中國(guó)共產(chǎn)黨百年黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)

馮志峰　張明龍

[摘 要]中國(guó)共產(chǎn)黨百年奮斗史，也是一部探索建設(shè)黨內(nèi)法規(guī)制度體系的歷史。黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)，把依法依紀(jì)依規(guī)治黨提高到前所未有的新高度，在新時(shí)代黨的建設(shè)總布局中占據(jù)關(guān)鍵位置。科學(xué)分析中國(guó)共產(chǎn)黨百年來頒布的涉及黨內(nèi)監(jiān)督的中國(guó)共產(chǎn)黨中央和部分部委黨內(nèi)法規(guī)與規(guī)范性文件，可以更好地把握黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的發(fā)展脈絡(luò)、主要特征、制度結(jié)構(gòu)和完善路徑。新時(shí)代必須著力完善以遵循黨章為根本、以解決問題為導(dǎo)向、以責(zé)任落實(shí)為關(guān)鍵、以考核評(píng)價(jià)為保障的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，充分激發(fā)黨內(nèi)監(jiān)督體系制度效能，更好地推進(jìn)黨的建設(shè)新的偉大工程，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的宏偉目標(biāo)。

[關(guān)鍵詞]黨內(nèi)監(jiān)督制度;黨內(nèi)法規(guī);自身建設(shè)規(guī)律;制度完善;治理效能

[中圖分類號(hào)]D26 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1674-0599（2020）06-0114-09

中國(guó)共產(chǎn)黨百年史，就是一部中國(guó)共產(chǎn)黨加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的歷史。中國(guó)共產(chǎn)黨是紀(jì)律嚴(yán)明的馬克思主義政黨，歷來重視黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，并依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨，通過貫徹執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)把黨鍛造得更加堅(jiān)強(qiáng)有力。黨的十九屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》明確提出，要加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，穩(wěn)妥有序地完善黨內(nèi)監(jiān)督制度體系。這就必須把黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)作為黨的自身建設(shè)關(guān)鍵工程來抓，以全面從嚴(yán)治黨帶動(dòng)全面依法治國(guó)，從而把中國(guó)特色社會(huì)主義制度優(yōu)勢(shì)更好地轉(zhuǎn)化為推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的治理效能，為實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興提供堅(jiān)強(qiáng)有力的制度保障。

一、 充分認(rèn)識(shí)加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的重要意義

進(jìn)入新時(shí)代，中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)進(jìn)展?fàn)顩r，真實(shí)記錄再現(xiàn)了黨的建設(shè)百年歷程，既客觀反映了黨的自身建設(shè)制度化水平，也內(nèi)在地決定著黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平的高低，關(guān)系到推進(jìn)國(guó)家治理能力和治理體系現(xiàn)代化建設(shè)的成敗與否，為提高新時(shí)代黨的自身建設(shè)質(zhì)量提供了有力保障，夯實(shí)了中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)的制度基礎(chǔ)。

（一）這是中國(guó)共產(chǎn)黨一以貫之堅(jiān)持自我革命、加強(qiáng)黨的自身建設(shè)的根本要求

作為馬克思主義政黨，黨要徹底地、有效地踐行全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨，就必須始終堅(jiān)持自我革命，通過加強(qiáng)黨的自身建設(shè)、提高黨的建設(shè)質(zhì)量，把黨鍛造得更加堅(jiān)強(qiáng)有力，在不斷提高為人民服務(wù)本領(lǐng)的過程中，讓人民過上更加美好幸福的生活。就黨的建設(shè)邏輯建構(gòu)來看，制度建設(shè)貫穿于黨的建設(shè)其他構(gòu)成要素之中，對(duì)推進(jìn)黨的建設(shè)科學(xué)化、制度化、法治化發(fā)揮著關(guān)鍵性的保障作用。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“黨的十八大以來，我們探索出一條長(zhǎng)期執(zhí)政條件下解決自身問題、跳出歷史周期率的成功道路，構(gòu)建起一套行之有效的權(quán)力監(jiān)督制度和執(zhí)紀(jì)執(zhí)法體系，這條道路、這套制度必須長(zhǎng)期堅(jiān)持并不斷鞏固發(fā)展?！盵1]由此可知，加強(qiáng)黨的制度建設(shè)的關(guān)鍵是完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系，使權(quán)力在法治軌道內(nèi)運(yùn)行。這就必須把黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)貫穿于黨的建設(shè)始終，回答好新時(shí)代推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)要“堅(jiān)持和鞏固什么、完善和發(fā)展什么”這個(gè)重大問題，不斷增強(qiáng)黨的紀(jì)律的規(guī)范性、嚴(yán)肅性、權(quán)威性，提升黨的凝聚力、戰(zhàn)斗力和創(chuàng)造力，以運(yùn)行有效、保障有力的黨內(nèi)法規(guī)體系縱深推動(dòng)全面從嚴(yán)治黨，始終保持黨的先進(jìn)性和純潔性，確保黨始終成為中國(guó)特色社會(huì)主義偉大事業(yè)的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)核心。

（二）這是中國(guó)共產(chǎn)黨堅(jiān)定不移推進(jìn)制度治黨、提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平的迫切要求

中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征，這個(gè)本質(zhì)特征源于黨總攬全局、堅(jiān)強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)。黨的領(lǐng)導(dǎo)構(gòu)成要素包括黨的領(lǐng)導(dǎo)地位、領(lǐng)導(dǎo)能力、領(lǐng)導(dǎo)水平、領(lǐng)導(dǎo)方式和領(lǐng)導(dǎo)體制之間互為支撐、相互貫通，而黨內(nèi)法規(guī)制度體系是把它們有機(jī)組織起來發(fā)揮有效作用的制度紐帶。百年來，黨內(nèi)法規(guī)從最初的黨綱黨章發(fā)展為以黨章為核心的比較完備的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，生動(dòng)地再現(xiàn)了我們黨推動(dòng)制度建設(shè)、管黨治黨的歷史進(jìn)程，標(biāo)志著黨越來越成熟、越來越強(qiáng)大、越來越自信。新時(shí)代要鞏固和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)、管黨治黨的法治化制度化常態(tài)化長(zhǎng)效化，就必須把黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)作為全面從嚴(yán)治黨的有力抓手，不斷提高運(yùn)用黨規(guī)黨紀(jì)的能力和水平，善于通過定制度、立規(guī)矩、建機(jī)制的方式來管黨治黨，運(yùn)用法治方式不斷提高依據(jù)黨規(guī)黨紀(jì)管黨治黨的能力，更好地推進(jìn)黨的建設(shè)新的偉大工程。這就必須在法治軌道上促進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面工作的有機(jī)統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)各種黨內(nèi)法規(guī)制度相互貫通、形成合力，不斷提高黨依法治國(guó)理政的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平。

（三）這是中國(guó)共產(chǎn)黨與時(shí)俱進(jìn)貫通黨紀(jì)國(guó)法、完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度的必然要求

治國(guó)必先治黨，治黨必須從嚴(yán)，從嚴(yán)必依法度。強(qiáng)化黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)、提高黨內(nèi)法規(guī)制度質(zhì)量，是全面從嚴(yán)治黨的長(zhǎng)遠(yuǎn)之策、根本之策。黨的十九屆四中全會(huì)明確規(guī)定，堅(jiān)持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系、中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的兩個(gè)關(guān)鍵組成部分。推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義法治建設(shè)，既要求黨必須依照黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨，更要求黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)治國(guó)理政，并善于使黨的主張通過法定程序成為國(guó)家意志。黨的主張和人民的意志通過法定程序上升為國(guó)家意志，并通過憲法和法律的成文法條形式規(guī)范、引領(lǐng)、推動(dòng)和保障社會(huì)生活的各個(gè)方面，從而實(shí)現(xiàn)黨的主張、國(guó)家意志、人民意愿的有機(jī)統(tǒng)一，這就決定了黨紀(jì)國(guó)法必須在內(nèi)容上相互貫通、在制度上相互支撐。這就要求穩(wěn)妥有序地全方位推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)，以黨內(nèi)法治化建設(shè)帶動(dòng)中國(guó)特色社會(huì)主義法治化建設(shè)，進(jìn)而推動(dòng)形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效、保障有力的中國(guó)特色社會(huì)主義制度體系，為實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)提供堅(jiān)強(qiáng)有力的制度保障。

二、深刻把握黨內(nèi)法規(guī)制度體系的發(fā)展特征

中國(guó)共產(chǎn)黨成立初期通過的《中國(guó)共產(chǎn)黨綱領(lǐng)》，是黨的歷史上第一個(gè)黨內(nèi)法規(guī)，為適應(yīng)革命斗爭(zhēng)的需要，黨在革命時(shí)期制定了一系列黨內(nèi)法規(guī)文件，深刻認(rèn)識(shí)到“黨內(nèi)法規(guī)制定必須以加強(qiáng)黨的建設(shè)為目的、以黨章為根本依據(jù)、處理好急用先立與體系完備的關(guān)系”[2]P87，科學(xué)有序地推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)。新中國(guó)成立特別是改革開放以來，黨在執(zhí)政過程中越來越重視黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，按照“急用先立、逐步規(guī)范、建構(gòu)科學(xué)體系”的發(fā)展要求制定了許多黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，體現(xiàn)出“由點(diǎn)到線、由線到面、由面到體”的黨內(nèi)法規(guī)制度體系動(dòng)態(tài)發(fā)展歷程。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅(jiān)持思想建黨和制度治黨相結(jié)合，遵循“統(tǒng)分結(jié)合、以上率下”的原則，與時(shí)俱進(jìn)制訂出臺(tái)了合乎時(shí)代要求的一批標(biāo)志性、關(guān)鍵性、基礎(chǔ)性黨內(nèi)法規(guī)制度，[3]P1在提高黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量進(jìn)程中統(tǒng)籌推進(jìn)了依規(guī)治黨和依法治國(guó)相互貫通、有機(jī)融合，黨內(nèi)法規(guī)制度的繼承性得到有效提升，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)取得歷史性成就。

（一）注重科學(xué)規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)了黨內(nèi)法規(guī)制度由單項(xiàng)制訂向體系建設(shè)的轉(zhuǎn)變

黨內(nèi)法規(guī)的制定，在黨的百年自身建設(shè)進(jìn)程中經(jīng)歷了一個(gè)從“碎片化”到“系統(tǒng)化”的發(fā)展過程，也是對(duì)管黨治黨認(rèn)識(shí)逐步深化的過程。這突出表現(xiàn)為：黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)突出《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》在黨內(nèi)法規(guī)制度體系中的核心地位，并以之為統(tǒng)攬，一體推進(jìn)中央黨規(guī)、部委黨規(guī)、地方黨規(guī)，根本性黨規(guī)、支架性黨規(guī)、配套性黨規(guī)等制度建設(shè)。在此基礎(chǔ)上，堅(jiān)持對(duì)黨內(nèi)監(jiān)督各領(lǐng)域全方位覆蓋、全過程規(guī)劃，從實(shí)體性規(guī)范、程序性規(guī)范、保障性規(guī)范、懲戒性規(guī)范等方面著手編緊織密“法網(wǎng)”，推動(dòng)形成了“前后銜接、左右聯(lián)動(dòng)、上下配套、系統(tǒng)集成”的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，有力地促進(jìn)了完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系、高效的黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施體系、有力的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)保障體系三者合一。

（二）注重融合貫通，實(shí)現(xiàn)了黨內(nèi)法規(guī)制度由人治為主向法治為主的轉(zhuǎn)變

黨在成立初期，黨內(nèi)法規(guī)的制定主要是及時(shí)解決革命斗爭(zhēng)過程中出現(xiàn)的問題，這需要黨員干部依靠自身的能力根據(jù)當(dāng)時(shí)的實(shí)際情況靈活處置，力求高效快速地解決問題，黨內(nèi)法規(guī)制度主要是從宏觀上提出要求，“人治”色彩較為濃厚。新中國(guó)成立以后，黨成為中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，就必須加強(qiáng)法治建設(shè)才能實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家和社會(huì)的有效治理，建設(shè)法治社會(huì)。為此，黨中央始終堅(jiān)持自我革命和依規(guī)治黨原則，以黨內(nèi)法規(guī)約束和規(guī)范黨員、干部行為，通過推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)制度體系化建設(shè)來積極完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度，實(shí)現(xiàn)了黨內(nèi)監(jiān)督由人治為主向法治為主的轉(zhuǎn)變，黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)質(zhì)量得到大大提高，依法依規(guī)治黨成為黨內(nèi)工作新常態(tài)。

（三）注重實(shí)踐創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)了黨內(nèi)法規(guī)制度由威懾導(dǎo)向向預(yù)防導(dǎo)向的轉(zhuǎn)變

制度的價(jià)值在于實(shí)踐，加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)旨在規(guī)范黨的權(quán)力運(yùn)行，保證黨員干部運(yùn)用權(quán)力來為人民謀利益，切實(shí)踐行好黨的初心使命。近年來，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)根據(jù)黨的自身建設(shè)實(shí)踐過程中出現(xiàn)的新情況新要求新特點(diǎn)，更加突出預(yù)防功能、狠抓制度落實(shí)，通過把權(quán)力監(jiān)督關(guān)口前移，暢通了黨內(nèi)監(jiān)督渠道、織牢了權(quán)力監(jiān)督的“天網(wǎng)”，實(shí)現(xiàn)了黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)由威懾導(dǎo)向向預(yù)防導(dǎo)向的轉(zhuǎn)變。例如，《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實(shí)施綱要》等法規(guī)制度，以教育、制度、監(jiān)督并重替代威懾監(jiān)督，強(qiáng)調(diào)編制權(quán)力運(yùn)行流程圖和廉政風(fēng)險(xiǎn)防控流程圖，能夠更好地將黨內(nèi)法規(guī)的貫徹落實(shí)到實(shí)際工作之中，真正做到了一以貫之、馳而不息，黨內(nèi)制度建設(shè)科學(xué)化水平得到有效提升。

（四）注重制度績(jī)效，實(shí)現(xiàn)了黨內(nèi)法規(guī)制度由事后問責(zé)向過程監(jiān)控的轉(zhuǎn)變

黨內(nèi)法規(guī)制度的功能，在于獎(jiǎng)優(yōu)罰劣、懲惡揚(yáng)善，以此引導(dǎo)、約束、規(guī)范黨員干部行為，使黨內(nèi)合法的權(quán)力得到合法地運(yùn)用。在2012年中共中央印發(fā)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》之前，由于黨內(nèi)法規(guī)制度體系還不健全，黨內(nèi)法治制度建設(shè)還側(cè)重于對(duì)黨員干部的問責(zé)處理，由于黨員干部權(quán)責(zé)不對(duì)等導(dǎo)致“不作為”問題較為突出，與全面從嚴(yán)治黨的要求還有較大差距。黨的十八大以來，黨中央加強(qiáng)了對(duì)黨員干部權(quán)力運(yùn)用的過程監(jiān)督，根據(jù)中央制定發(fā)布的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》，按照有件必備、有備必審、有錯(cuò)必糾、嚴(yán)管厚愛的原則全面開展備案審查工作，推動(dòng)形成了上下貫通、左右聯(lián)動(dòng)、規(guī)范有序、簡(jiǎn)約有效的黨內(nèi)法規(guī)備案審查工作體系，起到了更好地教育、引導(dǎo)和保護(hù)黨員干部的功效，充分釋放了黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的制度潛能。

三、科學(xué)回顧黨內(nèi)監(jiān)督制度的演進(jìn)歷程

中國(guó)共產(chǎn)黨百年黨內(nèi)監(jiān)督制度建設(shè)，經(jīng)歷了一個(gè)科學(xué)化水平越來越高的發(fā)展歷程?！包h內(nèi)法規(guī)，是黨的中央組織以及中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的規(guī)范黨組織的工作、活動(dòng)和黨員行為的黨內(nèi)規(guī)章制度的總稱?！盵4]P1黨內(nèi)法規(guī)制度體系是“以黨章為根本，以民主集中制為核心，以準(zhǔn)則、條例等中央黨內(nèi)法規(guī)為主干，由各領(lǐng)域各層級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制度包括黨的組織法規(guī)制度、黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度、黨的自身建設(shè)法規(guī)制度和黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度組成的有機(jī)統(tǒng)一整體”[5]。從1990年7月31日中共中央發(fā)布的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》正式使用“黨內(nèi)法規(guī)”這一概念，到十八屆四中全會(huì)提出“黨內(nèi)法規(guī)體系”的用法，到2016年12月中共中央出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》明確規(guī)定“黨內(nèi)法規(guī)制度體系”這一概念，再到十九屆四中全會(huì)通過的決定中所提出的關(guān)于中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的建設(shè)目標(biāo)中就包括“形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”，黨內(nèi)法規(guī)制度體系框架基本建立，黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)更加成熟、更加定型。

（一）黨內(nèi)法規(guī)制度體系研究樣本的來源

黨內(nèi)法規(guī)分為中央黨內(nèi)法規(guī)、部委黨內(nèi)法規(guī)、地方黨內(nèi)法規(guī)，其中，中央黨內(nèi)法規(guī)居于引領(lǐng)地位。本專題研究樣本的選取，主要以中央辦公廳（法規(guī)局）、中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委、中央組織部等相關(guān)權(quán)威部門發(fā)布的相關(guān)資料為準(zhǔn)。為提高黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)質(zhì)量，中央在2012年6月、2019年4月兩次部署開展了前所未有的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件集中清理，除去廢止和宣布失效的110件黨內(nèi)法規(guī)及規(guī)范性文件，截至2019年4月現(xiàn)行有效黨內(nèi)法規(guī)約4100部，即：現(xiàn)行有效中央黨內(nèi)法規(guī)220多部，部委黨內(nèi)法規(guī)約240部，地方黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件約3700部。[6]本研究通過對(duì)4100部1921年7月中國(guó)共產(chǎn)黨成立至2019年12月期間中共中央委員會(huì)、中共中央紀(jì)委、中共中央組織部等出臺(tái)的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件進(jìn)行全面篩查，剔除出印發(fā)、轉(zhuǎn)發(fā)、批轉(zhuǎn)的規(guī)范性文件3464件，梳理出部署、規(guī)范黨內(nèi)監(jiān)督的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件636部。

（二）黨內(nèi)法規(guī)制度體系的主體劃分

黨內(nèi)法規(guī)制度體系可分為三個(gè)層面：中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件著重規(guī)范“面”、部委黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件著重規(guī)范“條”、地方黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件著重規(guī)范“塊”，體現(xiàn)出“統(tǒng)分結(jié)合、以上率下、上下貫通、一體推進(jìn)”的特點(diǎn)。

3.恢復(fù)發(fā)展階段（1978年12月—1989年6月）。改革開放后，黨內(nèi)法規(guī)制度每年平均頒布5.2部，黨內(nèi)法規(guī)制度體系初具輪廓。1979年1月，中央紀(jì)委一次全會(huì)通過《中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)關(guān)于工作任務(wù)、職權(quán)范圍、機(jī)構(gòu)設(shè)置的規(guī)定》，規(guī)定“中央紀(jì)律檢查委員會(huì)的根本任務(wù)是，維護(hù)黨規(guī)黨法，切實(shí)搞好黨風(fēng)”。十二大黨章明確全體黨員必須接受監(jiān)督，“每個(gè)黨員，不論職務(wù)高低”都必須“參加黨的組織生活”。十三大通過的《關(guān)于〈中國(guó)共產(chǎn)黨黨章部分條文修正案〉的決議》，對(duì)中央領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的設(shè)置或組成成員的產(chǎn)生辦法進(jìn)行了相應(yīng)的調(diào)整，更有利于開展黨內(nèi)監(jiān)督各項(xiàng)工作。

4.繼承創(chuàng)新階段（1989年6月—2002年11月）。從黨的十三屆四中全會(huì)到黨的十六大，這一時(shí)期的黨內(nèi)監(jiān)督體系建設(shè)在繼承和創(chuàng)新中推進(jìn)，年均8.7部?！蛾P(guān)于縣以上黨和國(guó)家機(jī)關(guān)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部民主生活會(huì)的若干規(guī)定》，規(guī)范了縣以上黨和國(guó)家機(jī)關(guān)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部民主生活會(huì)?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例（試行）》《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人重大事項(xiàng)的規(guī)定》《中央紀(jì)委關(guān)于重申和建立黨內(nèi)監(jiān)督五項(xiàng)制度的實(shí)施辦法》《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例（試行）》等文件詳細(xì)規(guī)定了黨組織和黨員違反政治、經(jīng)濟(jì)、組織、人事等七類錯(cuò)誤時(shí)應(yīng)受的紀(jì)律處分，從嚴(yán)治黨推向了深入。

5.深入推進(jìn)階段（2002年11月—2012年11月）。從黨的十六大到黨的十八大，這一時(shí)期制定了一大批黨內(nèi)監(jiān)督的基礎(chǔ)主干法規(guī)，出臺(tái)了一系列配套法規(guī)制度，年均16.2部，推動(dòng)了黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)穩(wěn)妥有序發(fā)展。十六大黨章規(guī)定，中央政治局、地方黨委常委會(huì)要接受黨代會(huì)的監(jiān)督。《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》是馬克思主義政黨的第一個(gè)黨內(nèi)監(jiān)督法規(guī)，成為中國(guó)共產(chǎn)黨解決自身建設(shè)問題的一大創(chuàng)舉。十七大黨章（2007年10月）增寫了巡視制度，成為黨內(nèi)監(jiān)督的一項(xiàng)重要制度?！饵h政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作責(zé)任追究辦法（試行）》，推動(dòng)形成違規(guī)失責(zé)要追究的干部選拔任用工作監(jiān)督體系。《關(guān)于黨員領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告事項(xiàng)的范圍、程序、監(jiān)督檢查作了更加明確、具體的規(guī)定，嚴(yán)格了對(duì)黨員干部的約束和監(jiān)督。

6.重塑建構(gòu)階段（2012年11月—2019年12月）。黨的十八大以來，年均24.3部，該時(shí)期推出的黨內(nèi)法規(guī)制度有效地解決了黨內(nèi)存在的貪污腐敗、脫離群眾、形式主義、官僚主義等問題?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》《關(guān)于加強(qiáng)中央紀(jì)委派駐機(jī)構(gòu)建設(shè)的意見》《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》，對(duì)如何推進(jìn)黨內(nèi)監(jiān)督制度體系建設(shè)進(jìn)行了相應(yīng)的規(guī)范、明確了工作權(quán)限和流程。十九大通過的黨章明確規(guī)定，黨的各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)是黨內(nèi)監(jiān)督專責(zé)機(jī)關(guān)，黨內(nèi)監(jiān)督體制和制度體系逐步完善?！吨泄仓醒腙P(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)進(jìn)行了專題部署，體現(xiàn)了對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)規(guī)律性認(rèn)識(shí)的深化，標(biāo)志著黨的制度建設(shè)日益成熟、日趨成型。

四、探求黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)的科學(xué)路徑

新時(shí)代全面推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)，必須堅(jiān)持以黨章為根本，把準(zhǔn)政治方向、樹牢問題導(dǎo)向、立足實(shí)踐靶向、追求質(zhì)量取向，到建黨100周年時(shí)形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，“在黨內(nèi)法規(guī)制度的堅(jiān)持和鞏固、完善和發(fā)展、遵守和執(zhí)行上取得新進(jìn)展”[8]，使黨的各方面制度更加成熟、更加定型，在依法提高管黨治黨水平中確保黨始終成為中國(guó)特色社會(huì)主義偉大事業(yè)的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)核心。

（一）堅(jiān)定政治方向，堅(jiān)持以遵循黨章為根本，增進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的制度認(rèn)同

推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)，必須始終堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，緊緊圍繞堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、緊緊圍繞以黨的政治建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)全面推進(jìn)黨的各項(xiàng)建設(shè)，堅(jiān)持以《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》為根本遵循，把黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)放在黨的自身建設(shè)、放在黨的長(zhǎng)期執(zhí)政、放在黨和國(guó)家事業(yè)全局中統(tǒng)籌規(guī)劃，縱向高位推進(jìn)“中央黨內(nèi)法規(guī)、部委黨內(nèi)法規(guī)、地方黨內(nèi)法規(guī)”建設(shè)，橫向系統(tǒng)推進(jìn)“黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度、組織法規(guī)制度、自身建設(shè)法規(guī)制度和監(jiān)督保障法規(guī)制度”建設(shè)，加快形成覆蓋黨的全面領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)的黨內(nèi)法規(guī)體系。與此同時(shí)，根據(jù)黨章等上位黨內(nèi)法規(guī)的修訂同步修訂相應(yīng)條例等黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，在此基礎(chǔ)上注重保持黨內(nèi)法規(guī)的穩(wěn)定性和長(zhǎng)效性。黨內(nèi)法規(guī)制度制定以后，最為根本的就是要得到廣大黨員、人民的真心認(rèn)同和大力支持，確保形成總攬全局、協(xié)調(diào)各方的黨的領(lǐng)導(dǎo)體系，確保黨內(nèi)監(jiān)督更加有力、黨的領(lǐng)導(dǎo)更加堅(jiān)強(qiáng)、黨的執(zhí)政地位更加鞏固。本質(zhì)而言，制度建設(shè)的目的，就是要增進(jìn)人民福祉、促進(jìn)人的全面發(fā)展。為此，黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)必須始終堅(jiān)持以人民為中心，在制定過程中擴(kuò)大制度草案征求意見的范圍和方式，認(rèn)真廣泛地征求黨內(nèi)外群眾的意見建議，集中最廣大人民群眾的智慧來提升黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)質(zhì)量，使黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的過程成為推動(dòng)懂規(guī)守規(guī)的過程。根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員教育管理工作條例》《全國(guó)黨員教育培訓(xùn)工作規(guī)劃》《新時(shí)代公民道德建設(shè)實(shí)施綱要》等制度要求，積極運(yùn)用“學(xué)習(xí)強(qiáng)國(guó)”學(xué)習(xí)平臺(tái)、各地融媒體中心、門戶網(wǎng)站和微信等多種形式開展相關(guān)教育培訓(xùn)和專題輔導(dǎo)、解釋說明，動(dòng)態(tài)更新黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件目錄，推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件公開和執(zhí)行公開，引導(dǎo)黨員、干部、群眾認(rèn)同黨內(nèi)法規(guī)、擁護(hù)黨內(nèi)法規(guī)、遵循黨內(nèi)法規(guī)，并將這種強(qiáng)大的制度認(rèn)同力量轉(zhuǎn)化為推動(dòng)工作的制度效能。

（二）樹牢問題導(dǎo)向，堅(jiān)持以貫通銜接為關(guān)鍵，抓好黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的制度統(tǒng)籌

黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)要做到科學(xué)簡(jiǎn)便、務(wù)實(shí)管用，就必須立足實(shí)際、因地制宜、有的放矢、統(tǒng)籌施策，把握好黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的節(jié)奏，補(bǔ)齊制度短板、堵塞制度漏洞，制定出臺(tái)有效舉措來防范化解黨內(nèi)面臨的各種風(fēng)險(xiǎn)、矛盾或問題，堅(jiān)決防止老問題復(fù)燃、新問題萌發(fā)、小問題坐大。在黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件中全面梳理黨員權(quán)力、義務(wù)和黨內(nèi)監(jiān)督等事項(xiàng)。當(dāng)前，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)出現(xiàn)了黨內(nèi)實(shí)體性法規(guī)與程序性法規(guī)不夠協(xié)調(diào)的問題，突出表現(xiàn)為注重實(shí)體性法規(guī)建設(shè)，相對(duì)忽視程序性法規(guī)建設(shè)，黨內(nèi)法規(guī)實(shí)際操作性不強(qiáng)。要按照《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》《關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》等文件規(guī)定，積極推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”[9]，按照“內(nèi)容科學(xué)、定位準(zhǔn)確、于法周延、于事簡(jiǎn)便”的建設(shè)要求，優(yōu)化黨內(nèi)法規(guī)制度體系的內(nèi)在結(jié)構(gòu)，細(xì)化黨內(nèi)法規(guī)中的程序性規(guī)定，推動(dòng)形成以黨章為根本、以準(zhǔn)則條例為主干，與黨的中心工作相配套覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。要全面總結(jié)黨的十八大以來依法治黨、依規(guī)治黨的寶貴經(jīng)驗(yàn)，把黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)工作中的規(guī)律性認(rèn)識(shí)和行之有效的做法提煉、上升為制度規(guī)定，積極促進(jìn)不同位階、不同領(lǐng)域之間的黨內(nèi)法規(guī)相互銜接、相互貫通，切實(shí)把黨的領(lǐng)導(dǎo)落實(shí)到治國(guó)理政全過程各方面，保證每項(xiàng)黨內(nèi)法規(guī)制度務(wù)實(shí)管用、操作性強(qiáng)，立得住、行得通、管得好，不斷增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度體系的科學(xué)性、系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性和實(shí)務(wù)性。

（三）立足實(shí)踐靶向，堅(jiān)持以責(zé)任落實(shí)為關(guān)鍵，嚴(yán)格黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的制度執(zhí)行

黨內(nèi)法規(guī)的生命力源自執(zhí)行力，要把黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行擺到重中之重的位置來抓。要嚴(yán)格落實(shí)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任制規(guī)定（試行）》，以嚴(yán)的態(tài)度、以實(shí)的作風(fēng)、以鐵的紀(jì)律推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行，讓黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行嚴(yán)起來硬起來，使之成為長(zhǎng)期有效的鐵規(guī)矩、硬杠杠、高壓線。各級(jí)黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部要強(qiáng)化執(zhí)規(guī)意識(shí)，牢固樹立執(zhí)規(guī)是本職、執(zhí)規(guī)不力是失職的理念，建議建立中央辦公廳牽頭負(fù)責(zé)、中組部具體落實(shí)、相關(guān)單位協(xié)助配合、中央紀(jì)委嚴(yán)格監(jiān)督的上下貫通、左右聯(lián)通的體制機(jī)制，切實(shí)擔(dān)負(fù)起執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)的政治責(zé)任，堅(jiān)決同一切影響黨的先進(jìn)性、弱化黨的純潔性問題作斗爭(zhēng)，帶動(dòng)廣大黨員、干部以尊崇的態(tài)度、敬畏的精神守規(guī)用規(guī)護(hù)規(guī)。要堅(jiān)持執(zhí)規(guī)必嚴(yán)，大力糾治形式主義、官僚主義，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭嚴(yán)肅查處違反和破壞黨內(nèi)法規(guī)的各種行為，堅(jiān)決糾正黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行過程中的先緊后松、上緊下松、外緊內(nèi)松的錯(cuò)誤做法，增強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督的嚴(yán)肅性、協(xié)同性、有效性。要“健全權(quán)威高效的制度執(zhí)行機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)制度執(zhí)行的監(jiān)督”[10]，特別是要加強(qiáng)對(duì)高級(jí)干部、各級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部的重點(diǎn)監(jiān)督，完善各級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)班子內(nèi)部監(jiān)督制度，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)覆蓋觸角由“關(guān)鍵少數(shù)”向“絕大多數(shù)”延伸，出臺(tái)黨組織黨員評(píng)價(jià)辦法和“體檢”標(biāo)準(zhǔn)，給黨員、干部劃出底線、提出警示，打通黨員退出渠道，確保黨內(nèi)法規(guī)制度“令行禁止”，扎扎實(shí)實(shí)把全面從嚴(yán)治黨推向深入。

（四）緊扣質(zhì)量取向，堅(jiān)持以考核評(píng)價(jià)為保障，激發(fā)黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的制度效能

要把黨內(nèi)法規(guī)制度落到實(shí)處，最為關(guān)鍵的是堅(jiān)持黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)“一盤棋”，堅(jiān)持系統(tǒng)推進(jìn)、統(tǒng)籌謀劃、有規(guī)可依、有規(guī)必依。要按照《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部工作考核條例》《關(guān)于統(tǒng)籌規(guī)范督查檢查考核工作》的要求，扎實(shí)有效地開展黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)考評(píng)工作，“把制度執(zhí)行力和治理能力作為干部選拔任用、考核評(píng)價(jià)的重要依據(jù)”[11]P44，推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行環(huán)環(huán)緊扣、運(yùn)行順暢，引導(dǎo)廣大黨員干部嚴(yán)格按照制度履職盡責(zé)、善于運(yùn)用制度謀事干事。在考核過程中，要將干部選拔任用與現(xiàn)有的年度考核、績(jī)效考核、黨建考核、業(yè)務(wù)考核、綜合考核統(tǒng)籌貫通起來，有效減少多頭考核、多重考核和多方考核。全面梳理黨內(nèi)法規(guī)對(duì)各級(jí)黨組織提出的學(xué)習(xí)、研究、部署任務(wù)，出臺(tái)基層黨委會(huì)集體學(xué)習(xí)、研究、部署任務(wù)和黨支部學(xué)習(xí)、研究清單。通過建立健全科學(xué)系統(tǒng)、務(wù)實(shí)管用的考核評(píng)價(jià)體系，注重任務(wù)到人、責(zé)任到人，推動(dòng)有效解決各級(jí)黨組織在加強(qiáng)黨內(nèi)建設(shè)過程中存在的人、財(cái)、物等資源有效供給的問題，實(shí)實(shí)在在提升管黨治黨的效能。特別要開展地方黨內(nèi)法規(guī)制度的備案審查工作，嚴(yán)格“遵從監(jiān)督法定、正當(dāng)與公開的基本原則”[12]，把黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施情況納入黨委巡視巡察和督查的重要內(nèi)容，積極暢通黨員、群眾、民主黨派和新聞媒體參與監(jiān)督執(zhí)規(guī)責(zé)任履行的渠道，形成黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行強(qiáng)大推動(dòng)力，確保各項(xiàng)黨內(nèi)法規(guī)制度符合黨章等上位黨內(nèi)法規(guī)的精神并真正做到上下聯(lián)動(dòng)、無縫銜接、相互貫通[13]，有利于充分激發(fā)黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的制度效能，為把我們黨建設(shè)成世界上最強(qiáng)大的政黨保駕護(hù)航。

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The Institutional System Building of Intra-party Laws and Regulations of the CPC for a Century

——An Analysis of Samples from Intra-party Laws，Regulations and Documents regarding Intra-party Supervision

FENG Zhi-feng ZHANG Ming-long

（School of Marxism，Party School of the CPC Jiangxi Provincial Committee，Nanchang，Jiangxi 330108，China）

Abstract：The one-hundred-year history of struggle of the CPC is also a history of exploring ways to build a system of intra-party laws and regulations.The development of intra-party laws and regulations has raised the governance of the Party in accordance with the laws，disciplines and regulations to an unprecedented new height，occupying a key position in the overall layout of Party building for the new era.A scientific analysis of intra-party regulations and normative documents regarding intra-party supervision，as issued by the CPC Central Committee and some ministries and commissions over the past century，can help us better understand the development context，main features，institutional structure and improvement path of the institutional system building of intra-party laws and regulations.We must work hard to improve the system of intra-party laws and regulations，which takes the compliance with the Party Constitution as the foundation，the solving of problems as the orientation，the responsibility implementation as the key，and assessment and evaluation as the guarantee，so as to fully stimulate the effectiveness of the intra-party supervision system，better advance the great new project of party building，and achieve the goal of the great rejuvenation of the Chinese nation.

Key words：intra-party supervision system;intra-party laws and regulations;regularities of party building;institution perfecting;governance effectiveness

（責(zé)任編輯：徐國(guó)棟）

[收稿日期]2020-10-05

[作者簡(jiǎn)介]馮志峰（1976—），男，江西東鄉(xiāng)人，博士，中共江西省委黨校馬克思主義學(xué)院院長(zhǎng)、黨建研究所所長(zhǎng)，研究員，研究方向?yàn)橹袊?guó)共產(chǎn)黨自身建設(shè)規(guī)律。張明龍（1992—），男，江西彭澤人，江西省基層黨建協(xié)同創(chuàng)新中心特約研究員，研究方向?yàn)橹袊?guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政規(guī)律。

[基金項(xiàng)目]本文系國(guó)家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“對(duì)地方黨委書記權(quán)力的黨內(nèi)監(jiān)督體系研究”（立項(xiàng)批準(zhǔn)號(hào)：19ADJ003）的階段性研究成果。