全體村民在該片山場(chǎng)應(yīng)有的份額比例、當(dāng)?shù)亓值厥褂觅M(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、承包期限、村集體和村民的分配比例，計(jì)算出林地預(yù)期收益后，由參加該片合作造林的村民出資一次性予以補(bǔ)償，在林木主伐時(shí)仍可享受村集體收益的分紅。另一方面，明確股份合作造林的利益分配。每片合作造林山場(chǎng)的造林撫育投資和收益分配均按片獨(dú)立核算，村集體以林地所有權(quán)入股、占有收益分配比例的15-30%，村民以資金入股、占有收益分配比例的70-85%。股份合作社以戶為單位發(fā)給股權(quán)證，詳細(xì)記載每戶成員在每片合作造林山場(chǎng)的投資金額和收益分配。同時(shí)，嚴(yán)格執(zhí)行到期林地不再對(duì)外流轉(zhuǎn)，防止再次分山到戶產(chǎn)生的林權(quán)糾紛和零散經(jīng)營(yíng)的資源浪費(fèi)，確保村集體對(duì)林地所有權(quán)的充分行使，實(shí)現(xiàn)全體村民對(duì)林地經(jīng)營(yíng)權(quán)的平均分配。

3.探索以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)股份合作制改革模式。尤溪縣253集體經(jīng)濟(jì)組織中，經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)在50萬元以上的僅有38個(gè)，大多數(shù)集體經(jīng)濟(jì)組織沒有經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)。要在尊重農(nóng)民意愿的前提下，探索農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作價(jià)入股，采用份額制改革的路徑，由村經(jīng)濟(jì)合作社牽頭統(tǒng)一對(duì)外租賃、經(jīng)營(yíng)、開發(fā)，取得的收益按股份進(jìn)行分配，解決土地撂荒，增加成員財(cái)產(chǎn)性收入。如梅仙鎮(zhèn)半山村探索“村社合一”的發(fā)展路子，比較適合新型農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向。所謂“村社合一”，就是在各行政村以村為單位建立一個(gè)村民合作組織，即村民合作社，將過去分產(chǎn)到戶的農(nóng)田和林權(quán)改制后的林地折價(jià)讓農(nóng)戶以股份制的形式回歸投入合作社，由合作社實(shí)行統(tǒng)一管理、統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)、統(tǒng)一動(dòng)作（開發(fā)），收益按股份分紅的“三統(tǒng)一分”原則進(jìn)行生產(chǎn)發(fā)展。合作社在村里既是一個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織，又是一個(gè)村民個(gè)體股份合作的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。農(nóng)戶始終以土地折價(jià)入股，參與分紅，不參與管理，不承擔(dān)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，不承擔(dān)企業(yè)虧損。承包經(jīng)營(yíng)者需要人工勞動(dòng)力時(shí)，就地優(yōu)先選擇當(dāng)?shù)卮迕駝趧?dòng)力。合作社與村、社、戶在股份分紅的關(guān)系上，按照“1：2：7”比例分紅，即村部分紅10%、合作社分紅20%、農(nóng)戶分紅70%。村支部和村委會(huì)只在行政上對(duì)合作社管理和指導(dǎo)，兩委干部不參與合作社的經(jīng)營(yíng)管理，一切財(cái)務(wù)收支和分配均由合作社理事會(huì)管理，財(cái)務(wù)管理實(shí)行每月或每季一公開。

（三）把握原則，科學(xué)劃分資產(chǎn)，提高資產(chǎn)效益

推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，決不能“一股了之，吃光分凈”。要圍繞發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)，引領(lǐng)和支撐農(nóng)民逐步實(shí)現(xiàn)共同富裕。農(nóng)村集體資產(chǎn)量化的范圍應(yīng)從經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)開展試點(diǎn)，待條件成熟后再擴(kuò)展到公益性資產(chǎn)和資源性資產(chǎn)。

1.科學(xué)劃分資產(chǎn)。對(duì)用于經(jīng)營(yíng)的房屋、建筑物、機(jī)械設(shè)備等經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，明晰產(chǎn)權(quán)歸屬，將資產(chǎn)折股量化到集體經(jīng)濟(jì)組織成員，將其對(duì)集體資產(chǎn)股份的占有權(quán)和收益權(quán)落實(shí)到位。發(fā)展農(nóng)民股份合作，明確集體經(jīng)濟(jì)組織的市場(chǎng)主體地位，健全集體資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)的管理、監(jiān)督和收益分配機(jī)制；對(duì)用于農(nóng)村教育、文化、衛(wèi)生等公益事業(yè)的非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，重點(diǎn)探索集體統(tǒng)一運(yùn)營(yíng)管理的有效機(jī)制，更好地為集體經(jīng)濟(jì)組織成員提供公益性服務(wù)；對(duì)農(nóng)村集體所有的耕地、林地、山嶺、荒地等資源性資產(chǎn)，推進(jìn)多種形式農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

2.梳理債權(quán)債務(wù)和承包合同。債權(quán)債務(wù)問題，不是單純的農(nóng)民拖欠的問題，是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)問題，沒有理清債權(quán)問題，會(huì)讓老實(shí)人感到村委會(huì)的軟弱，還會(huì)給債務(wù)人留下逃避責(zé)任的理由。因此，各村都要認(rèn)真核實(shí)財(cái)務(wù)憑證，徹底摸清債權(quán)債務(wù)情況，進(jìn)行張榜公布，讓群眾來監(jiān)督。同時(shí)，要對(duì)承包出去的資源性、經(jīng)營(yíng)性財(cái)產(chǎn)等相關(guān)合同進(jìn)行摸底、審查、完善，避免出現(xiàn)承包、經(jīng)營(yíng)到期未及時(shí)收回而引發(fā)的腐敗問題。

3.加大招商引資力度。要對(duì)經(jīng)營(yíng)性、資源性資產(chǎn)進(jìn)行評(píng)估，并根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際條件，引進(jìn)懂經(jīng)營(yíng)、會(huì)管理的能人或企業(yè)，進(jìn)行開發(fā)利用，提高資產(chǎn)效益。

（四）抓住關(guān)健，做好清產(chǎn)核資，加強(qiáng)資產(chǎn)管理

1.做好清產(chǎn)核資工作。做好村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資工作，避免村集體資產(chǎn)漏登、重登，從而造成村集體資產(chǎn)的流失和重復(fù)登記帶來的糾紛。對(duì)村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)和非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)做好登記，做到賬賬相符、帳實(shí)相符。資源性資產(chǎn)著重查清楚沒有納入機(jī)動(dòng)地管理范圍的集體土地及“四荒”地資源，避免侵害群眾利益、搶占資源的現(xiàn)象發(fā)生。

2.建立健全管理制度。要制定和完善村集體資產(chǎn)管理辦法，建立健全村集體資產(chǎn)登記、管理、使用和處置等各項(xiàng)制度，定期做好固定資產(chǎn)的盤點(diǎn)工作，制定相關(guān)的資產(chǎn)管理制度，進(jìn)一步建立健全村集體組織各項(xiàng)內(nèi)部控制管理制度，切實(shí)防范各種風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)加強(qiáng)檔案資料管理。

3.加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)。要提高村干部的管理水平，采取行之有效的措施加強(qiáng)管理，對(duì)一些侵吞資產(chǎn)的現(xiàn)象要進(jìn)行說服教育，加以制止；要提高村民的監(jiān)督能力，認(rèn)識(shí)到加強(qiáng)集體資產(chǎn)管理的重要性和必要性，對(duì)村干部的集體資產(chǎn)管理進(jìn)行有效監(jiān)督；要加強(qiáng)對(duì)村集體經(jīng)濟(jì)組織財(cái)會(huì)人員進(jìn)行培訓(xùn)，加強(qiáng)和規(guī)范會(huì)計(jì)核算工作，增強(qiáng)會(huì)計(jì)人員的知識(shí)技能和業(yè)務(wù)水平。

（作者單位：福建省尤溪縣財(cái)政局）

責(zé)任編輯：欣文