基層社會治理危機的根源與消解路徑

孫麗君

(蘭州大學(xué) 法學(xué)院，甘肅 蘭州 730000)

一、問題的提出及研究思路

基層是國家公共權(quán)力與社會公眾個體私權(quán)利的交會處，也是社會治理最前沿陣地。隨著改革開放的深化和市場經(jīng)濟的推進，基層社會日益分化成不同的利益團體，基層社會的分化使得基層成為社會矛盾聚集地和社會沖突多發(fā)地，這些社會矛盾若得不到有效解決，不僅危及基層社會秩序的穩(wěn)定和基層政權(quán)的安定，而且會危及社會公眾對于國家權(quán)威的政治認(rèn)同?；鶎由鐣艿挠行Щ夂蜕鐣_突的預(yù)防對于國家政權(quán)在基層社會的權(quán)威性建設(shè)具有重要的意義。因此，有學(xué)者指出，“治國安邦，重點在基層、難點在鄉(xiāng)村、支點在社會”[1]，而合法有效的基層社會治理機制則是化解基層社會矛盾，預(yù)防社會沖突的關(guān)鍵。因此，習(xí)近平總書記強調(diào):“社會治理的中心必須落實到城鄉(xiāng)社區(qū)?！?/p>

群體性事件是基層社會治理效果的晴雨表，它發(fā)生的數(shù)量、規(guī)模以及造成社會損害的程度等都表征著我國基層社會治理的效果。近年來我國各地群體性事件不斷增長的事實(1)譚揚芳(中國社科院馬克思主義研究院西方馬克思主義研究室)指出：2000年以來，中國頻繁發(fā)生因人民內(nèi)部矛盾引發(fā)的上訪、集會、請愿、游行、示威、罷工等群體性事件，數(shù)量多、人數(shù)多、規(guī)模大，據(jù)統(tǒng)計資料顯示，從1993年到2003年間，我國群體性事件數(shù)量由1萬起增加到6萬起，參與人數(shù)也由約73萬人增加到約307萬人。2007年已經(jīng)超過8萬起。2008—2009年更是群體性事件頻發(fā)時期，有學(xué)者把這個時期稱為“群體性事件發(fā)生及引人關(guān)注的第一個浪尖”。譚揚芳：《網(wǎng)絡(luò)媒體在群體性事件中的影響與思考》，http://www.cssn.cn/sf/bwsf_cb/201310/t20131022_447648.shtml.表明我國基層社會治理的效果令人堪憂，基層社會治理的能力令人質(zhì)疑。事實上各地基層政府也感知到了基層社會治理困境問題，但是為了完成上級交付的治理任務(wù)，提升社會治理效果，實踐中他們發(fā)展出一套正式權(quán)力非正式運作的社會治理模式?；鶎诱罅Πl(fā)展人情機制，通過人情、面子使得上級的治理意志在基層社會中得到貫徹落實。而通過人情面子機制的治理模式因其情景性、隨機性并非總是有效，因而在人情面子機制失效的情形下，為確保基層社會治理效果，基層政府又發(fā)展出基層代理人制度，這種基層代理人制度為“混混”介入基層社會治理預(yù)留了空間?！盎旎臁蓖ㄟ^滋擾、壓制和暴力的形式幫助政府實現(xiàn)社會治理目的。暴力拆遷、攔訪、截訪等是混混為了維護自身利益常用的手段。但是“混混”的行為是以基層政府代理人的名義做出的，其自然被社會公眾歸因于官方。在基層社會公眾心目中，作為治理者的政府和政府的代理人都屬于官方的，對官方的懷疑和不信任加劇了官民對抗，惡化了基層社會治理生態(tài)，進而影響到民眾對國家政權(quán)的政治認(rèn)同。從官方話語來看，國家十分重視基層社會治理，而從基層社會治理效果看，基層社會治理并未達到國家和社會公眾期望的程度。

為什么基層社會治理的效果與國家對基層社會治理的重視程度不成正比，在基層社會面臨轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵期，我們究竟應(yīng)當(dāng)建構(gòu)怎樣的機制才能既提升基層社會治理能力，又消解基層社會治理的合法性危機呢？這一問題不僅是一個實踐問題，而且是一個理論問題。作為實踐理性的問題，它不僅關(guān)涉著我們對于基層社會治理危機本身的認(rèn)知(即基層社會治理危機究竟是什么的問題)，而且關(guān)涉著我們對于危機產(chǎn)生根源的認(rèn)知。因為人類的一切行動源于人類對于行動意義的認(rèn)知和理解?；谏鲜稣J(rèn)識，首先需要弄清當(dāng)下中國所面臨的、危及基層社會穩(wěn)定和政權(quán)合法性的基層社會治理危機究竟是什么；其次，分析產(chǎn)生影響基層社會治理危機的因素以及危機的發(fā)生機制；再次，以此為前提繼續(xù)追問，對于當(dāng)下處于全球結(jié)構(gòu)中的中國而言，究竟應(yīng)當(dāng)如何建構(gòu)消解基層社會治理危機的機制？

二、基層社會治理危機的概念界定

本文所涉的核心概念是基層社會治理危機。作為核心概念，它的內(nèi)涵和外延限定著本文的研究內(nèi)容和研究思路，因此論者有必要將作為本文關(guān)鍵詞的基層社會治理危機進行一般意義上的限定。在這一核心概念中，關(guān)于基層社會治理是否存在危機，以及存在何種危機問題既是客觀現(xiàn)象，又是一種建構(gòu)。作為客觀現(xiàn)象的基層社會治理危機有它的普遍性，而作為主觀建構(gòu)的基層社會治理危機又具有其個殊性。本文所使用的基層社會治理危機正是本著這樣的原則界定的。論者以為要厘清基層社會治理危機的概念主要從三個方面進行。首先，要厘清基層社會治理危機的核心語義；其次，要廓清學(xué)者們的通說；第三，結(jié)合本文的研究目的界定基層社會治理危機的概念。

(一)語言學(xué)意義上的基層社會治理危機

從語言學(xué)的角度分析基層社會治理危機的概念，涉及兩個重要概念的理解：什么是“基層社會治理”，什么是“危機”。

“基層社會治理”是一個由基層社會與治理組成的合成詞。關(guān)于基層社會究竟意指什么學(xué)者之間尚有爭議，而國家關(guān)于基層社會治理的文件中使用的基層社會概念主要指城鄉(xiāng)社區(qū)。①(2)2017年6月12日中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強和完善城鄉(xiāng)社會治理的意見》指出：“城鄉(xiāng)社區(qū)是社會治理的基本單元?！标P(guān)于治理英文中有g(shù)overnment和rule兩個詞與之對應(yīng)，傳統(tǒng)意義上的治理更接近于前者，而現(xiàn)代意義上的治理更接近于后者。從語義學(xué)的角度而言，基層社會治理指主體運用某種方式規(guī)范管理城鄉(xiāng)社區(qū)，從而使城鄉(xiāng)社區(qū)達到安定、太平、無患亂的秩序狀態(tài)的過程。

漢語中的危機包含兩層含義。第一層含義是指恐慌， 危險期 ，轉(zhuǎn)折點，關(guān)鍵時刻；危急存亡之際, 決定性時刻。第二層含義是指轉(zhuǎn)變期，驟退；臨界；危象；歷史上的決定性事件。伯爾曼先生在《法律與革命——西方法律傳統(tǒng)的形成》一書中曾經(jīng)使用過危機這一概念，他用危機這一概念來描述西方法律傳統(tǒng)在歷經(jīng)六次革命后在20世紀(jì)所處的有可能變好也有可能變壞的轉(zhuǎn)折點。(3)伯爾曼先生關(guān)于西方法律傳統(tǒng)危機的論述可以參見其所著的《法律與革命》一書，該書由高鴻鈞先生等人翻譯，由中國大百科全書出版社1993年出版。他指出：“西方法律傳統(tǒng)像整個西方文明一樣，在20世紀(jì)正經(jīng)歷著前所未有的危機，但這一點并不是科學(xué)能夠證明的，而最終是由直覺感知的，可以這么說，我只能證明我感到我們正處在法律價值和法律思想前所未有的危機之中，在這種危機中，我們整個法律傳統(tǒng)都受到挑戰(zhàn)——不僅包括過去數(shù)百年的所謂自由的概念，而且也包括源于11世紀(jì)和12世紀(jì)的西方法制結(jié)構(gòu)?！痹诓疇柭磥砦C意味著一種轉(zhuǎn)折點，在這一轉(zhuǎn)折點上西方法律傳統(tǒng)有可能變好也有可能變壞。套用伯爾曼先生關(guān)于危機的概念，認(rèn)為危機意味著一種轉(zhuǎn)折點，社會治理危機是社會治理模式的轉(zhuǎn)折點。

通過前述對社會治理和危機的語義分析，語義學(xué)上的社會治理危機概念，應(yīng)當(dāng)包含兩重意蘊，一是指城鄉(xiāng)社區(qū)所呈現(xiàn)出的矛盾頻發(fā)、社會失序的混亂狀態(tài)；另一種含義則是指既有的行政化的基層社會治理模式難以有效化解社會矛盾和沖突，因而處在生死存亡轉(zhuǎn)折的關(guān)鍵點上。

(二)學(xué)術(shù)界關(guān)于基層社會治理危機的概念

學(xué)者們在進行基層社會治理危機研究時，主要也是在前述兩種含義上使用這一概念的，即指基層社會呈現(xiàn)出的混亂無序狀態(tài)和社會治理手段所處的生死存亡的轉(zhuǎn)折點。前者如張永紅：《20世紀(jì)60年代美國社會危機的治理對策及啟示》，2012；后者如王國龍：《基層社會治理中的司法治理》，2018。張永紅認(rèn)為，“在美國，20世紀(jì)60年代一般是指從50年代末到70年代初這一特殊的歷史時期。這期間，由于美國社會轉(zhuǎn)型(從工業(yè)社會到發(fā)達工業(yè)社會的轉(zhuǎn)型)各種矛盾的聚集，黑人民權(quán)運動、校園民主運動、反越戰(zhàn)和平運動、反主流文化運動、環(huán)境運動等匯聚成洶涌澎湃的激進洪流給美國社會留下了社會變革和文化變革的深深印記。在如何正確應(yīng)對和處理新的社會沖突和危機的問題上，美國基于正反兩方面的經(jīng)驗教訓(xùn)，逐步達成一定的共識，克服和消解了社會動亂因素，從而使社會回歸秩序，保持了穩(wěn)定”[2]。王國龍認(rèn)為，“伴隨著中國社會結(jié)構(gòu)性的轉(zhuǎn)型和變遷，‘個體化的社會、后鄉(xiāng)土社會、離土社會、陌生人社會和糾紛社會’等社會形態(tài)開始普遍呈現(xiàn)。在糾紛解決的層面，無論是以禮治為主要手段的傳統(tǒng)社會治理，還是以行政治理為主要手段的既有社會治理，其治理體系的建構(gòu)和治理方式的具體展開，往往是建立在‘靜態(tài)性社會’和‘穩(wěn)定性社會’等基本社會形態(tài)的理論預(yù)設(shè)和治理實踐預(yù)設(shè)之上，但這種治理模式已經(jīng)遭遇到了普遍性的式微甚至是失效的內(nèi)在治理困境”[3]。

(三)本文關(guān)于基層社會治理危機的概念界定

從前述關(guān)于基層社會治理危機概念的解析來看，關(guān)于基層社會治理危機的認(rèn)知大體上包含兩種：基層社會失序的狀態(tài)和既有的基層社會治理手段乏力的表現(xiàn)。由于本文所要解決的問題是如何建構(gòu)一種既能夠有效化解基層社會矛盾和沖突，提升基層社會治理能力，又能夠得到社會公眾認(rèn)同的基層社會治理機制。本文所使用的基層社會治理危機既非前述第一種意義上的含義，也非第二種意義上的含義。本文所使用的基層社會治理危機主要指因基層社會治理機制的有效性與合法性之間的沖突而產(chǎn)生的基層社會治理生態(tài)惡化的危機。

在澄清了基層社會治理危機的概念之后，接下來我們需要追問的是，究竟是什么因素導(dǎo)致了基層社會治理危機？因為只有厘定基層社會治理危機的根源性因素，才能探討化解這種危機的最為有效方式。由于研究視角的問題，關(guān)于基層社會治理危機的概念的界定存在著差異，但是就其本質(zhì)而言，這些概念之間還是存在著較大的交叉和重疊。這些交叉和重疊使得我們對于基層社會治理危機共享著一些共識性的觀念，共識性觀念使得我們能夠把握引發(fā)危機產(chǎn)生的一些共同因素。

三、基層社會治理危機的發(fā)生機制

學(xué)者們基于共同的理論旨趣——消解基層社會治理危機，探討導(dǎo)致當(dāng)下中國基層社會治理危機的根源，研究視角的差異使得他們對于危機本身和危機根源的認(rèn)知存在著較大的差異。

(一)不同視域下基層社會治理危機產(chǎn)生的根源

關(guān)于引發(fā)基層社會治理危機的根源究竟是什么，不同學(xué)科的研究者們基于不同的研究視角給出了不同的回答。經(jīng)濟學(xué)家從資源配置的角度分析了引發(fā)當(dāng)下中國基層社會治理危機的根源。他們認(rèn)為經(jīng)濟資源分配的不平等是引發(fā)基層社會矛盾，進而導(dǎo)致基層社會治理危機的根源性因素。浙江大學(xué)經(jīng)濟學(xué)博士朱誠梳理出轉(zhuǎn)型國家引起群體性沖突的兩個不平等因素，即“1.缺乏產(chǎn)權(quán)保護的霍布斯叢林狀態(tài)；2.壟斷、歧視、社會資本差異等造成的行業(yè)、地區(qū)、團體差異及其導(dǎo)致的收入差距”[4]。社會學(xué)家則從社會結(jié)構(gòu)固化的角度分析引發(fā)基層社會治理危機的根源。他們認(rèn)為，社會各階層之間固化、社會流動阻滯是引發(fā)社會矛盾和社會沖突，進而導(dǎo)致基層社會治理危機的深刻根源。社會學(xué)家馬傳松、朱撟認(rèn)為，“隨著貧富差距的擴大，不同階層之間的隔閡和交往鴻溝也在不斷加深，不同的社會階層在生活方式、思維方式上逐漸具備了自己的特征，以至于在這些層面也出現(xiàn)了階層化的趨勢，這在一定程度上加大了社會的張力?！A層固化’不但固化這種隔閡和鴻溝，而且積聚了不同階層尤其是社會底層與中高層之間的利益矛盾”[5]。政治學(xué)者則從現(xiàn)存政治制度不健全、不完善，無法應(yīng)對復(fù)雜社會問題的角度分析了基層社會治理危機的根源。政治學(xué)者張超認(rèn)為：“隨著我國農(nóng)村經(jīng)濟社會改革的進一步深化，基層治理的生態(tài)發(fā)生了深刻改變，過去那種由基層黨組織為主體、以行政權(quán)力和資源壟斷為依托、依靠自上而下的動員和命令來開展活動的傳統(tǒng)基層治理方式必須進行變革”。[6]文化學(xué)研究者則從意識形態(tài)的角度給出了基層社會治理危機發(fā)生的緣由。同燕、肖士英認(rèn)為，“現(xiàn)代社會在利益、價值觀、生存格局、思想觀念等層面存在的分裂化、碎片化狀態(tài)，決定了社會治理多元主體的利益、價值觀、生存格局、思想觀念也難免處于分裂甚至對抗?fàn)顟B(tài)，這就難免不對社會治理構(gòu)成的目標(biāo)形成挑戰(zhàn)。而社會治理一旦形不成多元協(xié)調(diào)的目標(biāo)，統(tǒng)一的公共秩序就不能生成，社會治理就陷于失敗。[7]”法學(xué)家則從政府及官員公權(quán)力行使不規(guī)范的角度闡釋引發(fā)基層社會治理危機的根源。中國政法大學(xué)行政法學(xué)教授馬懷德認(rèn)為：“當(dāng)前我國社會矛盾糾紛增加的主要原因是公權(quán)力行使不規(guī)范，表現(xiàn)為社會政策和法律滯后，政府違法決策處置突發(fā)事件不當(dāng)，行政執(zhí)法不規(guī)范，法律實施不良、行政不作為、政府信息不公開等?！盵8]這些理論分別從經(jīng)濟、政治、社會、文化、法律等層面回答了基層社會治理危機發(fā)生的根源。不可否認(rèn)，這些因素的確是引發(fā)中國基層社會治理危機的根源，學(xué)者們對這些因素的揭示對于當(dāng)下提升基層社會治理能力，消解基層社會治理危機，確實具有一定的啟示性，但是這些因素是引發(fā)當(dāng)下中國基層社會治理危機的根本性因素嗎？

(二)歷史社會學(xué)視域下基層社會治理危機的發(fā)生機制

前述關(guān)于基層社會治理危機根源的理論都是從單一的視角分析當(dāng)下中國基層社會治理危機的根源，這些理論對于基層社會治理危機根源的認(rèn)知雖然具有啟發(fā)性，但這些理論仍然存在一些尚未解答的困惑。如同張靜教授所言，這些理論不能夠回答“為什么在中國，不滿不一定來自收入和地位最低的群體？半個多世紀(jì)以來，中國政治制度并沒有重大改變，但為什么近年以來上訪陡增，社會治理失效嚴(yán)重？主流媒體的意識形態(tài)宣傳并未減弱，但為何對群眾‘思想爭奪’的效力有限？在‘壞干部’較多的地方，群眾不滿程度高或符合邏輯，但為何即使換了‘好干部’——他們的行為改變了——也難以扭轉(zhuǎn)基層治理整體上效力下降的態(tài)勢？”[9]這些無法回答的困惑使得張靜轉(zhuǎn)換考察基層社會治理危機的視角，在歷史社會學(xué)視角下，她從時間和空間兩個維度考察基層社會治理問題，尋找引發(fā)基層社會治理危機的更為基礎(chǔ)性的根源。她通過考察新中國成立以來中國基層社會治理的發(fā)展脈絡(luò)發(fā)現(xiàn)，90年代中期以前，社會治理得以維系的原因在于50年代以來中國通過政治變革推動成立的“政府—單位—個人”的雙重社會治理結(jié)構(gòu)的效用。90年代中期以后，隨著市場經(jīng)濟的深入推進，人員流動的頻繁，以單位為媒介連接政府與個人關(guān)系的雙重社會治理機構(gòu)的瓦解是基層社會治理失效的主要原因。她認(rèn)為，基層社會出現(xiàn)“社會差別向政治不滿轉(zhuǎn)化”[9]這種轉(zhuǎn)換引發(fā)基層社會的政治認(rèn)同危機。

(三)關(guān)系性視角下基層社會治理危機的發(fā)生機制

在張靜教授看來，當(dāng)下中國基層社會治理危機是“社會差別向政治不滿轉(zhuǎn)化”，而導(dǎo)致這種轉(zhuǎn)化的根源是，社會變遷引發(fā)的“政府—單位—個人”的雙重治理結(jié)構(gòu)失效。在呂德文先生看來，基層社會治理危機則是“基層治理失序”[10]，而危機的根源則是基層官員為了追求治理效果異化基層執(zhí)行權(quán)力。孫立平教授也認(rèn)為，當(dāng)下中國基層社會治理危機并非是舊有行政治理體制失效，而是地方政府為了追求治理效果在傳統(tǒng)的行政治理體制下對國家正式制度的變通適用。(4)孫立平先生關(guān)于基層社會治理危機發(fā)生根源的論述可以參見郭偉和先生的“基層社會治理的雙重背離現(xiàn)象及其探源”一文。孫立平先生認(rèn)為：“在基層社會治理實踐中，正是基層政府采取了非正式執(zhí)行策略，通過動員其他鄉(xiāng)村社會的傳統(tǒng)資源，結(jié)合國家的正式權(quán)威，實行軟硬兼施的行動策略，從而實現(xiàn)了國家意志的貫徹落實?！币虼?，在呂德文和孫立平教授看來，基層社會治理實踐面臨合法性危機，危機的根源是權(quán)力執(zhí)行的異化。由此看來，張靜是從實踐層面分析基層社會治理危機的根源，呂德文和孫立平則是從規(guī)范層面探討基層社會治理危機的根源。

無論是從規(guī)范層面上分析基層社會治理危機的根源，還是從實踐層面分析基層社會治理危機的根源都有失偏頗，無法找到基層社會治理危機的深層次根源。要從更深層次弄清楚基層社會治理危機的根源，還得進一步轉(zhuǎn)換觀察基層社會治理問題的視角，從規(guī)范與實踐的關(guān)系性視角考察基層社會治理危機的發(fā)生機制。若從規(guī)范與實踐的關(guān)系的角度考察我國基層社會治理問題，我們會發(fā)現(xiàn)一個重要事實，即存在著關(guān)于基層社會治理的象征體系與客觀現(xiàn)實的雙重背離。(5)郭偉和先生在《基層社會治理的雙重背離現(xiàn)象及其探源》(該文原載于《浙江工商大學(xué)學(xué)報》2018年第1期)一文中指出了基層社會治理實踐中的雙重背離現(xiàn)象。他認(rèn)為“一方面中央不斷強調(diào)居民自治和協(xié)商民主，另一方面各級城市和街區(qū)政府卻在不斷強化社區(qū)居委會的公共管理職能和專業(yè)服務(wù)體系，再加上居委會任務(wù)的群眾性和多元性，使得居委會干部不得不偏離街區(qū)政府的規(guī)范化管理體系，發(fā)展人情機制、建構(gòu)積極分子網(wǎng)絡(luò)，通過特殊連帶關(guān)系進行治理”。之所以出現(xiàn)這種背離是因為：一方面，基于西方話語建構(gòu)的作為基層社會治理手段的正式制度因缺乏本土資源的支持難以得到基層社會公眾的認(rèn)同，依據(jù)正式制度進行的治理難以有效；另一方面，處于行政權(quán)力結(jié)構(gòu)體系中的基層政府為了滿足上級政府對治理效果的要求，不得不通過變通正式制度的形式進行治理。

四、多元一體法治：消解基層社會治理危機的可能路徑

弄清楚基層社會治理危機的發(fā)生機制以后，接下來需要我們從危機發(fā)生機制著手探討消解危機的可能路徑。如前所述，我國基層社會治理危機發(fā)生的根源是關(guān)于基層社會治理的規(guī)范與基層社會治理實踐的背離，那么要消除危機我們自然會想到兩種路徑：要么用規(guī)范邏輯取代實踐邏輯；要么用實踐邏輯取代規(guī)范邏輯。采用前一種路徑，有可能使我們付出更高的社會治理成本；而選擇后一種路徑，則有可能使正式制度被虛置或虛化，進而喪失其權(quán)威性。無論采取何種治理路徑都有可能引發(fā)更深層次的政治認(rèn)同危機，因此任何非此即彼的選擇都不是解決這一問題的最佳路徑。要從根本上解決這一問題，需要在“新時代”這一特定的時空背景下，以中國基層社會的現(xiàn)實為基點，以新時代中國人對未來社會秩序的想象為指引，從話語到制度再到實踐重構(gòu)中國基層社會治理機制。而要建構(gòu)一個這樣的基層社會治理機制，不僅需要給出構(gòu)建這樣的基層社會治理機制的可能方案，而且需要給出建構(gòu)這樣的基層社會治理機制可能方案的理據(jù)。因為只有經(jīng)得起公共領(lǐng)域的理性論辯并被不同主體認(rèn)同的基層社會治理方案才能夠被踐行，才能從根本上解決基層社會治理危機問題。

(一)話語體系—組織建設(shè)—制度保障：消解中國基層社會治理危機的可能路徑

關(guān)于消解基層社會治理危機路徑問題，不同的學(xué)者基于對基層社會治理危機發(fā)生機制的不同認(rèn)知給出了不同的建構(gòu)思路。從現(xiàn)有的研究文獻看，關(guān)于消解基層社會治理危機的思路主要有兩種，即組織論和功能論。組織論者從重構(gòu)基層社會組織的角度，提出加強基層組織建設(shè)以消解基層社會治理危機。組織論者試圖通過將分散的個體納入組織的形式加強對人的管理，來提升基層社會治理能力，消解基層社會治理危機。組織論者中有人主張重建“鄉(xiāng)紳制”(6)關(guān)于消解基層社會治理危機的“新鄉(xiāng)紳制”思路，可以參見張秀梅的《社會保育：一個鄉(xiāng)村秩序建設(shè)的新思路》一文，原文刊載于《浙江社會科學(xué)》2016年第9期。[11]，有人建議重建“合作社制”(7)關(guān)于消解基層社會治理危機的“合作社制”思路可以參見席瑩、 吳春梅的《農(nóng)民專業(yè)合作社的雙元能力建設(shè)及其治理效應(yīng)》一文，原文刊載于《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題》2017年第8期。，有人建議“網(wǎng)格化社區(qū)管理”(8)關(guān)于消解基層社會治理危機的“網(wǎng)格化社區(qū)管理”思路，可以參見張承安、鄒亞楠的《網(wǎng)格化社區(qū)治理中培育公共精神的可能路徑》一文，原文刊載于《湖南科技大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2016年第6期。。功能論者則從社會治理功能的視角出發(fā)，主張建構(gòu)動態(tài)的社會利益平衡機制，以消除基層社會矛盾，提升社會治理能力，進而消解基層社會治理危機。功能論者認(rèn)為，通過強化組織建設(shè)消除社會治理危機的思路固然重要，但是其并不能從根本上消解基層社會治理危機，因為在功能論者看來真正影響治理效果的不是組織本身，而是組織發(fā)揮作用的機能，因此，功能論者主張國家應(yīng)當(dāng)建構(gòu)起能夠“平衡社會利益、協(xié)調(diào)社會糾紛、維護社會公正”的非人格化動態(tài)機制。(9)關(guān)于消解基層社會治理危機的功能論思路，可以參見張靜的《基層社會治理為何失效》和王國龍的《基層社會治理中的司法治理》以及郭偉和的《基層社會治理的雙重背離現(xiàn)象及其探源》，這三篇文章分別刊載于《文化縱橫》2016年第5期；《渭南師范學(xué)院學(xué)報》2018年第7期；《浙江工商大學(xué)學(xué)報》2018年第1期。

從現(xiàn)有文獻提出的關(guān)于消解基層社會治理危機的思路來看，組織論者關(guān)注到了基層社會組織的結(jié)構(gòu)與基層社會治理能力之間的關(guān)聯(lián)關(guān)系；功能論者關(guān)注到的是組織的功能與基層社會治理能力之間的關(guān)系。組織論者和功能論者分別從重建組織結(jié)構(gòu)和賦予組織新功能的角度提出了消解基層社會治理危機的路徑。這兩種消解基層社會治理危機的思路對于解決基層社會治理能力不足問題的確有所助益，但是二者對于基層社會治理合法性問題仍然難以解決。要從根本上消解基層社會治理危機，還得從規(guī)范與實踐的關(guān)系視角出發(fā)，基于當(dāng)下中國基層社會治理的現(xiàn)實，從話語到實踐、從組織網(wǎng)絡(luò)的建構(gòu)到確保組織結(jié)構(gòu)發(fā)揮作用的制度體系的建構(gòu)兩個層面重構(gòu)基層社會治理機制。這一被重構(gòu)的基層社會治理機制是動態(tài)的、開放的系統(tǒng)，它不僅應(yīng)當(dāng)包含基層社會治理的話語體系和組織網(wǎng)絡(luò)，而且包應(yīng)當(dāng)包含確?；鶎由鐣卫淼靡怨咝н\作的制度體系。話語體系為基層社會治理機制提供了目標(biāo)指引；組織建設(shè)為基層社會治理機制的運作提供組織基礎(chǔ)；制度建設(shè)為基層社會治理機制的有效運作提供制度保障。按照“話語體系—組織網(wǎng)絡(luò)—制度保障”的思路，建構(gòu)多元一體的基層社會治理機制需要依循以下路徑。

首先，“多元一體基層社會治理機制”的話語體系建構(gòu)?！岸嘣惑w”基層社會治理機制的話語建構(gòu)應(yīng)當(dāng)包含兩個層面：學(xué)者話語建構(gòu)和政治話語建構(gòu)。這兩種關(guān)于基層社會治理機制的話語在關(guān)于“基層社會治理機制”話語體系中的地位和作用是不同的。學(xué)者關(guān)于“基層是治理機制”的話語在話語體系中處于基礎(chǔ)地位，它主要為基層社會治理機制的正當(dāng)性提供證成；關(guān)于基層社會治理機制的政治話語在基層社會治理機制話語體系中處于決定性地位，它主要為基層社會治理機制的運作提供行動指南。經(jīng)由公共領(lǐng)域的充分論辯，達成共識的“基層社會治理機制”學(xué)者話語，通過一定的制度管道輸入執(zhí)政黨的文件和國家法律文件，形成關(guān)于“基層社會治理機制”政治話語，這種政治話語構(gòu)成了建構(gòu)基層社會治理機制運作的行動指南。當(dāng)下學(xué)者關(guān)于基層社會治理機制的話語主要有以下幾種：關(guān)于基層社會法治化方案的話語(10)陳柏峰先生關(guān)于基層社會法治建設(shè)的方案的話語主要出現(xiàn)在《中國法治社會的結(jié)構(gòu)及其運行機制》一文中，該文刊載于《中國社會科學(xué)》2019年第1期。他在文中指出，“基層是中國法治社會建設(shè)的主要場域”?！敖?gòu)中國法治社會建設(shè)的方案時應(yīng)當(dāng)考慮基層的制約因素”。并提出了“法治社會建設(shè)需要面對的基層社會事務(wù)：社區(qū)治理秩序，街頭管理秩序，土地房產(chǎn)權(quán)益事務(wù)；基層民生保障事務(wù)；基層糾紛解決與法律服務(wù)”。；關(guān)于基層社會治理中的自治、法治與德治三治融合的話語(11)關(guān)于“三治融合的話語出現(xiàn)在郁建興、任杰的《中國基層社會治理中的自治、法治與德治》一文中，該文原載于《學(xué)術(shù)月刊》2018年第12期。他們指出“基層社會治理中自治、法治與德治是可以結(jié)合而且必須結(jié)合的。自治是法治與德治的基礎(chǔ)，法治是自治與德治的邊界和保障，德治是較高的追求，德治以自治和法治為基石，并對自治與法治形成有力補充”。；關(guān)于司法參與基層社會治理以提升基層社會治理能力的話語。(12)關(guān)于提升基層社會治理能力的話語出現(xiàn)在汪世榮先生的《提升基層社會治理能力的“楓橋經(jīng)驗”實證研究》一文中，該文原載于《法律適用》2018年第17期。在該文中汪世榮先生指出“基層司法融入、參與、推動基層社會治理，積極發(fā)揮基層社會治理現(xiàn)代化作用，成為了必須面對的課題，值得認(rèn)真研究和回答”。這些話語從不同的層面為“多元一體法治機制”的建構(gòu)提供了理論上的正當(dāng)性。關(guān)于“多元一體法治機制”的政治話語主要體現(xiàn)在十八大以來黨的報告、決定等一系列重要文件中(13)例如黨的十八大報告指出：“要圍繞構(gòu)建中國特色社會主義社會管理體系，加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理體制，加快形成政府主導(dǎo)、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系，加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制，加快形成源頭治理、動態(tài)管理、應(yīng)急處置相結(jié)合的社會管理機制?！秉h的十八屆三中全會提出：“加快形成科學(xué)有效的社會治理體制”，并明確要求“改進社會治理方式。堅持系統(tǒng)治理，加強黨委領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”。十八屆四中全會提出：“推進法治社會建設(shè)”是全面依法治國的一部分，并進一步將“堅持系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理”作為提高社會治理法治化水平的基礎(chǔ)；2015年，黨的十八屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》中提出：“構(gòu)建全民共建共享的社會治理格局。健全利益表達、利益協(xié)調(diào)、利益保護機制，引導(dǎo)群眾依法行使權(quán)利、表達訴求、解決糾紛。增強社區(qū)服務(wù)功能，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動?！保瑥膶W(xué)者和執(zhí)政黨關(guān)于基層社會治理的話語來看，提升基層社會治理能力，消解基層社會治理危機的機制是“多元一體的法治機制”。

其次，加強基層自治組織和社會組織建設(shè)，為基層社會治理權(quán)力的運作提供組織基礎(chǔ)。為了確保多元基層治理主體合法有效參與基層社會治理，既要加強基層自治組織建設(shè)，又要加強社會組織建設(shè)。修訂和完善《村委會組織法》和《居委會組織法》等基層群眾自治組織法，通過法律規(guī)范基層自治組織與政府，基層自治組織與其成員之間的關(guān)系。通過法律賦權(quán)的形式加強傳統(tǒng)基層自治組織在連接政府與個人、對成員的庇護、協(xié)調(diào)成員之間的關(guān)系、代表成員表達利益、應(yīng)責(zé)等方面的機能，通過加強基層自治組織文化建設(shè)的形式增強基層自治組織的向心力和凝聚力；加強社會組織建設(shè)不僅需要以法律的形式為社會組織設(shè)置恰當(dāng)?shù)男袨榭臻g，而且需要以法律的形式規(guī)范社會組織的異化行為。

再次，完善基層自治、社會自治制度確?；鶎幼灾螜C制和社會自治機制運行通暢?；鶎由鐣卫聿皇峭ㄟ^赤裸裸的暴力完成的，它需要一套完整的制度支撐。這一套制度不僅包含國家以文字形式規(guī)定的正式制度(法律、法規(guī)以及執(zhí)政黨的政策)，而且包含不成文的非正式制度(習(xí)慣、鄉(xiāng)規(guī)民約甚至基層社會公眾的信念)。因此，在建構(gòu)消解基層社會治理危機的治理機制實踐中不僅需要修改完善基層群眾自治制度和社會自治制度等正式制度，而且需要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，法律政策框架下，引導(dǎo)基層自治組織和社會組織制定自治規(guī)則，更要在基層自治組織和社會自治組織中加強社會主義核心價值觀的教育，改變基層群眾的行為習(xí)慣，引導(dǎo)不合理的非正式制度的變遷，從而為正式制度進入基層社會治理提供文化支撐。

(二)理想與現(xiàn)實：“多元一體法治”機制建構(gòu)的理由和根據(jù)

“多元一體法治機制”是我們建構(gòu)的消解基層社會治理危機的理想社會治理模式，如果不想使這一模式僅僅停留在理想層面，那么還應(yīng)當(dāng)從理性的角度給出這一設(shè)想合乎邏輯的依據(jù)，從而使他人確信這一基層社會治理機制能夠有效消解基層社會治理危機，進而在實踐中踐行這一社會治理模式。在我看來，以“多元一體法治”機制來消解當(dāng)下基層社會治理危機是基于以下兩方面的理由：一是對未來中國社會秩序的想象；一是中國當(dāng)下復(fù)雜的社會現(xiàn)實，

首先，“大國的法治理想”決定著我們應(yīng)當(dāng)建構(gòu)“多元一體法治機制”以消解基層社會治理危機。強世功先生在《中國的法治道路與法治模式——全球視野與中國經(jīng)驗》以及魏志勛先生在《“善治”視野中的國家治理能力及其現(xiàn)代化》的文章中，分別勾畫了中國特色的社會主義國家的理想秩序圖景。從兩位學(xué)者的觀點來看，“善治”是未來中國的理想秩序。善治作為未來中國的理想秩序圖景，其構(gòu)成中國當(dāng)下治理手段的判準(zhǔn)。那么當(dāng)下中國究竟應(yīng)當(dāng)采用何種治理方式才能實現(xiàn)善治的目標(biāo)呢？“國家法一元主義的法治”還是“多元主義的法治”強世功先生認(rèn)為法治中國建設(shè)的理想圖景應(yīng)當(dāng)是“多元一體的政黨法治國”[12]。魏志勛先生認(rèn)為應(yīng)當(dāng)是“多元主義的法治”。魏志勛先生認(rèn)為“在‘善治’視野下理解治理的概念，就是將治理看做一種達成和服務(wù)于某種好的目標(biāo)模式的國家構(gòu)建過程和方式。正是在二者關(guān)系基礎(chǔ)上，學(xué)者對治理 ( governance) 作出了與統(tǒng)治government)相比較意義上的界定：治理是指‘在一個既定的范圍內(nèi)運用權(quán)威維持秩序，滿足公眾的需要。治理的目的是指在各種不同的制度關(guān)系當(dāng)中，運用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和 規(guī)范公民的各種活動，以最大限度地增進公共利益?！盵13]從強世功先生和魏志勛先生的論述來看，未來中國的理想圖景是善治，善治的理想社會秩序圖景決定了中國的治理方式只能是多元主義的法治?；鶎幼鳛榉ㄖ紊鐣ㄔO(shè)的主要場域，基層社會法治化是中國法治社會建設(shè)的主要部分，而法治社會建設(shè)又是法治中國建設(shè)中重要的一翼(14)陳柏峰先生在《中國法治社會的結(jié)構(gòu)及其運行機制》中對法治中國建設(shè)的“一體兩翼”曾經(jīng)做過經(jīng)典的論述。(該文原載于《中國社會科學(xué)》2019年第1期)他認(rèn)為，“‘法治社會’是具有高度中國實踐特色的概念，它指公權(quán)力運作系統(tǒng)之外的社會生活的法治化。它與法治國家、法治政府各有獨立范疇，構(gòu)成了中國法治的‘一體兩翼’”。，因此基層社會的治理應(yīng)當(dāng)以法治中國建設(shè)的理想圖景作為指引，即堅持用“多元一體的政黨法治國”的理想圖景作為基層社會治理機制建構(gòu)的價值指引。

其次，中國當(dāng)下復(fù)雜的社會現(xiàn)實決定中國基層社會的治理只能采用法治多元主義的思路。中國當(dāng)下社會現(xiàn)實的復(fù)雜性體現(xiàn)主要體現(xiàn)在兩個方面:一是復(fù)雜的社會形態(tài)；一是復(fù)雜的社會結(jié)構(gòu)。

多元的社會形態(tài)決定我們應(yīng)當(dāng)采用多元的社會治理機制。中國社會發(fā)展的不平衡性使得，一方面某些地區(qū)、某些領(lǐng)域現(xiàn)代化尚未完成；另一方面在某些地區(qū)過度的現(xiàn)代化使得社會風(fēng)險大量積聚。正因為如此，當(dāng)下中國社會形態(tài)極為繁復(fù)，不僅包含現(xiàn)代化尚未完成的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會、現(xiàn)代化進行中的工業(yè)社會，而且包含過度現(xiàn)代化所導(dǎo)致的“風(fēng)險社會”，這三種社會形態(tài)在當(dāng)下中國呈現(xiàn)相互交疊、犬牙交錯狀態(tài)。

繁復(fù)的社會結(jié)構(gòu)決定我們應(yīng)當(dāng)采用多元的社會治理機制。相較于西方二元分立的社會結(jié)構(gòu)，中國的社會結(jié)構(gòu)更為復(fù)雜。在促進社會主義現(xiàn)代工業(yè)國家建設(shè)過程中，經(jīng)過幾十年實踐形成的獨特的城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)；互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展形成的網(wǎng)絡(luò)空間與社會物理空間新二元結(jié)構(gòu)；隨著 市場經(jīng)濟的推進，社會利益分化社會出現(xiàn)階層分化形成不同的階層結(jié)構(gòu)。復(fù)雜的社會結(jié)構(gòu)使得社會矛盾更加多樣化，社會沖突的發(fā)生機制更為復(fù)雜。

復(fù)雜的社會形態(tài)與復(fù)雜的社會結(jié)構(gòu)疊加形成了復(fù)雜的社會現(xiàn)實，而復(fù)雜的社會現(xiàn)實是我們重構(gòu)基層社會治理機制的起點，我們必須立足于這樣的現(xiàn)實以解決復(fù)雜的社會現(xiàn)實之下的復(fù)雜社會矛盾為旨歸，建構(gòu)多元一體的基層社會治理機制，這種基層社會治理體系以社會治理能力提升為旨歸；以平衡社會利益化解社會矛盾為關(guān)鍵，以法律之下的治理為保障。這樣的社會治理體系既是多元的又是一體的，多元體現(xiàn)在治理主體和治理手段的多元性，一體體現(xiàn)在治理理念的統(tǒng)一性。

結(jié)語

從規(guī)范與實踐關(guān)系性視角來看，“多元一體法治”機制是新時代消解我國基層社會治理危機的可能路徑。多元一體的法治機制不僅應(yīng)當(dāng)包含多元一體法治機制話語體系的建構(gòu)，而且應(yīng)當(dāng)包含多元一體的法治運作機制的建構(gòu)。現(xiàn)在我們需要做的是在“多元一體政黨法治”的理想圖景下重構(gòu)多元一體法治話語體系，并以該話語體系為指引重構(gòu)基層社會治理的法治運作機制。