基層群眾自治組織參與突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理的法治思考

王鸞鸞

（中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430073）

抗擊新冠肺炎疫情不僅是對(duì)我國公共衛(wèi)生突發(fā)應(yīng)急機(jī)制的考驗(yàn)，也是對(duì)國家和社會(huì)治理能力的一次檢驗(yàn)。城鄉(xiāng)社區(qū)作為疫情防控的第一線，發(fā)揮著防輸入與防擴(kuò)散的作用，并支撐起居民基本生活秩序。在抗擊疫情過程中，以村民委員會(huì)（以下簡稱村委會(huì)）、居民委員會(huì)（以下簡稱居委會(huì)）為代表的基層群眾自治組織承擔(dān)著大量任務(wù)，在社區(qū)防控一線扮演著重要角色。與此同時(shí)，部分地區(qū)基層群眾自治組織在參與抗擊疫情的過程中做出的斷路堵路、勸趕租戶等極端行為，引發(fā)輿論審視，并喚起人們對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件背景下基層社會(huì)治理實(shí)踐的進(jìn)一步省思。習(xí)近平總書記指出，要全面提高依法防控依法治理能力，為疫情防控提供有力法治保障［1］。在全面依法治國的格局下，基層群眾自治組織參與疫情防控等突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理，自然不能脫離法治軌道。

一、基層群眾自治組織應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的制度基礎(chǔ)與規(guī)范依據(jù)

（一）基層群眾自治組織參與突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理的制度基礎(chǔ)

村委會(huì)、居委會(huì)作為基層群眾自治組織，其參與疫情防控等突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理的制度基礎(chǔ)是基層群眾自治制度。

從規(guī)范意義上考察，作為我國一項(xiàng)基本政治制度，基層群眾自治制度是人民群眾在黨的領(lǐng)導(dǎo)下對(duì)農(nóng)村村級(jí)、城市社區(qū)公共事務(wù)和公益事業(yè)直接行使當(dāng)家作主民主權(quán)利的政策、法規(guī)、程序、規(guī)范的總稱［2］。根據(jù)《憲法》《村委會(huì)組織法》《居委會(huì)組織法》等法律的規(guī)定，村委會(huì)、居委會(huì)作為基層群眾自治組織主要負(fù)責(zé)辦理自治單元內(nèi)的公共事務(wù)與公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議?；鶎有浴⒚裰餍?、自治性是基層群眾自治組織的主要特性。其中，基層性表現(xiàn)為基層群眾自治組織主要設(shè)立在某一鄉(xiāng)鎮(zhèn)或街道所轄的基層社會(huì)；基層群眾自治組織堅(jiān)持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，通過調(diào)動(dòng)群眾力量開展基層事務(wù)治理活動(dòng)。民主性表現(xiàn)為基層群眾自治組織由居民通過民主選舉產(chǎn)生；基層群眾自治組織的運(yùn)行需要依照民主決策與民主管理程序，并自覺接受民主監(jiān)督。自治性主要體現(xiàn)在基層政府與基層群眾自治組織的關(guān)系層面，即基層政府對(duì)基層群眾自治組織的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，不得干預(yù)依法屬于基層群眾自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)；基層群眾自治組織協(xié)助基層政府開展工作。

從功能意義上，基層群眾自治制度的價(jià)值可分別從個(gè)體發(fā)展與社會(huì)治理雙重維度進(jìn)行分析。從社會(huì)成員個(gè)體發(fā)展的維度來看，現(xiàn)代社會(huì)，人們的生存與發(fā)展都離不開一定的政治生活。在我國，人民代表大會(huì)制度是人民參與國家政治生活，行使國家權(quán)力的根本政治制度?；谌嗣翊泶髸?huì)制度的特性，僅僅通過這一根本政治制度，人民通常難以對(duì)身邊的基層公共事務(wù)隨時(shí)表達(dá)意見，形成及時(shí)關(guān)切。因此，為反映與傳達(dá)社會(huì)成員在基層的生活需要與利益訴求，更好的實(shí)現(xiàn)和維護(hù)社會(huì)成員的基本利益，開展基層群眾自治就成為一種必然。以村委會(huì)、居委會(huì)為載體的基層群眾自治制度的建立，實(shí)現(xiàn)了“群眾的事情由群眾自己依法去辦，由群眾自己直接行使民主權(quán)利”［3］，進(jìn)而有利于“保障人民直接行使民主權(quán)利，切實(shí)防止出現(xiàn)人民形式上有權(quán)，實(shí)際上無權(quán)的現(xiàn)象”［4］。從社會(huì)治理的維度來看，一方面，只有當(dāng)社會(huì)成員的利益訴求、生活需要有制度化的渠道加以表達(dá)，社會(huì)整體才會(huì)具有穩(wěn)定性；另一方面，“一個(gè)政府的有效運(yùn)作取決于對(duì)信息流動(dòng)的仔細(xì)掌控”［5］，通過基層群眾自治整合社會(huì)個(gè)體，以基層群眾自治組織為橋梁，實(shí)現(xiàn)個(gè)體與政府及社會(huì)組織間的常態(tài)化聯(lián)結(jié)，有助于信息整合，降低政府治理成本、增強(qiáng)政府治理能力。

基層群眾自治制度為村委會(huì)、居委會(huì)參與疫情防控等突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理奠定了制度基礎(chǔ)。圍繞村委會(huì)、居委會(huì)參與疫情防治等突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理行為的合法性評(píng)價(jià)，也應(yīng)當(dāng)以基層群眾自治制度的規(guī)范構(gòu)建和功能導(dǎo)向?yàn)榛鶞?zhǔn)。

（二）基層群眾自治組織參與突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理的規(guī)范依據(jù)

在突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理領(lǐng)域，我國建立了以《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《傳染病防治法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》等法律與行政法規(guī)為主體的公共危機(jī)治理制度框架。

通過對(duì)相關(guān)法律法規(guī)的梳理，基層群眾自治組織在危機(jī)治理中承擔(dān)預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援等職責(zé)。其中，這些職責(zé)也均以“應(yīng)當(dāng)”的方式被概括性地列入相關(guān)法律法規(guī)之中，使得基層政府與基層群眾自治組織之間“基于基層政府視角的指導(dǎo)與被指導(dǎo)以及基于基層群眾性自治組織立場的協(xié)助與被協(xié)助關(guān)系”［6］，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理機(jī)制中被表現(xiàn)為領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。如《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第29條第二款規(guī)定了村委會(huì)、居委會(huì)應(yīng)當(dāng)根據(jù)所在地人民政府的要求，結(jié)合各自的實(shí)際情況，開展有關(guān)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急知識(shí)的宣傳普及活動(dòng)和必要的應(yīng)急演練。該法第55和57條則進(jìn)一步設(shè)定了公民、基層群眾自治組織、政府間的責(zé)任關(guān)聯(lián)。《傳染病防治法》第9條規(guī)定基層群眾自治組織應(yīng)當(dāng)組織居民、村民參與社區(qū)、農(nóng)村的傳染病預(yù)防與控制活動(dòng)。《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第40條則依循基層群眾自治制度中確立的基層群眾自治組織與人民政府的關(guān)系，明確了村委會(huì)、居委會(huì)的協(xié)助義務(wù)。

基層群眾自治組織在突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理中所承擔(dān)的法定職責(zé)可以界分為兩種：一是作為基層群眾自治組織本身所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的職責(zé)，二是法律法規(guī)附加規(guī)定的職責(zé)。其中，前者主要是指《憲法》《村委會(huì)組織法》《居委會(huì)組織法》等法律中規(guī)定的村委會(huì)、居委會(huì)依法辦理自治事務(wù)以及向人民政府反映意見、要求和提出建議。后者則是基于基層群眾自治組織接受人民政府的指導(dǎo)與協(xié)助人民政府的工作這一關(guān)系定位，并被實(shí)際表述為村委會(huì)、居委會(huì)在突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理中應(yīng)當(dāng)接受人民政府的領(lǐng)導(dǎo)與約束。關(guān)于此種表述的進(jìn)一步理解，需要對(duì)《村委會(huì)組織法》《居委會(huì)組織法》中規(guī)定的村委會(huì)、居委會(huì)協(xié)助政府工作中的“協(xié)助”從法律意義上進(jìn)行界定。這不僅涉及對(duì)村委會(huì)、居委會(huì)自治屬性的具體澄清，也關(guān)乎對(duì)基層群眾自治組織在突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理體制中功能定位的正確理解。

首先，“協(xié)助”是基層群眾自治組織的法定義務(wù)?；鶎尤罕娮灾沃贫茸鳛槲覈囊豁?xiàng)基本政治制度，內(nèi)置于人民當(dāng)家作主的制度體系和共建共治共享的社會(huì)治理格局之中。以基層群眾自治組織為載體開展的自治活動(dòng)，其目的并非在于構(gòu)建獨(dú)立于國家政權(quán)體制的“自治王國”，而是通過群眾自治與政府治理的互動(dòng)，串聯(lián)并整合個(gè)體利益與社會(huì)公共利益。換言之，基層群眾自治的意義不僅在于實(shí)現(xiàn)人民群眾自我管理與自我服務(wù)，而是與政府治理和社會(huì)治理緊密相連，是實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要一環(huán)［7］?！稇椃ā芬?guī)定了基層群眾自治組織需“協(xié)助維護(hù)治安”，《村委會(huì)組織法》《居委會(huì)組織法》等法律在多方位保障基層群眾自治組織獨(dú)立開展工作的同時(shí)，規(guī)定了其協(xié)助政府工作的義務(wù)，這為基層群眾自治與國家治理的互動(dòng)提供了保障，也更加說明基層群眾自治組織協(xié)助政府開展工作是一項(xiàng)不容推脫的法定義務(wù)。

其次，“協(xié)助”是基于基層群眾自治之上的有限義務(wù)。基層群眾自治組織協(xié)助政府開展工作的義務(wù)必然是有限的。一方面，從功能意義出發(fā)，“自治”與“協(xié)助”的平衡不能被打破，即基層群眾自治組織的自治空間與自治主體地位不能被擠壓。某種程度而言，基層群眾自治的有效開展本身就是在為政府分擔(dān)治理負(fù)擔(dān)。沒有自治空間的基層群眾自治自然無法擔(dān)負(fù)起維護(hù)自治體根本利益這一基礎(chǔ)性功能，也就難言基于公民個(gè)體與政府之間的橋梁角色而助益于國家治理。另一方面，從規(guī)范層面分析，“協(xié)助”具有被動(dòng)性。“協(xié)助”的目的在于利用基層群眾自治組織的信息整合與組織動(dòng)員優(yōu)勢，參與政府行政管理活動(dòng)，輔助政府工作開展。按照協(xié)助行為的一般理解，作為協(xié)助方的基層群眾自治組織需要以被協(xié)助方即政府的協(xié)助需求為前提，而不能自作主張、自我賦權(quán)參與政府行政管理活動(dòng)?！皡f(xié)助”行為作為政府行政管理行為的延伸，本身就具有一定的國家行政權(quán)色彩，但是基于基層群眾自治組織的自治屬性，“協(xié)助”的范圍和力度自然不能等同于國家行政權(quán)力［8］。另外，《村委會(huì)組織法》《居委會(huì)組織法》關(guān)于“協(xié)助”的啟動(dòng)條件、經(jīng)費(fèi)承擔(dān)等規(guī)定，也顯示出“協(xié)助”并非基層群眾自治組織的常態(tài)化義務(wù)。

最后，關(guān)于“協(xié)助”的法律性質(zhì)。突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理通常伴有強(qiáng)制措施的做出，其效力依托于公共權(quán)威。針對(duì)強(qiáng)制措施的監(jiān)督、追責(zé)以及權(quán)利救濟(jì)問題，最有力的方式便是行政訴訟。這便涉及村委會(huì)、居委會(huì)的行政訴訟被告資格問題。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第24條的規(guī)定，村委會(huì)、居委會(huì)在依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章的授權(quán)履行行政管理職責(zé)的情況下，具有行政訴訟被告資格；而當(dāng)事人對(duì)村委會(huì)、居委會(huì)受行政機(jī)關(guān)委托作出的行為不服提起訴訟的，則以委托的行政機(jī)關(guān)為被告。另外，《村委會(huì)組織法》第36條還規(guī)定法院可以依申請(qǐng)撤銷村委會(huì)不合法的自治管理行為。在厘清了村委會(huì)、居委會(huì)的行政訴訟被告資格問題后，如何識(shí)別“授權(quán)”與“委托”則成為有待進(jìn)一步澄清的問題。關(guān)于疫情防控，《傳染病防治法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》均概括性規(guī)定了村委會(huì)、居委會(huì)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的任務(wù)以及協(xié)助政府開展工作的職責(zé)，隨之而來的問題是，這些規(guī)定應(yīng)否視為法律、法規(guī)授權(quán)。由于作為被授權(quán)的組織與作為被委托的組織，在承擔(dān)法律責(zé)任方面迥然不同，那么如何界定村委會(huì)、居委會(huì)協(xié)助政府開展危機(jī)治理行為的法律性質(zhì)，對(duì)追責(zé)與權(quán)利救濟(jì)等關(guān)鍵問題具有重要影響。對(duì)此，本文認(rèn)為，自治性是村委會(huì)、居委會(huì)的基本屬性，理論上，其行動(dòng)資源和行為權(quán)威性來自于自治體內(nèi)部，法律授權(quán)（實(shí)質(zhì)上，更多的是施加義務(wù)）的事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)基于其自治能力以及承擔(dān)法律后果的能力來具體設(shè)定。因此，凡是法律法規(guī)沒有具體、明確規(guī)定的事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)對(duì)認(rèn)定為“授權(quán)”抱以審慎的態(tài)度。

二、基層群眾自治組織應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的現(xiàn)實(shí)問題

自20世紀(jì)80年代基層群眾自治制度實(shí)施以來，隨著市場經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展以及政府職能不斷優(yōu)化，村委會(huì)、居委會(huì)等基層群眾自治組織在基層治理中的顯示度也逐漸變化。尤其隨著本世紀(jì)初農(nóng)村稅費(fèi)制度改革以及城鎮(zhèn)社區(qū)多元化發(fā)展、市場性公共服務(wù)組織的普及，村委會(huì)、居委會(huì)作為基層群眾自治組織的功能被削弱。一方面，在農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)產(chǎn)經(jīng)營稅等農(nóng)村稅費(fèi)的取消、單位制住房關(guān)系的破除、信息技術(shù)被廣泛應(yīng)用于政府服務(wù)等因素的作用下，村委會(huì)、居委會(huì)作為信息收集與傳達(dá)、居民身份以及生活關(guān)系證明等事項(xiàng)主體的功能大為減弱，政府服務(wù)不斷趨向扁平化，降低了村委會(huì)、居委會(huì)在基層治理中的居間作用。另一方面，在城鎮(zhèn)規(guī)模擴(kuò)張、社區(qū)公共服務(wù)市場化的背景下，出現(xiàn)新建居民小區(qū)的基層群眾自治組織建設(shè)缺位、物業(yè)公司等經(jīng)營性組織接管公共服務(wù)等現(xiàn)象，使得這些區(qū)域的基層治理缺乏與政府對(duì)接的制度性安排。村委會(huì)、居委會(huì)自治功能萎縮以及部分新型社區(qū)治理模式缺乏制度確認(rèn)，使得現(xiàn)階段的基層治理面臨著一定的組織性障礙，并在此次疫情防控過程中得到了集中暴露。

（一）手段失范及權(quán)力越界

疫情防控過程中基層群眾自治組織自治權(quán)失范問題主要體現(xiàn)為對(duì)內(nèi)與對(duì)外兩個(gè)維度。在對(duì)自治體內(nèi)部成員進(jìn)行管理的維度上，基層群眾自治組織主要存在的問題是自治權(quán)行使有違程序法治與比例原則。首先，根據(jù)基層群眾自治立法的規(guī)定，村委會(huì)、居委會(huì)執(zhí)行重大決策應(yīng)當(dāng)經(jīng)過民主程序，獲得自治體公共意志的支持。其次，手段與目的之間合比例性已經(jīng)成為現(xiàn)代權(quán)力行使的內(nèi)在要求，居于國家權(quán)力之外的社會(huì)性權(quán)力概莫能外。疫情防控期間，不少城鄉(xiāng)社區(qū)以村委會(huì)、居委會(huì)的名義通過封路、查崗、堵門等手段開展疫情防控，雷厲風(fēng)行之勢在互聯(lián)網(wǎng)輿論上獲得不少贊許。然而，熱鬧過后暴露出的種種執(zhí)行細(xì)節(jié)以及對(duì)居民生活造成的不必要的影響，又引發(fā)輿論審視。根據(jù)實(shí)際情況來看，基層群眾自治組織自主開展的疫情防控通告鮮有針對(duì)決策依據(jù)與決策程序進(jìn)行明確說明的。同時(shí)，強(qiáng)制封門、公然辱罵等行為不但違背比例原則致使自治行為缺乏合理性，而且涉嫌違法。對(duì)此，全國人大常委會(huì)法工委解答疫情防控相關(guān)法律問題時(shí)指出，采取疫情防控措施必須主體適格、措施適度［9］。

在對(duì)自治體外部人員進(jìn)行管理的維度上，較為典型的問題是自治權(quán)越界。自治權(quán)是基于基層群眾自治活動(dòng)，經(jīng)國家法律授權(quán)而產(chǎn)生的自治權(quán)利與自治權(quán)力。在自治體內(nèi)部，自治體成員行使的選舉、決策、監(jiān)督是一種自治權(quán)利，而基層群眾自治組織行使的則是基于自治權(quán)利轉(zhuǎn)化而來的自治權(quán)力。無論是自治體成員行使自治權(quán)還是基層群眾自治組織行使自治權(quán)，其效力范圍僅限于自治體之內(nèi)，僅能作用于屬于自治范疇內(nèi)的事項(xiàng)，且僅能直接針對(duì)自治體成員。在沒有法律法規(guī)依據(jù)或未獲得行政委托的前提下，基層群眾自治組織采取的阻止外來人員通行以及拒絕租戶進(jìn)入村莊、社區(qū)等行為超越了自治權(quán)范疇，屬于無效乃至違法行為。

（二）角色錯(cuò)位及功能不彰

以上討論基層群眾自治權(quán)的失范行為，是建立在基層群眾自治組織沒有獲得行政機(jī)關(guān)委托授權(quán)而獨(dú)自開展自治行為的范疇之內(nèi)。首先，村委會(huì)、居委會(huì)作為基層群眾自治組織，其主要職能在于處理自治范圍內(nèi)的公共事務(wù)；其次，盡管村委會(huì)、居委會(huì)等基層群眾自治組織有協(xié)助政府工作的義務(wù)，但疫情防控等突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)的責(zé)任主體依然是政府。事實(shí)上，伴隨著疫情防控形勢嚴(yán)峻程度的提升，村委會(huì)、居委會(huì)所開展的疫情防控行為更多的來源于政府的統(tǒng)一組織與部署，并成為政府領(lǐng)導(dǎo)下的城鄉(xiāng)社區(qū)疫情防控主要力量。突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)事項(xiàng)下沉至村莊與社區(qū)之內(nèi)，并主要交由村委會(huì)、居委會(huì)獨(dú)自承擔(dān)，在很大程度上導(dǎo)致基層群眾自治組織的功能錯(cuò)位，以至滋生并激化了居民（村民）與基層群眾自治組織之間的矛盾。前文已述，常規(guī)狀態(tài)下，基層群眾自治組織對(duì)外更多地承擔(dān)的是組織動(dòng)員和信息傳遞作用。這一功能定位對(duì)于非常狀態(tài)下的疫情防控等突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理同樣至關(guān)重要，可用于應(yīng)對(duì)城鄉(xiāng)社區(qū)疫情動(dòng)態(tài)上傳與政府防控信息下達(dá)。至于更多的防控措施，基層群眾自治組織既無充分資源也無足夠能力承擔(dān)。即使政府通過資源下?lián)堋①M(fèi)用承擔(dān)等方式予以支持，也極有可能損害基層群眾自治組織在公民與政府之間所具有的居間作用。

此外，功能錯(cuò)位還體現(xiàn)在基層群眾自治與網(wǎng)格化管理的關(guān)系處理與公眾認(rèn)知方面。村委會(huì)、居委會(huì)以基層群眾自治立法為依據(jù)，有著較為明確的法律身份和權(quán)利（權(quán)力）義務(wù)關(guān)系。長期以來的基層群眾自治實(shí)踐，也讓公眾對(duì)村委會(huì)、居委會(huì)的自治屬性有了客觀認(rèn)識(shí)。網(wǎng)格化管理是行政主導(dǎo)的管理模式，其最大的優(yōu)勢在于直接獲取和掌握基層信息、提高社會(huì)管理效率。網(wǎng)格化管理的領(lǐng)域與基層群眾自治的領(lǐng)域具有較高的重合性，這使得實(shí)踐中網(wǎng)格化管理與基層群眾自治既存在密切合作的必要，同時(shí)又具有一定競爭性。實(shí)踐中，擔(dān)任網(wǎng)格長的社區(qū)居委會(huì)和村委會(huì)負(fù)責(zé)人、工作人員，承擔(dān)了大量的社會(huì)治理責(zé)任，“基層群眾自治組織已然被基層政府行政吸納”［10］。

這種集行政、服務(wù)與自治職能于一身的社區(qū)治理形態(tài)，在實(shí)踐中就必然會(huì)形成大量“分不清”的交叉與模糊地帶［11］。在疫情防控中，多地依靠吸納基層群眾自治組織，通過村居社區(qū)網(wǎng)格化管理模式開展疫情監(jiān)控與社會(huì)管理，有效控制了人員流動(dòng)與疫情傳播。與此同時(shí)，有些地方曝光出的不合理乃至不合法的防控手段，其法律后果在基層群眾自治組織參與的網(wǎng)格化管理模式下變得模糊了。進(jìn)一步分析，那就是實(shí)質(zhì)上政府管理行為與名義上群眾自治行為相混合，各自為政府責(zé)任與基層群眾自治組織責(zé)任添加了一層防護(hù)罩。然而，這既不利于政府依法行政的形象，也損害了基層群眾自治所承載的“自下而上”的自治愿望和權(quán)益訴求。

三、基層群眾自治組織依法參與突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理的推進(jìn)思路

（一）基層群眾自治組織參與突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理的理念更新

風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)時(shí)代下的突發(fā)公共衛(wèi)生事件及其引發(fā)的公共危機(jī)通常具有突發(fā)性、不確定性、快速性、復(fù)雜性等特征。隨著公共危機(jī)的日益復(fù)雜化，政府作為單極治理主體的不可治理性日益增加，單憑政府自身力量已然無法快速、高效地應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件［12］。因此，突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對(duì)狀態(tài)從“管理”走向“治理”。相較于統(tǒng)治和管理，治理理論多強(qiáng)調(diào)主體多元以及各主體間的互動(dòng)與合作。在治理理論背景下，包含社會(huì)性力量在內(nèi)的多主體協(xié)同遂成為應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的基本范式。多元協(xié)同的治理理念下，“多元”還意味著參與式治理，“協(xié)同”包含著整體性治理。參與式治理包含去集權(quán)化、協(xié)商民主以及鼓勵(lì)自主治理，其注重社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)和民眾等社會(huì)主體的參與，并強(qiáng)調(diào)自上而下的賦權(quán)與自下而上的積極互動(dòng)［13］。整體性治理旨在減少執(zhí)行資源的浪費(fèi)并同時(shí)實(shí)現(xiàn)治理效益，要求通過有效的協(xié)調(diào)和整合，實(shí)現(xiàn)各治理主體政策目標(biāo)和手段的一致性和政策執(zhí)行的連貫性，達(dá)到透明化、整合化的無縫隙治理行動(dòng)［14］。在現(xiàn)代危機(jī)治理中，多元協(xié)同治理模式的實(shí)質(zhì)是“權(quán)責(zé)對(duì)等與制度規(guī)范下的共治共享、整體聯(lián)動(dòng)，以及組織主體內(nèi)部的優(yōu)化和外部協(xié)同”［15］。在我國，黨和政府作為根本性治理主體，連同基層群眾自治組織、專業(yè)社團(tuán)、企事業(yè)單位、公民個(gè)人等構(gòu)成多元社會(huì)治理主體。各治理主體可以通過功能互補(bǔ)、互通互聯(lián)，形成系統(tǒng)、完備的治理體系。

法治是國家和社會(huì)治理的基本方式，突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理需要堅(jiān)持依法治理。在多元協(xié)同治理模式下，依法治理要求治理主體、治理機(jī)制、治理手段、治理責(zé)任的法治化。首先，治理主體職能法定。除了明確各級(jí)政府在突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理體制中的職能分配，也要通過完善立法，為其他主體參與危機(jī)治理劃定職能范圍。其次，治理工作開展的程序法定。不僅要加強(qiáng)各治理主體內(nèi)部治理的規(guī)范化與程序化建設(shè)，提升治理能力；更需要建立健全不同治理主體間的工作銜接與信息互動(dòng)機(jī)制，避免出現(xiàn)因信息不對(duì)稱、溝通不暢而導(dǎo)致的物資分配混亂、捐款流向不明等問題。再次，治理手段需具有合法性。依法治理要求治理手段的抉擇與選取，不僅需考量危機(jī)治理的效率問題，還要兼顧公民權(quán)利保障。例如，應(yīng)當(dāng)避免不當(dāng)宣傳以及不必要的信息披露造成的侵犯個(gè)人名譽(yù)以及隱私權(quán)等問題；政府征用合法私有財(cái)產(chǎn)用于危機(jī)治理應(yīng)當(dāng)主動(dòng)給予補(bǔ)償［16］。最后，要實(shí)現(xiàn)治理責(zé)任法定。突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理中各主體責(zé)任不明確所導(dǎo)致的問題，要么是對(duì)治理工作的消極、推諉以及不作為，要么是層層加碼、“一刀切”式的保守應(yīng)對(duì)。治理責(zé)任法定要求，一方面要通過責(zé)任制強(qiáng)化治理手段的落實(shí)；另一方面需細(xì)化和明確各治理主體間協(xié)同工作過程中的責(zé)任分擔(dān)問題。

基層群眾自治組織在疫情防控等突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理中發(fā)揮著自我管理、自我服務(wù)等重要功能，同時(shí)還起到信息傳遞與資源整合等重要作用。多元協(xié)同的治理理念為基層群眾自治組織參與突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理提供了理論依據(jù)，依法治理則為基層群眾自治組織參與突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理提出了具體要求。在此意義上，提升基層群眾自治組織參與突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理的能力與水平，一方面需要立足于基層群眾自治制度自身建設(shè)，解決自治權(quán)運(yùn)行以及基層群眾自治組織協(xié)助政府工作等方面存在的突出問題；另一方面則需要回到多元協(xié)同的突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理體制中，具體確定基層群眾自治組織在其中的工作職責(zé)與工作機(jī)制。

（二）基層群眾自治組織參與公共衛(wèi)生突發(fā)事件治理的制度完善

1.完善基層群眾自治內(nèi)部治理，規(guī)范自治權(quán)的運(yùn)行

一是界定基層群眾自治組織的職能空間?；鶎尤罕娮灾螁卧腔鶎尤罕娮灾谓M織的作用空間，自治單元內(nèi)的各種事務(wù)并非全部屬于基層群眾自治范疇。凡法律法規(guī)明確規(guī)定由國家機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)承擔(dān)的公共事務(wù)，基層群眾自治組織無權(quán)直接干涉。因此，在基層社會(huì)治理中，尤其要區(qū)分群眾自治事務(wù)與國家行政事務(wù)的界限。對(duì)此，可以通過完善和細(xì)化自治章程，明確基層群眾自治組織的核心職能，加強(qiáng)對(duì)自治規(guī)約與自治章程的合法性審查，進(jìn)一步控制基層群眾自治組織的權(quán)力邊界，以防范其對(duì)自治單元外的社會(huì)成員以及自治事務(wù)范疇之外的事務(wù)進(jìn)行干涉。

二是強(qiáng)化基層群眾自治組織自治行為的程序性控制?；鶎尤罕娮灾涡枰裱惶酌裰鞯闹贫冗\(yùn)作邏輯，基層群眾自治組織的權(quán)力運(yùn)行有著嚴(yán)格的程序要求，其中最為核心的是基層群眾自治組織的管理行為和重大決定的做出，需要經(jīng)過民主協(xié)商與民主決策，保障其自治行為的正當(dāng)性。盡管《村委會(huì)組織法》《居委會(huì)組織法》以及各地方制定的相關(guān)實(shí)施辦法，均對(duì)基層群眾自治的民主化機(jī)制多有強(qiáng)調(diào)，但并未規(guī)定諸如自治章程的具體制定程序、民主議事的具體開展程序等內(nèi)容，進(jìn)而使得基層群眾自治的法治保障不足。詳盡、明確、具有可操作性的程序性規(guī)范不但有助于自治體內(nèi)部監(jiān)督工作的開展，也能夠?yàn)閲覚?quán)力監(jiān)督基層群眾自治權(quán)的運(yùn)行，識(shí)別自治行為的合法性，提供更為充分的判斷依據(jù)。

三是完善自治體成員的權(quán)利救濟(jì)機(jī)制。為保障基層群眾自治的自主性，發(fā)生在自治體內(nèi)部的屬于自治事務(wù)中的矛盾與糾紛，通常遵循自我調(diào)解的處理原則。其中，自治體成員之間的矛盾糾紛還可以較為方便地通過民事訴訟加以解決。但在自治過程中的居民（村民）與居委會(huì)（村委會(huì)）之間的糾紛問題，尤其是自治組織與自治體成員就民主管理行為產(chǎn)生的矛盾，則往往難以導(dǎo)入訴訟救濟(jì)機(jī)制之中［17］。而現(xiàn)有的基層群眾自治制度設(shè)計(jì)，也未能充分關(guān)注相關(guān)糾紛的解決機(jī)制。對(duì)此，在明確自治組織職能、強(qiáng)化自治程序建設(shè)的基礎(chǔ)上，可以通過以下途徑完善自治體成員的權(quán)利救濟(jì)機(jī)制：從國家權(quán)力救濟(jì)層面，將自治組織管理行為的開展程序納入司法審判中的合法性審查以及政府監(jiān)督行為之中；從基層群眾自治的自主性發(fā)展層面，通過村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)等自治事務(wù)內(nèi)部監(jiān)督組織建設(shè)，完善民主監(jiān)督過程中的糾紛處理功能。

2.建立健全基層群眾自治組織協(xié)助政府工作的機(jī)制

一是厘定協(xié)助的適用范圍。實(shí)踐中，基層群眾自治組織協(xié)助政府工作的事項(xiàng)難計(jì)其數(shù)，相關(guān)法律法規(guī)以及政策文件規(guī)定的協(xié)助事項(xiàng)也較為寬泛。對(duì)此，應(yīng)當(dāng)框定基層群眾自治組織協(xié)助政府工作的事項(xiàng)范圍，進(jìn)一步申明協(xié)助事項(xiàng)的適用原則。根據(jù)法律規(guī)定，基層群眾自治組織協(xié)助政府工作應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以下原則：首先，基層群眾自治組織協(xié)助政府工作需要基于自治范疇之外的公共事務(wù)；其次，協(xié)助的事務(wù)需在政府職能范疇之內(nèi)；最后，協(xié)助的事務(wù)需同協(xié)助與被協(xié)助雙方互有關(guān)聯(lián)。

二是確立協(xié)助的開展程序。正如羅爾斯所指出的，“公正的法治秩序是正義的基本要求，而法治取決于一定形式的正當(dāng)過程，正當(dāng)過程又主要通過程序來體現(xiàn)”［18］。在基本厘定協(xié)助范圍的基礎(chǔ)上，基層群眾自治組織協(xié)助政府工作能否遵從其自身的功能定位，很大程度上取決于協(xié)助程序是否科學(xué)合理。參考行政協(xié)助的程序設(shè)置，基層群眾自治組織協(xié)助政府工作應(yīng)當(dāng)包含以下程序要素：首先，提出協(xié)助請(qǐng)求。政府在提出協(xié)助請(qǐng)求時(shí)，應(yīng)當(dāng)說明協(xié)助的法律依據(jù)、協(xié)助的內(nèi)容與要求以及能夠?yàn)閰f(xié)助提供的資源和便利。其次，協(xié)助的協(xié)商與審查?；鶎尤罕娮灾谓M織接受協(xié)助要求前應(yīng)當(dāng)有權(quán)就協(xié)助的具體內(nèi)容與提出協(xié)助要求的政府交換意見，開展溝通與協(xié)商。參考《居委會(huì)組織法》第20條的規(guī)定，政府下屬部門提出協(xié)助請(qǐng)求時(shí)，應(yīng)當(dāng)由其所屬政府審查同意并做出統(tǒng)一安排。最后，協(xié)助決定的作出與公布。協(xié)助決定作出后應(yīng)當(dāng)及時(shí)公布，作為基層群眾自治組織履行協(xié)助內(nèi)容的依據(jù)，同時(shí)盡到告知義務(wù)，消除公眾誤解。

三是明確協(xié)助的法律責(zé)任。政府要求基層群眾自治組織協(xié)助其工作，本質(zhì)上具有行政委托的性質(zhì)。在基層群眾自治組織履行協(xié)助內(nèi)容的過程中發(fā)生的侵權(quán)行為，應(yīng)當(dāng)由協(xié)助的發(fā)出方即政府擔(dān)責(zé)。與此同時(shí)，協(xié)助也是基層群眾自治組織的法定義務(wù)，因基層群眾自治組織違反協(xié)助要求，以協(xié)助名義開展的侵權(quán)行為，在協(xié)助發(fā)出方承擔(dān)對(duì)外責(zé)任之后，有權(quán)就基層群眾自治組織違反協(xié)助內(nèi)容進(jìn)行追責(zé)。

3.明確基層群眾自治組織的主體職責(zé)與責(zé)任承擔(dān)機(jī)制

突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理作為社會(huì)治理的一個(gè)重要領(lǐng)域，其具體開展機(jī)制需要以社會(huì)治理體制為基本依托。在此意義上，強(qiáng)化基層群眾自治組織內(nèi)部治理以及規(guī)范基層群眾自治組織協(xié)助政府工作的開展，是提升基層群眾自治組織參與突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理能力的基礎(chǔ)性工作。同時(shí)，城鄉(xiāng)社區(qū)在新冠肺炎疫情防控過程中暴露出的問題也更多地歸結(jié)為基層群眾自治組織的內(nèi)部治理問題及其與政府的工作協(xié)助關(guān)系問題?；氐酵话l(fā)公共衛(wèi)生事件治理體制層面，其突出存在的問題是基層群眾自治組織的主體性地位不充分，這也解釋了疫情防控過程中基層群眾自治組織的角色錯(cuò)位現(xiàn)象。具體而言，正是由于基層群眾自治組織在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)等相關(guān)法律法規(guī)中缺乏明確的主體性職責(zé)，使得評(píng)價(jià)其在突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理中的行為表現(xiàn)缺乏直接法律依據(jù)，其結(jié)果為：要么致使其無所為；要么使其承受過多的“協(xié)助”負(fù)擔(dān)。

相較于物業(yè)公司等市場性組織以及物業(yè)委員會(huì)等自發(fā)性自治組織，以村委會(huì)、居委會(huì)為代表的基層群眾自治組織，具有強(qiáng)烈的國家建構(gòu)色彩，是國家與社會(huì)治理的常在主體之一。因此，首先應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確基層群眾自治組織在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)中的主體性地位，明確基層群眾自治組織在突發(fā)公共衛(wèi)生事件的預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測與預(yù)警、處置與救援、恢復(fù)與重建等階段所需承擔(dān)的具體職責(zé)。其次，建立基層群眾自治組織與其他治理主體間的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。在黨的領(lǐng)導(dǎo)下的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)機(jī)制中，政府、基層群眾自治組織、企事業(yè)單位以及其他社會(huì)組織分別處在不同的領(lǐng)域，發(fā)揮著各自的作用。其中，基層群眾自治組織既有著通過協(xié)助政府工作獲得的準(zhǔn)行政機(jī)關(guān)角色，又有著憑借其自治屬性而具有的自治組織的底色，在此基礎(chǔ)上，明確基層群眾自治組織在危機(jī)治理中對(duì)接其他社會(huì)組織的職責(zé)，以實(shí)現(xiàn)基層群眾自治組織在居民與其他社會(huì)組織之間的聯(lián)結(jié)作用。

另外，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)企業(yè)通過技術(shù)創(chuàng)新與平臺(tái)改造等方式協(xié)助政府開展的信息傳遞與整合、物資配發(fā)等工作，在疫情防控過程中發(fā)揮了重要作用。這使得專業(yè)化、公益性社會(huì)組織以及公私企業(yè)等市場主體參與突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理的重要性在這次疫情防控中得到了生動(dòng)體現(xiàn)，充分說明了在專業(yè)分工不斷細(xì)化以及充分市場化的社會(huì)狀態(tài)中，政府開展應(yīng)急處置受到行政資源緊張之掣肘，通過購買公共服務(wù)以尋求社會(huì)專業(yè)力量支持，已是必要與合理的選擇。同時(shí)，這也啟示著黨和政府除了通過整合基層群眾自治組織建立突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理體制外，還應(yīng)充分調(diào)動(dòng)市場資源來豐富危機(jī)治理手段，使包括基層群眾自治組織在內(nèi)的各種社會(huì)性力量各司其職、各負(fù)其責(zé)。唯有如此，才能從根本上釋放基層群眾自治組織的活力，使其權(quán)力運(yùn)行穩(wěn)定，功能定位明確。

四、結(jié)束語

毋庸置疑，依托黨的領(lǐng)導(dǎo)與現(xiàn)代社會(huì)治理體制開展的疫情防控等突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理實(shí)踐，取得了顯著效果。城鄉(xiāng)社區(qū)村委會(huì)、居委會(huì)等自治組織在本次疫情防控中開展的各項(xiàng)公共服務(wù)，也充分反映出基層群眾自治制度對(duì)社會(huì)治理的重要意義。相比較而言，常規(guī)狀態(tài)下基層群眾自治的功能以及基層群眾自治組織在社會(huì)治理中的角色往往被淡化了。為此，黨的十九屆四中全會(huì)提出要健全充滿活力的基層群眾自治制度?；鶎釉趹?yīng)對(duì)疫情防控中所引發(fā)的一些輿論關(guān)切的問題，尤其是基層群眾自治組織參與突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理出現(xiàn)的問題，并非單單受疫情防控帶來的特殊因素所影響，而是更多地囿于基層社會(huì)治理體制的實(shí)踐問題。黨的十八大以來，基層黨組織建設(shè)不斷強(qiáng)化，很大程度上緩解了基層治理的組織性障礙。但比照“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐”的社會(huì)治理體系，民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的空間仍有待不斷拓展。無論是在突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理，還是在其他社會(huì)治理領(lǐng)域中，基層群眾自治制度建設(shè)仍舊面臨著緊迫的法治課題。