確立《行政處罰法》總則地位的幾個問題

黃學(xué)賢

(蘇州大學(xué) 王健法學(xué)院，江蘇 蘇州 215006)

具有行政行為立法標桿意義的《行政處罰法》自1996年頒行以來，雖然也曾修改過，但主要是因應(yīng)其他法律的修改而進行的小修小改。(1)《行政處罰法》于1996年3月17日第八屆全國人民代表大會第四次會議通過，1996年3月17日中華人民共和國主席令第六十三號公布，自1996年10月1日起施行。2009年8月27日第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十次會議做出《關(guān)于修改部分法律的決定》，《行政處罰法》第一次修正，2009年8月27日中華人民共和國主席令第十八號公布，自公布之日起施行。2017年9月1日第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十九次會議做出《關(guān)于修改〈中華人民共和國法官法〉等八部法律的決定》，《行政處罰法》第二次修正，2017年9月1日中華人民共和國主席令第七十六號公布，自2018年1月1日起施行。隨著行政治理實踐的發(fā)展以及行政法學(xué)理論研究的深入，實施了二十余年的《行政處罰法》面臨著大修已經(jīng)在所難免。2018年9月10日，全國人大常委會對外公布了《十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃》。其中，修改《行政處罰法》被列為第一類項目，即“條件比較成熟、任期內(nèi)擬提請審議的法律草案”。這意味著，《行政處罰法》的大修已經(jīng)進入快車道。一部法律的大修當(dāng)然面臨許多問題，何況《行政處罰法》這樣一部有著行政機關(guān)“牙齒”之譽的法律。

時任全國人大常委會秘書長曹志1996年3月12日在八屆全國人大四次會議上所作的《關(guān)于〈中華人民共和國行政處罰法(草案)〉的說明》中就曾指出，在行政處罰實踐中存在著“處罰隨意性”的突出問題，人民群眾對此很有意見?！缎姓幜P法》出臺之后，行政法學(xué)界普遍將該法解釋為“規(guī)范行政機關(guān)行使行政處罰權(quán)的基本法律”[1]，認為該法的制定有助于“將行政處罰工作納入統(tǒng)一的法制軌道”。[2]然而實踐中行政處罰“法出多門”的現(xiàn)象并未因《行政處罰法》的頒行而就此打住。故而，在《行政處罰法》的大修來臨之際，學(xué)界關(guān)于恢復(fù)或重申其行政處罰“總則”地位的呼聲日漸高漲。[3][4]對此，并不是運用一般法理中的“上位法與下位法、一般法與特別法、新法與舊法”之關(guān)系處理規(guī)則就能簡單解決的。

在《行政處罰法》面臨大修之際，如何堅守行政處罰總則的立法初衷，夯實《行政處罰法》作為行政處罰總則的地位，是此次修法的首要問題。而要切實確立《行政處罰法》的總則地位，《行政處罰法》與相關(guān)特別法之間的關(guān)系可謂是一個看似簡單，實則復(fù)雜并帶有全局性的基本問題。

一、方林富案件和快樂三六五商店案所引發(fā)的問題

杭州方林富炒貨店，因在店內(nèi)柱子上寫著“杭州最優(yōu)秀炒貨”，栗子的包裝袋上寫著“全中國最好吃的栗子”“也是世界最高端的栗子”等字樣，被杭州市西湖區(qū)市場監(jiān)督管理局處以責(zé)令停止發(fā)布使用頂級詞匯的廣告，并罰人民幣20萬元的行政處罰。方林富不服該行政處罰，申請行政復(fù)議，杭州市市場監(jiān)管局復(fù)議結(jié)果為“維持原行政處罰”。之后，方林富把做出行政處罰的西湖區(qū)市場監(jiān)管局和做出行政復(fù)議決定的杭州市市場監(jiān)管局一并告到了法院。2018年5月23日，杭州西湖區(qū)人民法院做出一審判決，罰款數(shù)額由20萬元調(diào)整為10萬元。在方林富案件中，被告杭州市西湖區(qū)市場監(jiān)管局以其廣告使用“最”字絕對化用語違法為由，適用《廣告法》第57條的規(guī)定處以最低限額的20萬元罰款。受案法院在裁判理由中指出：“罰款是行政處罰的種類之一，對廣告違法行為處以罰款，除了應(yīng)適用《廣告法》的規(guī)定，還應(yīng)遵循《行政處罰法》的規(guī)定?！缎姓幜P法》第四條第二款規(guī)定了過罰相當(dāng)原則，第五條規(guī)定了處罰與教育相結(jié)合原則，第二十七條第一款規(guī)定了從輕、減輕的情形。……法院作為司法機關(guān)，對行政機關(guān)的裁量，一般予以認可，但是，根據(jù)《行政訴訟法》第七十七條第一款規(guī)定，行政處罰明顯不當(dāng)?shù)?，人民法院可以判決變更。本案20萬元罰款是否明顯不當(dāng)，應(yīng)結(jié)合《廣告法》禁止使用絕對化用語所需要保護的法益，以及案件的具體違法情形予以綜合認定?！?2)參見杭州市西湖區(qū)人民法院行政判決書(2016)浙0106行初240號。法院認為，“最”字宣傳確實違法，雖有社會危害性但不嚴重。最終受案法院以“行政處罰明顯不當(dāng)”為由，做出了將罰款數(shù)額變更為10萬元的判決。方林富不服一審判決而提出上訴。杭州市中級人民法院做出維持原判的終審判決。

在方林富案件中，行政機關(guān)對方林富廣告違法行為的認定，依據(jù)的是《廣告法》第9條第(三)項；《廣告法》第57條第一款、第一款第(一)項?！稄V告法》第9條規(guī)定：“廣告不得有下列情形：……(三)使用‘國家級’、‘最高級’、‘最佳’等用語；”《廣告法》第57條第一款、第一款第(一)項之規(guī)定：“有下列行為之一的，由工商行政管理部門責(zé)令停止發(fā)布廣告，對廣告主處二十萬元以上一百萬元以下的罰款，情節(jié)嚴重的，并可以吊銷營業(yè)執(zhí)照，由廣告審查機關(guān)撤銷廣告審查批準文件、一年內(nèi)不受理其廣告審查申請；對廣告經(jīng)營者、廣告發(fā)布者，由市場監(jiān)督管理部門沒收廣告費用，處二十萬元以上一百萬元以下的罰款，情節(jié)嚴重的，并可以吊銷營業(yè)執(zhí)照、吊銷廣告發(fā)布登記證件：(一)發(fā)布有本法第九條、第十條規(guī)定的禁止情形的廣告的?！睆摹稄V告法》上述規(guī)定可以看出，西湖區(qū)市場監(jiān)管局對方林富罰款20萬元，是罰款處罰的最低限。一審法院將罰款20萬元變更為罰款10萬元，顯然沒有《廣告法》上的依據(jù)。但是，一審法院認為，對廣告違法行為處以罰款，除了應(yīng)適用《廣告法》的規(guī)定，還應(yīng)遵循《行政處罰法》的規(guī)定。具體看，在判決方式上，一審法院的判決依據(jù)是《行政訴訟法》第77條第一款的規(guī)定，即“行政處罰明顯不當(dāng)?shù)?，人民法院可以判決變更”。在行為法上，一審法院的判決依據(jù)是《行政處罰法》第4條、第5條、第27條。具體是，《行政處罰法》第4條第二款：“設(shè)定和實施行政處罰必須以事實為依據(jù)，與違法行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度相當(dāng)。”第5條規(guī)定：“實施行政處罰，糾正違法行為，應(yīng)當(dāng)堅持處罰與教育相結(jié)合，教育公民、法人或者其他組織自覺守法?！钡?7條第一款：“當(dāng)事人有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)依法從輕或者減輕行政處罰：(一)主動消除或者減輕違法行為危害后果的；(二)受他人脅迫有違法行為的；(三)配合行政機關(guān)查處違法行為有立功表現(xiàn)的；(四)其他依法從輕或者減輕行政處罰的?！?/p>

在另外一起因為“銷售一袋過期瓜子被罰款五萬元”的案件中(以下簡稱“快樂三六五商店案”)，被告北京市延慶區(qū)食品藥品監(jiān)督管理局以北京快樂三六五商店銷售過期食品違法為由，適用《食品安全法》第124條的規(guī)定處以最低限額的5萬元罰款。但二審法院最終以“行政處罰明顯不當(dāng)”為由，做出了將罰款數(shù)額變更為1萬元的判決。二審法院在裁判理由中指出：“《行政處罰法》是規(guī)范行政處罰的種類、設(shè)定及實施的基本法律，《食品安全法》是規(guī)范食品生產(chǎn)經(jīng)營活動及其監(jiān)督管理的基本法律。在處罰食品安全違法行為方面，二者之間是一般法與特別法的關(guān)系，即通常應(yīng)優(yōu)先適用食品安全法，但在食品安全法沒有明確規(guī)定時，可以適用行政處罰法?！姓幜P應(yīng)遵循過罰相當(dāng)原則，行政處罰所適用的處罰種類和處罰幅度要與違法行為的性質(zhì)、情節(jié)及社會危害程度相適應(yīng)。行政處罰兼具懲罰和教育的雙重功能，通過處罰既應(yīng)達到糾正違法行為的目的，也應(yīng)起到教育違法者及其他公民自覺守法的作用。對違法行為施以適度的處罰，既能糾正違法行為，又能使違法者自我反省，同時還能教育其他公民自覺守法。如果處罰過度，則非但起不到教育的作用，反而會使被處罰者產(chǎn)生抵觸心理，甚至采取各種手段拖延或抗拒執(zhí)行處罰，無形中增加了行政機關(guān)的執(zhí)法成本，也不利于樹立行政處罰的公信力?！?3)參見北京市第一中級人民法院行政判決書(2018)京01行終763號。

顯然，《行政處罰法》的第4條、第5條、第27條等條款，分別規(guī)定了行政處罰的過罰相當(dāng)原則、處罰與教育相結(jié)合原則以及從輕、減輕處罰的情形。而《廣告法》《食品安全法》則對相關(guān)違法行為的處罰做出了具體規(guī)定。問題在于，當(dāng)《廣告法》《食品安全法》已經(jīng)明確具體規(guī)定了處罰的種類、幅度時，行政機關(guān)在做出行政處罰行為時，該不該再適用《行政處罰法》的有關(guān)規(guī)定？進而法院在對被訴行政行為進行審查時，能否再適用《行政處罰法》的有關(guān)規(guī)定？恰恰在這一問題上，行政機關(guān)與法院出現(xiàn)了極大的差異。這種在個案中表現(xiàn)出來的問題，實際上就是如何處理《行政處罰法》與相關(guān)特別法之間的關(guān)系的問題。這在快樂三六五商店案的裁判理由中講得更為清楚。而對于該問題的回答則需要視《行政處罰法》與特別法之間沖突的不同情形而定。

二、《行政處罰法》與特別法之間沖突的主要情形

(一)《行政處罰法》確立的原則與特別法具體規(guī)則之間的貌似沖突

《行政處罰法》第3條至第6條分別確立了行政處罰的法定原則、公正和公開原則、處罰與教育相結(jié)合原則、充分保障當(dāng)事人合法權(quán)益原則。就這幾項原則而言，這是《行政處罰法》為我國行政行為立法所做出的重要貢獻。此后的《行政許可法》《行政強制法》在各自原則問題的規(guī)定上，基本沿襲了《行政處罰法》的規(guī)定。問題在于，這幾項重要原則在行政處罰的具體行政行為中如何發(fā)揮其功能。具體來講，行政主體在做出行政處罰時，能否超越特別法的規(guī)定而優(yōu)先適用這些原則，法院在行政審判中能否超越特別法的規(guī)定，而優(yōu)先適用這些原則對被訴行政行為的合法性或者合理性進行審查。

上述方富林案件中法院認為，對廣告違法行為處以罰款，除了應(yīng)適用《廣告法》的規(guī)定外，還應(yīng)遵循《行政處罰法》的規(guī)定。也即應(yīng)當(dāng)適用《行政處罰法》第4條、第5條所規(guī)定的公正原則和處罰與教育相結(jié)合原則。同時，適用《行政處罰法》第27條第一款關(guān)于從輕、減輕的原則性規(guī)定。上述快樂三六五商店案件中法院認為，在處罰食品安全違法行為方面，《行政處罰法》與《食品安全法》之間是一般法與特別法的關(guān)系，即通常應(yīng)優(yōu)先適用《食品安全法》，但在食品安全法沒有明確規(guī)定時，可以適用《行政處罰法》。實際上，對銷售過期食品的處罰規(guī)則，《食品安全法》第124條的規(guī)定是非常具體明確的，并不存在沒有規(guī)定的情形。《食品安全法》第124條規(guī)定：“違反本法規(guī)定，有下列情形之一，尚不構(gòu)成犯罪的，由縣級以上人民政府食品安全監(jiān)督管理部門沒收違法所得和違法生產(chǎn)經(jīng)營的食品、食品添加劑，并可以沒收用于違法生產(chǎn)經(jīng)營的工具、設(shè)備、原料等物品;違法生產(chǎn)經(jīng)營的食品、食品添加劑貨值金額不足一萬元的，并處五萬元以上十萬元以下罰款;貨值金額一萬元以上的，并處貨值金額十倍以上二十倍以下罰款;情節(jié)嚴重的，吊銷許可證:……(五)生產(chǎn)經(jīng)營標注虛假生產(chǎn)日期、保質(zhì)期或者超過保質(zhì)期的食品、食品添加劑……”在方富林案件和快樂三六五商店案件的裁判理由中，兩者雖然在表述上有所差異，但問題的實質(zhì)是一致的，即《行政處罰法》確立的原則與特別法具體規(guī)則之間的優(yōu)先適用問題。

當(dāng)特別法有具體規(guī)定時，所謂一般法確立的原則與特別法具體規(guī)則之間的沖突，其實是一種貌似沖突但實則明確的情形。當(dāng)法律規(guī)則對某個行為有具體明確的規(guī)定時，任何主體都不應(yīng)該在此之外適用所謂的原則，否則將會大大削弱法律規(guī)則的應(yīng)有功能，有時甚至?xí)沟谜糠梢?guī)范的應(yīng)有功能蕩然無存。即使普遍認為該具體規(guī)則未能體現(xiàn)一般法律原則的精神，也只能通過修改規(guī)則來實現(xiàn)法律原則的精神，而不能在具體規(guī)則之外適用一般法律原則。

(二)《行政處罰法》的具體規(guī)定與特別法具體規(guī)定之間的沖突

《行政處罰法》的具體規(guī)定與特別法具體規(guī)定的沖突有兩種：一是《行政處罰法》與特別法兩者的規(guī)定都是具體的，且《行政處罰法》在具體規(guī)定條款中無除外規(guī)定。例如，《行政處罰法》第33條規(guī)定：“違法事實確鑿并有法定依據(jù)，對公民處以五十元以下、對法人或者其他組織處以一千元以下罰款或者警告的行政處罰的，可以當(dāng)場作出行政處罰決定。當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)依照本法第四十六條、第四十七條、第四十八條的規(guī)定履行行政處罰決定。”該條對行政處罰適用簡易程序條件的規(guī)定非常具體明確，且該條款中沒有除外規(guī)定。這是一個封閉式規(guī)定。即只有符合第一，違法事實確鑿，第二，法定依據(jù)，第三，對公民處以五十元以下、對法人或者其他組織處以一千元以下罰款或者警告的行政處罰這三個條件的，才可以適用簡易程序作出行政處罰決定。任何法律都不得超越《行政處罰法》第33條的規(guī)定而設(shè)定行政處罰的簡易程序。然而，實踐中這種超越卻不乏其例。例如，《道路交通安全法》第107條規(guī)定：“對道路交通違法行為人予以警告、二百元以下罰款，交通警察可以當(dāng)場作出行政處罰決定，并出具行政處罰決定書?！薄吨伟补芾硖幜P法》第100條規(guī)定：“違反治安管理行為事實清楚，證據(jù)確鑿，處警告或者二百元以下罰款的，可以當(dāng)場作出治安管理處罰決定?！憋@然，《行政處罰法》規(guī)定的對公民個人適用行政處罰簡易程序的處罰種類是五十元或者警告處罰，而《道路交通安全法》和《治安管理處罰法》規(guī)定的則是警告和二百元以下的行政處罰。對《道路交通安全法》和《治安管理處罰法》而言，這是一種貌似明確，但實則與《行政處罰法》沖突的情形。換言之，《道路交通安全法》和《治安管理處罰法》這兩個特別法關(guān)于行政處罰簡易程序的規(guī)定是違反《行政處罰法》的。這種情形下，作為行政處罰總則的《行政處罰法》應(yīng)當(dāng)具有優(yōu)先適用的效力。

二是《行政處罰法》與特別法兩者的規(guī)定都是具體的，但《行政處罰法》在具體規(guī)定條款中有除外規(guī)定。例如《行政處罰法》第29條規(guī)定：“違法行為在二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰。法律另有規(guī)定的除外。”關(guān)于行政處罰時效之規(guī)定一般是二年，但法律另有規(guī)定的則要從其規(guī)定。這是一種開放式規(guī)定。例如《治安管理處罰法》第22條規(guī)定：“違反治安管理行為在六個月內(nèi)沒有被公安機關(guān)發(fā)現(xiàn)的，不再處罰?！币颉缎姓幜P法》第29條有除外規(guī)定，則治安管理處罰的追訴時效則適用《治安管理處罰法》六個月的規(guī)定。類似的情形還有《行政處罰法》第8條關(guān)于處罰種類設(shè)定之規(guī)定、第20條關(guān)于級別管轄和地域管轄之規(guī)定、第45條關(guān)于申請行政復(fù)議或提起行政訴訟行政處罰不停止執(zhí)行之規(guī)定等。

例如，近幾年來，在環(huán)境保護、食品安全、廣告管理等領(lǐng)域，為了嚴厲打擊相關(guān)違法行為，在修改《環(huán)境保護法》《廣告法》《食品安全法》等法律時，增加了一些新的處罰種類。例如，2014年4月24日修訂通過，2015年5月1日起施行的《環(huán)境保護法》第59條規(guī)定的按日連續(xù)罰款、第63條規(guī)定的行政拘留。2014年4月24日修訂通過，2015年10月1日起施行《食品安全法》第123條規(guī)定的最高30倍罰款、行政拘留以及第135條規(guī)定的市場禁入。2015年4月24日修訂通過，2015年9月1日起施行《廣告法》第55條、第57條、第58條規(guī)定的法定罰款最低最高限額，第70條規(guī)定的職位禁入等。這些新的行政處罰種類不僅突破了傳統(tǒng)的行政處罰手段，也顯然超越了《行政處罰法》的一般規(guī)定。但能否認為這些特別行政法的規(guī)定違反了《行政處罰法》呢？顯然不能。因為《行政處罰法》第8條規(guī)定：“行政處罰的種類:……(七)法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰。”這一開放式的規(guī)定賦予了法律和行政法規(guī)在六種處罰種類以外設(shè)定其他處罰的權(quán)力。因而，這些處罰種類的規(guī)定符合《行政處罰法》第3條規(guī)定的“處罰法定原則”。應(yīng)當(dāng)注意的是，除外之規(guī)定是只適用于法律，還是既可以是法律，也可以是行政法規(guī)，則要看具體規(guī)定。實際上這種情形看似沖突，但實質(zhì)并不沖突。因而應(yīng)當(dāng)適用特別法的規(guī)定。

此外，在涉及有關(guān)法律適用時，時常有人依據(jù)某個法律是全國人大通過的，還是全國人大常委會通過的，以此來決定優(yōu)先適用的問題。確實，在立法上，有的法律只能由全國人大制定，而不能由全國人大常委會制定。例如，《立法法》第7條規(guī)定：“全國人民代表大會和全國人民代表大會常務(wù)委員會行使國家立法權(quán)。全國人民代表大會制定和修改刑事、民事、國家機構(gòu)的和其他的基本法律。全國人民代表大會常務(wù)委員會制定和修改除應(yīng)當(dāng)由全國人民代表大會制定的法律以外的其他法律;在全國人民代表大會閉會期間，對全國人民代表大會制定的法律進行部分補充和修改，但是不得同該法律的基本原則相抵觸。”但是，能否就認為全國人大制定的法律，其位階就高于全國人大常委會制定的法律呢？我們認為，兩者只是職權(quán)的劃分，而不存在位階的高低。在這個問題上，《立法法》的本意應(yīng)當(dāng)在于強調(diào)某些事宜只能由全國人大立法，例如關(guān)于訴訟制度，并不能簡單地講全國人大通過的法律其地位就必然大于全國人大常委會通過的法律，從而就一概優(yōu)先適用全國人大通過的法律，而要看具體情況。例如全國人大通過的《行政處罰法》與全國人大常委會通過的《廣告法》《食品安全法》《環(huán)境保護法》等。

近年來，對從業(yè)禁止、職位進入、失信懲戒等手段的運用日盛。對此，雖不乏贊譽，但也質(zhì)疑不斷。對這些行為是否屬于行政處罰，主要應(yīng)從兩個方面予以識別：一是行為特征；二是規(guī)定該行為的規(guī)范形式。關(guān)于行政處罰行為的行為特征，我國行政法學(xué)理中曾經(jīng)有過“實質(zhì)判斷標準”和“功能性考量標準”之爭?！皩嵸|(zhì)判斷標準”認為，可從“行政性”“具體性”“外部性”“最終性”“制裁性”“一次性”等特征上判斷一個行為是否屬于行政處罰行為，并提出“制裁性”是行政處罰最本質(zhì)的特性[5]；“功能性考量標準”認為，是否將某種有爭議的行政措施視作行政處罰，關(guān)聯(lián)著能否實現(xiàn)相關(guān)立法所期待的維護行政相對人的權(quán)利和利益、確保依法行政、確保行政管理的有效性、維護法的安定性以及實現(xiàn)程序經(jīng)濟原則等功能。在大體維持形式性界定標準的前提下，將沒有必要進入個案的功能要素予以裁減，進而考量各種相沖突的功能的重要性，并借此做出判斷，是在個案中界定行政處罰行為的可由之路。[6]實際上，不管采用哪一種標準，行為的行政性、外部性、制裁性是行政處罰行為的基本特征。此外，還要看規(guī)定該行為的規(guī)范形式，即是否符合《行政處罰法》第8條到第14條規(guī)定的設(shè)定規(guī)則。

三、切實確立《行政處罰法》的總則地位

《行政處罰法》頒行之初就有學(xué)者指出，《行政處罰法》的制定將極大程度改善行政立法和執(zhí)法過程中存在的設(shè)定行政處罰權(quán)的主體亂、實施行政處罰主體亂、行政處罰種類亂、行政處罰的規(guī)則亂和行政處罰的程序亂等“五亂”狀況。[7]可以肯定的是，《行政處罰法》實施二十多年以來，取得了重大成效，但這一初衷并未完全實現(xiàn)。值此修法之際，必須重申《行政處罰法》在行政處罰領(lǐng)域的總則地位。這一總則地位要貫穿在從立法，到執(zhí)法再到司法的整個程序中，而不能孤立在某個程序環(huán)節(jié)。在整個程序環(huán)節(jié)中，立法是前提，執(zhí)法是核心，司法是保障。

(一)重申并進一步強化《行政處罰法》第2條和第64條規(guī)定

《行政處罰法》第2條規(guī)定：“行政處罰的設(shè)定和實施適用本法?！本驮摋l的文本規(guī)定看，任何行政處罰的設(shè)定與實施都應(yīng)該適用《行政處罰法》。由此在理論上奠定了《行政處罰法》在行政處罰領(lǐng)域的“憲法性”地位。行政處罰的設(shè)定必須嚴格遵守《行政處罰法》第9條至第14條的規(guī)定，這在理論上一般不會產(chǎn)生任何問題。因為從第9條至第14條非常明確地規(guī)定了從法律到行政法規(guī)，再到地方性法規(guī)乃至規(guī)章的行政處罰設(shè)定問題。第14條還特別強調(diào)了除第9條、第10條、第11條、第12條以及第13條的規(guī)定以外，其他規(guī)范性文件不得設(shè)定行政處罰。因此，行政處罰設(shè)定的違法很容易識別。因行政處罰設(shè)定的違法而導(dǎo)致行政處罰依據(jù)的違法，進而直接產(chǎn)生行政處罰行為違法的問題也顯而易見。但是，行政處罰的具體實施會因行政處罰領(lǐng)域的多樣，及至依據(jù)的多樣，而產(chǎn)生諸多引起紛爭的問題?！缎姓幜P法》與特別法之間的關(guān)系問題，也主要發(fā)生于行政處罰具體實施中。例如，上述的方林富案件和快樂三六五商店案件。對《行政處罰法》第2條中規(guī)定的行政處罰的實施“適用本法”，絕不能作簡單的理解。這正是本文第二部分探討的意義所在。

為了確立《行政處罰法》的總則地位，該法第64條第2款規(guī)定：“本法自1996年10月1日起施行。本法公布前制定的法規(guī)和規(guī)章關(guān)于行政處罰的規(guī)定與本法不符合的，應(yīng)當(dāng)自本法公布之日起，依照本法規(guī)定予以修訂，在1997年12月31日前修訂完畢?！睘榱苏蔑@其總則地位，《行政處罰法》第64條甚至還對“與本法規(guī)定不符合的法規(guī)和規(guī)章”設(shè)定了修訂的最后期限。對于該法第64條中僅僅強調(diào)“本法公布前制定的法規(guī)和規(guī)章”，筆者認為，是為不足。因為僅從文本規(guī)定上來看，該條只是再次強調(diào)了法律位階的一般理論在行政處罰中的表現(xiàn)，并沒有什么特殊之處。這樣的規(guī)定很容易讓人理解為其他法律就可以超越《行政處罰法》之規(guī)定。實際上，《行政處罰法》生效后，所有涉及行政處罰的法律、法規(guī)、規(guī)章和行政規(guī)范性文件均不得有違 《行政處罰法》?！缎姓幜P法》第1條關(guān)于立法目的的規(guī)定，第2條關(guān)于適用范圍的規(guī)定，對此的意蘊已經(jīng)再清楚不過了。也就是說，“《中華人民共和國行政處罰法》是由全國人民代表大會制定和通過的基本法律。其基本地位和法律效力僅次于憲法。是我國法律形式體系中的‘二級大法’。有關(guān)其他法律形式涉及行政處罰的不得與本法抵觸”(4)皮純協(xié)主編：《行政處罰法釋義》，中國書籍出版社1996年版，第241頁。值得注意的是，這里的“有關(guān)其他法律形式”當(dāng)然不僅僅是指《行政處罰法》位階之下的行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章，理應(yīng)包括與《行政處罰法》同位階的法律。所以，該書緊接著的“根據(jù)本條規(guī)定在行政處罰法公布之前制定的行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章關(guān)于行政處罰的規(guī)定內(nèi)容與本法不一致的，應(yīng)通過修訂與本法相符合”，只是望文生義而已。。

(二)除外規(guī)定必須從嚴

《行政處罰法》修改在即，如何處理《行政處罰法》與特別法的關(guān)系，應(yīng)當(dāng)在修法時做出清楚明確的規(guī)定。我國臺灣地區(qū)“行政罰法”第1條規(guī)定：“其他法律有特別規(guī)定時，從其規(guī)定?！本驮摋l的文本規(guī)定而言，該條的目的在于“制定共通適用于各類行政罰之統(tǒng)一性、綜合性法律，期使行政罰之解釋與適用有一定之原則與準繩”。確實，臺灣地區(qū)的這一立法方式在客觀上明確了“行政罰法”的普通法性質(zhì)，即只有在其他法律對行政處罰的責(zé)任要件、裁處程序及其他適用法則另外有特殊規(guī)定時，方能突破“行政罰法”，否則必須一律優(yōu)先適用“行政罰法”。[8]28但是，這一立法方式并不能確保統(tǒng)一行政處罰立法的基本理念及其規(guī)則得到有效實施。因為其他特別法律有可能嚴于統(tǒng)一立法，也有可能寬于統(tǒng)一立法。甚至在同一部法律中，有的規(guī)則嚴于基本法，而有的規(guī)則寬于基本法，如果采用概況式的規(guī)定，則勢必造成認定上的困難。因此，我國《行政處罰法》不宜采用臺灣地區(qū)“行政罰法”的立法模式。

如果一部法律在總則部分一攬子式地規(guī)定“其他法律有特別規(guī)定，從其規(guī)定”，這不僅不是突出了該法的“總則”地位，相反則是降低了其地位。因此，未來《行政處罰法》的修改絕不應(yīng)當(dāng)做如此規(guī)定。應(yīng)當(dāng)強化現(xiàn)有《行政處罰法》第2條的規(guī)定以及第64條的規(guī)定精神，以切實增強其“總則”地位。至于個別條款可以根據(jù)具體管理領(lǐng)域的需要，做出特別性的例外規(guī)定。當(dāng)然，在一部具有總則地位的法律中，這種除外規(guī)定也不宜太多，僅限于必要之限度。而且，為了確?！缎姓幜P法》的總則地位，務(wù)必使得例外之法律規(guī)定嚴于《行政處罰法》。

臺灣地區(qū)著名行政法學(xué)者湯德宗教授，對臺灣地區(qū)“行政程序法”第3條的研究值得我們關(guān)注。臺灣地區(qū)“行政程序法”第3條規(guī)定：“行政機關(guān)為行政行為時，除法律另有規(guī)定外，應(yīng)依本法規(guī)定為之?！闭鐪伦诮淌谒赋龅?，該條除了表明“行政程序法”適用于行政行為之外，并重申“行政程序法”作為行政機關(guān)通用的行政程序基本法的立法定位。但是，“這點看似簡單明白，其實大有學(xué)問”。“行政程序法”第3條中所謂“除法律另有規(guī)定外，應(yīng)依本法規(guī)定為之”，至少應(yīng)當(dāng)具有以下幾重意義：第一，“須其他法律有較本法嚴格之程序規(guī)定，始得排除本法程序規(guī)定之適用”。否則，“則本法勢被架空，無處適用，而形同虛設(shè)！所謂確保‘依法行政’‘保障人民權(quán)益’等諸立法目的自亦無從實現(xiàn)。因此，所謂‘法律另有規(guī)定’顯然系指‘其他法律另有較本法更嚴格之程序規(guī)定’！此乃本法作為‘行政程序基本法’的第一義”。第二，“其他法律之程序規(guī)定是否較本法嚴格，應(yīng)從嚴個別認定”。 即“應(yīng)按‘正當(dāng)行政程序’要素，逐項檢查認定某個法律規(guī)定的某項程序，是否較本法嚴格，從而應(yīng)優(yōu)先于本法二適用”。 第三，“本法‘正當(dāng)行政程序’規(guī)定對于應(yīng)適用本法之主體，所為應(yīng)適用本法之行政行為，僅具有補充效力”。 即“如其他法律關(guān)于原屬本法適用主體，作成原應(yīng)適用本法之行政行為的程序規(guī)定，較本法所定之‘正當(dāng)程序’寬松時，本法正當(dāng)程序之規(guī)定即自動產(chǎn)生補充適用的效力。亦即，本法‘正當(dāng)行政程序’有‘自動補強’的作用”。[9]158-160湯德宗教授所揭示的“例外從嚴”“個別認定”“自動補強”規(guī)則，應(yīng)當(dāng)為我們修訂《行政處罰法》時所借鑒。如此，才能真正確立《行政處罰法》的總則地位。

實際上，我國已有立法實踐中的積極成果，也為未來修改《行政處罰法》處理相關(guān)關(guān)系，確立行政處罰基本法的地位，提供了可資借鑒的有益經(jīng)驗。例如，原《行政復(fù)議條例》 第29條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織向有管轄權(quán)的行政機關(guān)申請復(fù)議，應(yīng)當(dāng)在知道具體行政行為之日起十五日內(nèi)提出，法律、法規(guī)另有規(guī)定的除外?！钡?6條規(guī)定：“ 復(fù)議機關(guān)應(yīng)當(dāng)在收到復(fù)議申請書之日起兩個月內(nèi)作出決定。法律、法規(guī)另有規(guī)定的除外?！憋@然，《行政復(fù)議條例》這兩條中的除外規(guī)定，無論是時效，還是法律位階，均適用的是寬松原則，而非從嚴原則。這樣的規(guī)定不利于保障當(dāng)事人的合法權(quán)益。而《行政復(fù)議法》第9條則規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以自知道該具體行政行為之日起六十日內(nèi)提出行政復(fù)議申請；但是法律規(guī)定的申請期限超過六十日的除外?！钡?1條規(guī)定：“行政復(fù)議機關(guān)應(yīng)當(dāng)自受理申請之日起六十日內(nèi)作出行政復(fù)議決定；但是法律規(guī)定的行政復(fù)議期限少于六十日的除外。情況復(fù)雜，不能在規(guī)定期限內(nèi)作出行政復(fù)議決定的，經(jīng)行政復(fù)議機關(guān)的負責(zé)人批準，可以適當(dāng)延長，并告知申請人和被申請人；但是延長期限最多不超過三十日?！憋@然，《行政復(fù)議法》這兩條的規(guī)定，在時效和法律位階上均采用了從嚴原則，這樣的規(guī)定無疑有益于保障當(dāng)事人的合法權(quán)益。