職務犯罪調(diào)查階段認罪認罰從寬的制度邏輯與展開

桂夢美

(西北政法大學 公安學院，陜西 西安 710063)

一、問題的提出：制度反腐“中國模式”的理論回應

黨的十八屆四中全會提出完善認罪認罰從寬制度。2018年3月20日全國人大審議通過《中華人民共和國監(jiān)察法》(以下簡稱《監(jiān)察法》)，首次正式規(guī)定職務犯罪被調(diào)查人的認罪認罰從寬原則，賦予監(jiān)察機關“從寬處罰建議權”。隨后于2018年10月26日全國人大常委會通過《刑事訴訟法(修正案)》，作為應急性、局部性修改則進一步明確了犯罪嫌疑人、被告人認罪認罰從寬制度，實現(xiàn)監(jiān)察法與刑事訴訟法有機銜接。(1)需要說明的是，檢察機關偵查管轄職務犯罪(14個罪名)認罪認罰從寬不存在法法銜接問題，故不屬于本文職務犯罪案件研究范疇。2019年10月24日，兩高三部聯(lián)合發(fā)布《關于適用認罪認罰從寬制度的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)，詳細規(guī)定了刑事訴訟階段認罪認罰從寬的適用意見。職務犯罪認罪認罰從寬包括兩個階段，即調(diào)查階段和刑事訴訟階段。作為反腐敗工作的專責機構，監(jiān)察委員會既是執(zhí)紀機關又是執(zhí)法機關，工作內(nèi)容涉及違紀、違法、犯罪三個層面。監(jiān)察法賦予監(jiān)察機關監(jiān)督、調(diào)查、處置的職責和談話、訊問、搜查、留置等12項調(diào)查措施，用留置取代“雙規(guī)”措施，展示依法反腐的決心和自信。根據(jù)現(xiàn)代法治精神，處置違紀違法人員應當堅持寬嚴相濟原則，做到懲戒與教育相結(jié)合。[1]12觀察監(jiān)察法及監(jiān)察實務，可以看出監(jiān)察規(guī)范參照了刑事訴訟法、相關司法解釋、檢察機關刑事訴訟規(guī)則、“兩高三部”關于非法證據(jù)排除的意見等規(guī)定，即監(jiān)察機關按照刑事證據(jù)要求和證明標準收集證據(jù)，確保證據(jù)收集合法性與采取的監(jiān)察措施經(jīng)得起刑事法律的檢驗。

黨的十九屆四中全會提出推進紀檢監(jiān)察工作規(guī)范化、法治化。監(jiān)察體制改革是建立中國特色監(jiān)察體系的創(chuàng)新之舉，走的是前人沒有走過的路。依規(guī)依紀依法依制度反腐，是紀檢監(jiān)察工作新時代的底線標準。制度反腐“中國模式”不斷深入推進，使制度優(yōu)勢充分轉(zhuǎn)化為治理效能。理解紀委監(jiān)委履行雙重職責，認知紀檢監(jiān)察兩項職責要相互貫通、一體貫通，必須把執(zhí)紀與執(zhí)法統(tǒng)一起來，同向發(fā)力、精準發(fā)力，實現(xiàn)良好的政治效果、紀法效果和社會效果。中央紀委主要負責同志認為，“堅持紀嚴于法、紀在法前，實現(xiàn)執(zhí)紀審查與依法調(diào)查順暢對接，加強監(jiān)察機關與審判機關、檢察機關、執(zhí)法部門的工作銜接，形成既相互配合又相互制約的體制機制?！?2)摘自趙樂際同志2018年1月11日在十九屆中央紀委二次全會上的工作報告。。

反腐敗實踐證明并將繼續(xù)證明，職務犯罪調(diào)查階段認罪認罰從寬“中國模式”正當性制度邏輯與其生成的價值所在、理論邏輯、從寬處罰建議內(nèi)涵以及進入訴訟階段認罪認罰從寬制度銜接存在內(nèi)生關聯(lián)。制度管根本、管長遠，制度的生命力在于執(zhí)行。因此，本文將從宏觀上回應職務犯罪認罪認罰從寬制度“中國模式”的理論立場，對于 堅持和完善黨和國家監(jiān)督體系，推進國家反腐敗治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要的現(xiàn)實意義。

二、本體表述：認罪、認罰、從寬

概念因其本身所具有的確定性而成為理性思考法律問題必不可少的工具。[2]486監(jiān)察法對認罪、認罰、從寬的內(nèi)涵并沒有明確，故研究認罪認罰從寬制度邏輯，首先需要明確認罪、認罰、從寬本體概念。從本源上看，如古代漢語中，“認”有三層含義：一是認識、辨識?！逗鬂h書·承宮傳》：“后與妻子之蒙陰山，肆力耕種。禾黍?qū)⑹?，人有認之者，宮不與計，推之而去，由是顯名?！倍钦J為，當作。劉克莊《答婦兄林公遇》詩：“夢回殘月在，錯認是天明?！比浅姓J?！堵尻栙に{記·龍華寺》：“及綜生，認為己子?！盵3]1234現(xiàn)代語言學上，“認”包含認識、分辨、同意、承認等含義。[4]1101因此，從古至今，“認”字本身并不包含協(xié)商合作的意思，而承認的語義解釋發(fā)展至今，同被動、被迫接受與回避“協(xié)同合作”具有內(nèi)在一致性。

立法上，“認”字寫入監(jiān)察法和刑事訴訟法，回避“交易”“協(xié)商”字樣，是典型職權主義模式特質(zhì)之一。監(jiān)察機關是“行使國家監(jiān)察職能的專責機構，是政治機關而不是行政機關、司法機關”[5]。監(jiān)察機關強職權屬性的調(diào)查行為不屬于偵查行為，職務犯罪調(diào)查階段適用認罪認罰從寬，其法律依據(jù)是《監(jiān)察法》而不是《刑事訴訟法》《指導意見》等。但鑒于同源制度內(nèi)在的邏輯及其銜接需要，職務犯罪調(diào)查階段的認罪、認罰、從寬解釋，仍然可以參照《指導意見》等基本要求展開。

(一)“認罪”釋義

認罪(admission)，源自“認”和“罪”合并而成?！罢J”就是承認，在法律上可以理解為坦白、自首、如實供述等；“罪”即犯罪行為，存在“罪名”和“罪行”兩種不同認識，被調(diào)查人認罪時可能會出現(xiàn)對“罪”的差別性理解。實踐中，廣義概念上的認罪有三種不同認識：一是被調(diào)查人承認違紀違法行為，但否認構成犯罪；二是被調(diào)查人如實供述犯罪行為，但不承認監(jiān)察機關認定的罪名；三是被調(diào)查人承認罪行和認可罪名。監(jiān)察法層面認罪實質(zhì)上要求被調(diào)查人同時承認罪行和罪名，只有基于如此認識才能獲得監(jiān)察機關的從寬建議，原因在于該制度的實體從寬之理論要求。

遵循實體從寬，前提條件是被調(diào)查人對罪行和罪名的共同承認。進入刑事訴訟階段，《指導意見》解釋：“認罪是指犯罪嫌疑人、被告人自愿如實供述自己的罪行，對指控的犯罪事實沒有異議?！?3)最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部、司法部《關于適用認罪認罰從寬制度的指導意見》第6條。認罪作為犯罪后悔過態(tài)度的外在表現(xiàn)，展示被追訴人對罪行和罪名的真誠認識。這種“真誠認識”必須是以“自愿”為前置條件，即被追訴人出自自愿而未遭到強迫性供述，否則就不能適用認罪認罰從寬原則。因此，有論者認為，認罪“不能僅作宣告性的認罪表示，而應當是實質(zhì)性的承認”[6]?！吨笇б庖姟愤€進一步說明被追訴人承認主要犯罪事實而對個別情節(jié)提出異議，或者對犯罪行為性質(zhì)存在辯解與不同認識但表示同意有關機關認定意見的，仍然視為“認罪”。

(二)“認罰”理解

結(jié)合《監(jiān)察法》《刑事訴訟法》有關規(guī)定，認罰可以理解為在認罪的基礎上真誠悔罪、自愿接受法律處罰。認罰在不同階段有不同的表現(xiàn)，職務違法犯罪調(diào)查階段表現(xiàn)為愿意接受處罰，如開除黨籍、開除公職、移送司法機關追究刑事責任等。[7]3審查起訴階段，認罰是指在實質(zhì)上接受控方量刑建議，形式上簽署具結(jié)書。審判階段，認罰表現(xiàn)為當庭確認簽署具結(jié)書的自愿性、真實性并表示愿意接受處罰。因此，認罰是適用認罪認罰從寬的必要條件，作為制度性與政策性情節(jié)，應當成為決定從寬的一個獨立的準法定情節(jié)。

認罰與認罪具有同時性、同步性[8]，如果被追訴人只是認罪卻不接受處罰，則不能適用認罪認罰從寬制度。需要注意的是，認罰在很大程度上表明被調(diào)查人、犯罪嫌疑人、被告人的認罪悔罪態(tài)度，如積極退贓、減少損失的，達成和解并及時賠償損失，賠禮道歉等。認罪認罰的價值具有優(yōu)先性，真誠悔罪態(tài)度與其人身危險性減弱密切關聯(lián)，充分意識到自己行為的危害性，內(nèi)心悔恨并認罪認罰，對此認識應當在法律上先行獲得正面評價。

(三)“從寬”把握

從寬，包含實體從寬處罰和程序從簡處理，是對認罪認罰的激勵，也是這一制度的重要價值。從寬首先是遵循法律基本原則，嚴格依法決定是否從寬、如何從寬以及從寬限度和幅度。具體而言，從寬，是指可以從寬，包括從輕、減輕處罰和免除處罰，甚至不起訴或者適用緩刑、單處罰金等非監(jiān)禁刑。[9]但“可以從寬”意味著并非必然從寬、一味從寬，應當從寬表述的時機尚不成熟。[10]在法律評價上，依照監(jiān)察法、刑事訴訟法以及刑法修正案(九)對刑法第383條修改的精神，《指導意見》要求結(jié)合認罪的主動性、及時性、徹底性、穩(wěn)定性來把握從寬幅度大小。當然，辦案機關在把握從寬的具體幅度時，應當考慮認罪案件和不認罪案件量刑的相對均衡，防止過度量刑優(yōu)惠產(chǎn)生的無辜者認罪，避免片面從嚴和一味從寬兩種偏差從而導致案件處理顯失公平。

司法實踐中，確實存在過度從寬而出現(xiàn)實體不公正的事實。[11]職務犯罪調(diào)查階段，對被調(diào)查人適用從寬處理主要表現(xiàn)在“四種形態(tài)”的內(nèi)部轉(zhuǎn)化方面，即“高形態(tài)”向“低形態(tài)”轉(zhuǎn)化。違紀違法犯罪事實是定量的，但被調(diào)查人的態(tài)度是變化著的。如果被調(diào)查人態(tài)度好，積極主動配合監(jiān)察機關，就能獲得適用前三種形態(tài)的機會。所以，第四種形態(tài)向第三種形態(tài)等其他形態(tài)轉(zhuǎn)化是監(jiān)察程序中不爭的從寬處罰模式。(4)趙樂際同志2020年1月13日在十九屆中央紀委四次全會上所作的工作報告中指出：“深化運用‘四種形態(tài)’。堅持懲前毖后、治病救人，嚴管厚愛結(jié)合、激勵約束并重，綜合考慮事實證據(jù)、思想態(tài)度和量紀執(zhí)法標準，準確妥善運用‘四種形態(tài)’。另外，據(jù)中央紀委監(jiān)委網(wǎng)站新聞，2020年第一季度全國紀檢監(jiān)察機關運用‘四種形態(tài)’批評教育幫助和處理33.2萬人次。運用第一種形態(tài)，約談函詢、批評教育幫助23.6萬人次，占總?cè)舜蔚?0.9%；運用第二種形態(tài)，給予輕處分、組織調(diào)整7.4萬人次，占22.4%；運用第三種形態(tài)，給予重處分、重大職務調(diào)整1.1萬人次，占3.2%；運用第四種形態(tài)，處理嚴重違紀違法涉嫌職務犯罪以及給予因其他犯罪被判刑人員開除黨籍、開除公職共計1.2萬人次，僅只是占3.5%?！崩?，河南省人大常委會原副主任王鐵嚴重違紀違法案，因其主動投案認罪認罰，最終是按照第三種形態(tài)給予從寬處理而沒有移送司法機關，即被中央紀委決定開除黨籍和國家監(jiān)委給予行政撤職處分，降為副處級，提前退休并收繳其違紀違法所得。

三、價值理論：認罪認罰從寬制度的時代基因

行使國家監(jiān)察職能的監(jiān)察委員會與黨的紀律檢查機關合署辦公，是深化國家監(jiān)察體制改革的重要制度安排，根本目的在于加強黨對反腐敗工作的統(tǒng)一領導，把執(zhí)紀和執(zhí)法貫通起來，有效破解反腐敗機制不暢、資源力量分散的困境。但是，監(jiān)察法中認罪認罰從寬制度的價值所在與理論邏輯，不同于刑事法律制度。

(一)價值所在

紀檢監(jiān)察機關提出從寬處罰建議，體現(xiàn)了刑以弼教的中華法文化，與馬克思主義刑罰觀高度吻合，符合監(jiān)察法加強法治教育和道德教育與弘揚中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的精神。中華文化基于對人性的理解，提出了勸人向善、明德慎罰、教化人心的思想。馬克思主義強調(diào)犯罪背后的社會經(jīng)濟原因，指出犯罪者仍然是人，可以通過教育等方式改造自身。我們始終強調(diào)坦白從寬、抗拒從嚴，強調(diào)懲前毖后、治病救人，這是中國特色社會主義法治理論的重要內(nèi)容。

紀委監(jiān)委是政治機關而不是司法行政機關，原因在于其既要懲處極少數(shù)不收斂不收手嚴重違紀甚至涉嫌犯罪的“壞人”，但更多的是幫助教育“好人”少犯錯誤或者是改正已有錯誤、以后不再犯錯誤，管住大多數(shù)。因此，必須把監(jiān)督挺在前面，把黨內(nèi)監(jiān)督和國家機關監(jiān)督有機結(jié)合，既要鞏固深化對黨員干部的監(jiān)督全覆蓋，也要實現(xiàn)對所有行使公權力的公職人員全覆蓋，通過全面強化監(jiān)督，防止更多的“好人”逐步變成“壞人”。被 調(diào)查人積極配合紀檢監(jiān)察機關調(diào)查工作，如實供述自己的職務犯罪事實，體現(xiàn)了其主觀上真誠認罪悔罪的態(tài)度，也在客觀上解決了取證困難、降低了調(diào)查成本、節(jié)約了調(diào)查資源，在移送檢察機關時對其提出從寬處理意見，符合寬嚴相濟的政策要求。

(二)理論邏輯

基于監(jiān)察機關政治屬性以及黨的統(tǒng)一領導、全面覆蓋、權威高效的監(jiān)督體系，被調(diào)查人認罪認罰從寬制度最主要的理論邏輯在于政治正當性、懲前毖后、治病救人、人權思想和實體從寬等四個方面。

1.政治正當性

因文化背景與政治傳統(tǒng)的差異性，作為具有歷史性、脈絡性概念的政治正當性，則有著不同理解。一般認為，正當性是國家治理體系產(chǎn)生和維持“現(xiàn)存的政治制度是對這個社會最為適合的政治制度的信念”的能力。[12]77傳統(tǒng)觀念上，正當性是指制度被評價以及被認為是正確的和合適的程度。深入開展反腐敗工作，奪取反腐敗斗爭壓倒性勝利，增強了人民群眾對黨的信心和信任，厚植黨執(zhí)政的政治基礎，營造風清氣正的良好政治生態(tài)?，F(xiàn)代性背景下，民眾的認可成為現(xiàn)代政治的正當性基礎。[13]237因此，人們相信現(xiàn)存制度正當性的標準，是制度合適如否或者道德上合適。[14]24監(jiān)察法及其各項制度最根本的理論基礎在于政治正當性。理論上，政治生活是人權、個人權利的保證。[15]286實現(xiàn)政治正當之路的邏輯法則，位于權利與權力的動態(tài)平衡。[16]

具體而言，不少高官職務犯罪因認罪悔罪、認罰不上訴而獲得政治上的形式正義，但從實體從輕和程序從簡而言卻是刑事法律結(jié)構中的相對正義。其實，政治學上的正義包括自然的正義和約定的正義。當正義規(guī)則在世界各地都同樣有效而不依賴于我們是否接受時，它是自然的；當正義規(guī)則起初可以任意制定時，它就是約定的，即這種不被自然規(guī)定的正義屬于法定或者約定的。黨內(nèi)法規(guī)與國家法律屬于最高層次的法或文明規(guī)范，講政治的基本境界就是對最高的法的服從。從最終裁判結(jié)果畫面與數(shù)據(jù)分析上看，絕大多數(shù)職務犯罪被告人認罪認罰不上訴的最后陳述宣示政治正當性(權利與權力的平衡)。

2.懲前毖后、治病救人

懲前毖后、治病救人是我們黨從豐富的實踐經(jīng)驗和深刻的歷史教訓中總結(jié)出來的。1942年2月中央黨校開學典禮時，毛澤東在《整頓黨的作風》演說中提出“懲前毖后、治病救人”。意思 是，“要以科學的態(tài)度來分析批判過去的壞東西，以便使后來的工作慎重些，做得好些”。“但是我們揭發(fā)錯誤、批判缺點的目的，好像醫(yī)生給病人治病一樣，完全是為了救人，而不是為了把人整死?！盵17]827毛澤東認為對于人的處理取慎重態(tài)度，既不含糊敷衍又不損害同志，這是我們黨興旺發(fā)達的標志之一。歷史經(jīng)驗和優(yōu)良傳統(tǒng)證明，懲前毖后、治病救人的目的在于我們黨嚴明法紀和團結(jié)同志。

懲是為了治，治是根本，懲治具有整體性。懲前毖后、治病救人體現(xiàn)黨和政府對黨員干部以及其他行使公權力的公職人員真正的關心和最大的愛護。把紀律和規(guī)矩挺在法律前面，堅持紀嚴于法和紀在法前，實現(xiàn)紀法分開，嚴管就是厚愛、治病為了救人。堅持懲前毖后、治病救人一以貫之于黨的十一屆五中全會通過的《關于黨內(nèi)政治生活的若干準則》、黨的十二大修改的《黨章》、2015年和2018年兩次修訂的《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》以及2016年修訂的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》等，進一步明確了監(jiān)督執(zhí)紀“四種形態(tài)”是懲前毖后、治病救人理論的具體體現(xiàn)。作為最為嚴厲的“第四種形態(tài)”，被調(diào)查人認罪認罰從寬處理的實踐，是懲前毖后、治病救人理論的最好詮釋。

3.人權思想

人權思想是在自然法理論“平等人格”與“本性自由”觀念的演化和融合中不斷發(fā)展變化，包括生命權、自由權、平等權、財產(chǎn)權和追求幸福權等內(nèi)容。為了保障這些權利，才在人們中間建立政治。政治權力的正當性，則來自人民的同意。 人權思想是一種政治理念，其政治基礎是人民主權 原則。人權的作用和目的不僅在于使人們獲得 權利，而且在于使人們明確自我解放的目標和獲得實現(xiàn)自我解放的手段。[18]228黑格爾曾經(jīng)說： “人權不是天賦的而是歷史地產(chǎn)生的?！盵19]146國家公權力的限制與防止濫用，不僅是出于公共利益維護的需要，更是為了保護公民權利；相反，賦予和加強保護公民權利，又會制約和監(jiān)督國家公權力。

以人民為中心的人權思想，是時代最偉大的聲音。黑格爾曾說：“不要把罪犯看成是單純的客體，即司法的奴隸，而是把罪犯提高到一個自由的、自我決定的地位。”[20]45人權的依據(jù)還在于其道德性，人的尊嚴具有最高價值。[21]我國《憲法》第33條規(guī)定，國家尊重和保障人權?！侗O(jiān)察法》第5條規(guī)定，保障當事人的合法權益。由于監(jiān)察措施對公民的人身、財產(chǎn)構成限制或剝奪，必須對被調(diào)查人的權利予以保障，實現(xiàn)懲治腐敗與保障人權的結(jié)合。[22]具體而言，認罪認罰從寬制度認可了被調(diào)查人在監(jiān)察程序中的主體地位，自愿與紀檢監(jiān)察機關自由平等溝通，“看得見”的程序性權利獲得保障?！懊總€人都生而自由平等?！盵23]9作為人類的自然法則，即自由平等，國家應當給予保證。敬畏天道，尊重法則，在平等對話的環(huán)境中，理性寬容對待懲治腐敗與保障人權。

4.實體從寬

實體從寬具有鮮明的時代性。早在1934年4月《中華蘇維埃共和國懲治反革命條例》中就規(guī)定“真誠悔過、忠實報告、幫助肅反”等可以減輕處罰。[24]3281940年12月毛澤東同志為中共中央起草的對黨內(nèi)的指示《論政策》一文中提出“對反對派中的動搖、脅從分子應有寬大的處理”[25]767。1942年11月《中共中央關于寬大政策的解釋》里說明了對“真正表示改悔者采取寬大政策”，隨后于1943年8月《中共中央關于審查干部的決定》中進一步要求“對失足者處罰采取寬大政策”。[26]681952年4月《中華人民共和國懲治貪污條例》規(guī)定“自動坦白、真誠悔過并繳出所貪財物、檢舉他人貪污犯罪立功”等得從輕、減輕處罰，或者緩刑、免刑予以行政處分。[27]1979年7月“懲辦與寬大相結(jié)合”被明確為制定《中華人民共和國刑法》的刑事政策根據(jù)，至1997年3月修訂后的刑法中規(guī)定自首和立功的從寬處罰原則。2005年12月5日，時任中央政法委書記羅干同志在全國政法工作會議上正式提出“寬嚴相濟”的刑事政策。[28]165

由上可見，我們黨從寬處理的精神體現(xiàn)在實體規(guī)則層面，核心是刑罰從寬，而對于程序從簡基本不予考慮。新時期，職務犯罪調(diào)查階段認罪認罰從寬的制度邏輯，亦是指向?qū)嶓w從寬，即從寬內(nèi)容僅指實體從寬?，F(xiàn)行黨內(nèi)規(guī)范性文件對違紀違法者的處置，基本遵循亦是實體處罰從寬之理念?！侗O(jiān)察法》第5條規(guī)定“懲戒與教育相結(jié)合，寬嚴相濟”，這里的寬嚴相濟直接產(chǎn)物，即認罪認罰從寬及其制度化。實體從寬體現(xiàn)了黨的十八大 以來監(jiān)督執(zhí)紀“四種形態(tài)”的思想和理念，同時也是從當前反腐敗斗爭形勢依然嚴峻的實際出發(fā)做出的規(guī)定。[29]70按照“四種形態(tài)”對違紀違法者進行處置，在監(jiān)察實踐中已形成從寬的、有溫度的實體處理評價體系。顯然，這種實體從寬具有正當性，盡管從寬處理的監(jiān)察程序封閉、嚴苛和繁瑣(包括談話函詢、線索處置、立案、審查調(diào)查、審理、專題會議、領導集體研究、同級黨委和上級批準等環(huán)節(jié))。

實體從寬正當通常具有兩面性，即個人自愿遵守正當原則之動機的有條件性與社會正義要求對個人的無條件性。被調(diào)查人自愿選擇認罪悔罪認罰，基于正當?shù)囊幻嫫鋭訖C是為了獲得利己的從寬處罰，“惟有行為主體才知道他表面上奉公守法的行為在多大程度上沾染了利己的動機”[30]236。對社會正義而言，被調(diào)查人必須無條件接受刑事處罰。雖然這種實質(zhì)意義上的從寬獲得刑事處罰，但被調(diào)查人內(nèi)心遭受的人生跌落痛苦是非常慘烈的。我國語境下的同理心正義，互利共贏的“化解糾紛”，證明從寬正當?shù)膬擅嫘跃哂猩钚?、實踐性。[31]

四、從寬建議：對象、程序、效力

根據(jù)《監(jiān)察法》第31條、第32條規(guī)定，監(jiān)察機關向檢察院移送案件時可以一并提出從寬處罰的建議，這是認罪認罰從寬制度在反腐敗案件中的具體運用。做此規(guī)定的目的，一是為了鼓勵被調(diào)查人和涉案人員積極配合監(jiān)察機關的調(diào)查工作，改過自新、將功折罪，爭取寬大處理，體現(xiàn)了“懲前毖后、治病救人”的精神；二是為監(jiān)察機關順利查清案件提供有利條件，節(jié)省人力與物力，提高反腐敗工作效率，爭取實現(xiàn)相對公平與正義的和諧統(tǒng)一。[32]245

我們認為，從寬處罰建議本質(zhì)上屬于求刑權而非量刑權。求刑內(nèi)容，一般包括從輕處罰、減輕處罰和免除處罰三種?！皬妮p處罰”，是指在法定刑幅度內(nèi)選擇較輕的刑種或者處以較短的刑期?！皽p輕處罰”，是指在法定最低刑以下選擇判處 刑罰?！懊獬塘P”，是指雖已構成犯罪，但因符 合刑法規(guī)定情形而不判處刑罰。新時代監(jiān)察工作，無論是對于被調(diào)查人還是涉案人員，都應當充分體現(xiàn)嚴管和厚愛結(jié)合、激勵和約束并重，既要實事求是查處問題，又要鼓勵其改正錯誤、將功補過。

(一)從寬建議的對象

基于監(jiān)察對象同刑法規(guī)定的公職人員具有內(nèi)涵相似性，故從寬處罰建議的對象概況為兩類：一類是對涉嫌職務犯罪的被調(diào)查人的從寬處罰建議；另一類是對職務違法犯罪的涉案人員的從寬處罰建議。這兩種從寬處罰建議各自有其不同的適用條件。

對被調(diào)查人從寬處罰建議，需要具備的條件是被調(diào)查人主動認罪認罰，并且具備《監(jiān)察法》第31條規(guī)定的以下四種情形之一：(1)是“自動投案，真誠悔罪悔過的”；(2)是“積極配合調(diào)查工作，如實供述監(jiān)察機關還未掌握的違法犯罪行為的”； (3)是“積極退贓，減少損失的”；(4)是“具有重 大立功表現(xiàn)或者案件涉及國家重大利益等情形的”。

對涉案人員從寬處罰建議，需要具備以下兩個條件之一：(1)是涉案人員揭發(fā)有關被調(diào)查人職務違法犯罪行為，經(jīng)查證屬實的；(2)是涉案人員提供重要線索，有助于調(diào)查其他案件的。上述條件及表述，主要是參考了刑法和刑事訴訟法關于自首、準自首、坦白、立功、檢舉揭發(fā)等規(guī)定。

需要注意的是，在認定被調(diào)查人或者涉案人員認罪認罰的過程中，如果被調(diào)查人或者涉案人員對自己行為的性質(zhì)進行辯解或者在供述中，對有些細節(jié)或者情節(jié)記不清楚，或者確實無法說清楚的，不能認為是隱瞞或者不配合調(diào)查工作。如果被調(diào)查人或者涉案人員避重就輕或者供述一部分，還保留一部分，企圖蒙混過關，就不能認為是積極配合調(diào)查工作。但如果被調(diào)查人或者涉案人員經(jīng)監(jiān)察機關調(diào)查人員教育，從不配合轉(zhuǎn)為主動配合，從有所隱瞞轉(zhuǎn)為全部反映，也可以作為提出從寬處理建議的根據(jù)。

(二)從寬建議的程序

根據(jù)《監(jiān)察法》第31條、第32條規(guī)定，無論是對涉嫌職務犯罪的被調(diào)查人提出從寬處罰建議，還是對職務違法犯罪的涉案人員提出的從寬處罰建議，都必須經(jīng)過相同的決定和審批程序，即(1)領導人員集體研究；(2)上一級監(jiān)察機關批準；(3)移送人民檢察院時提出。具體而言，滿足從寬建議前述條件后，還必須經(jīng)過嚴格法定程序。領導人員集體研究，是指包括監(jiān)委主任、副主任、委員在內(nèi)具有領導身份的人員，以集體專題會議的形式共同討論并形成是否從寬的意見，不能由個別領導單獨決定。上級監(jiān)察機關批準，是指經(jīng)領導人員集體研究決定適用認罪認罰從寬后，還應當報請上一級監(jiān)察機關最后決定是否同意。上級監(jiān)察機關批準后，監(jiān)察機關決定移送司法機關時，被調(diào)查人或者涉案人員才可以獲得從寬處罰建議。也就是說，即使上級監(jiān)察機關同意領導人員集體決定，但監(jiān)察機關并未移送人民檢察院時，則不產(chǎn)生“從寬處罰建議權”?？梢钥吹匠?，職務犯罪調(diào)查階段認罪認罰從寬的適用程序，比刑事訴訟中適用該制度的程序更為嚴苛。當然，在訴訟階段偵查、審查起訴環(huán)節(jié)決定適用實體從寬時，也應當報請最高人民檢察院核準。我們認為，職務犯罪調(diào)查階段從寬建議，適用程序嚴苛，職權層級嚴明，監(jiān)察集中行使，實現(xiàn)了監(jiān)察制度“中國模式”構建黨統(tǒng)一領導、全面覆蓋、權威高效的監(jiān)督體系之根本目的。

(三)從寬建議的效力

監(jiān)察建議，是指“監(jiān)察機關依法根據(jù)監(jiān)督、調(diào)查結(jié)果，針對監(jiān)察對象所在單位廉政建設和履行職責存在的問題等，向相關單位和人員就其職責范圍內(nèi)的事項提出的具有一定法律效力的建議”[33]207。因此，監(jiān)察建議的內(nèi)容包括內(nèi)部懲戒建議、糾正建議和整改建議等。[34]364所以，從寬處罰建議屬于工作建議而不屬于監(jiān)察建議，也不會產(chǎn)生《監(jiān)察法》第62條所規(guī)定的法律責任。(5)《監(jiān)察法》第62條規(guī)定，有關單位拒不執(zhí)行監(jiān)察機關做出的處理決定，或者無正當理由拒不采納監(jiān)察建議的，由其主管部門、上級機關責令改正，對單位給予通報批評；對負有責任的領導人員和直接責任人員依法給予處理。這是因為，如果從寬處罰的建議產(chǎn)生上述法律責任，即意味著檢察院無法定情形而不采納從寬處罰的建議，會遭到“由其主管部門、上級機關責令改正，對單位給予通報批評；對負有責任的領導人員和直接責任人員依法給予處理”的法律責任。其一，檢察院在向法院提起公訴時，是否一并提出(檢察機關)從寬處罰量刑建議，應當由檢察院自行決定，故而做此規(guī)定將有礙檢察院依照法律獨立行使檢察權之憲法原則的實現(xiàn)(6)監(jiān)察機關依法獨立行使監(jiān)察權意味著不得阻礙檢察機關依法獨立行使檢察權和人民法院依法獨立行使審判權。參見秦前紅、石澤華：《論監(jiān)察權的獨立行使及其外部銜接》，載《法治現(xiàn)代化研究》2017年第6期。；其二，由于法院才是司法審判機關，犯罪嫌疑人最終是否能夠受到從輕處罰、減輕處罰或者免除處罰，仍然需要接受法院司法審查的最終認定[35]，故而檢察院是否接受監(jiān)察機關的從寬處罰建議，對于最終法院的審判結(jié)果并不會產(chǎn)生直接影響；其三，只要犯罪嫌疑人確實符合從輕處罰、減輕處罰或者免除處罰的有關情節(jié)，檢察院依法審查起訴及法院依法審判時，本身便會予以適當考慮。

總之，監(jiān)察機關“從寬處罰建議”作為反腐敗工作制度性安排，有其存在的重要價值和時代意義，但并不產(chǎn)生與監(jiān)察建議相同的法律責任。鑒于職務犯罪調(diào)查階段認罪認罰從寬制度運行的 程式是“認罪認罰+情形+集體研究+上級批準+移送時提出”，其認定標準高于刑事訴訟法適用認罪認罰從寬制度的范式，運行程序更加嚴苛，故監(jiān)察機關從寬建議給檢察官或者法官造成強大威懾力。

(四) “四種形態(tài)”轉(zhuǎn)化

基于紀委、監(jiān)委日常監(jiān)督制度內(nèi)在邏輯要求，運用“四種形態(tài)”處置及其內(nèi)部轉(zhuǎn)化，特別是“第四種形態(tài)”(即開除黨籍、開除公職并移送司法機關)向“第三種形態(tài)”(即重處分、重大職務調(diào)整)或者其他形態(tài)轉(zhuǎn)化，屬于被調(diào)查人得到認罪認罰從寬處理的常見方式。顯然，違紀違法事實是定量的，但被調(diào)查人態(tài)度是變量的。也就是說，被調(diào)查人積極主動配合調(diào)查，認罪態(tài)度好，可以獲得監(jiān)察機關不向司法機關移送的從寬處理決定，即不完全運用或者不直接運用“第四種形態(tài)”進而選擇適用其他三種形態(tài)。這里的不完全運用，是指對涉嫌嚴重職務犯罪的被調(diào)查人，只是做出開除黨籍、開除公職處置決定，而不移送司法機關進一步處理。所以，從寬處理與被調(diào)查人態(tài)度密切關聯(lián)，“第四種形態(tài)”不完整適用或者向其他三種形態(tài)的轉(zhuǎn)化是實體從寬處理的常見樣態(tài)。這種“四種形態(tài)”內(nèi)部轉(zhuǎn)化的處置模式，是當前職務犯罪案件進入訴訟階段數(shù)量明顯下降的根本原因。

五、訴訟階段：制度屬性、配合制約、量刑建議

監(jiān)察與司法銜接，主要是監(jiān)察機關調(diào)查職務犯罪與檢察機關審查起訴的銜接，即要實現(xiàn)監(jiān)察法與刑事訴訟法、監(jiān)察程序與刑事訴訟程序的銜接。實現(xiàn)有效銜接，注意培植依憲依法、“紀法共治”、“反腐一體”等理念，確保監(jiān)察機關查辦腐敗案件的全流程貫通，強化司法機關在反腐敗領域的政治站位。為促進監(jiān)察機關和檢察機關在辦理職務犯罪過程中相互配合、相互制約，建立權威高效、銜接流暢的工作機制，國家監(jiān)察委員會與最高人民檢察院先后會簽了《國家監(jiān)察委員會與最高人民檢察院辦理職務犯罪案件工作銜接辦法》《國家監(jiān)察委員會移送最高人民檢察院職務犯罪案件證據(jù)收集審查基本要求與案件材料移送清單》等規(guī)范性文件。認罪認罰從寬制度在《監(jiān)察法》《刑事訴訟法》兩法中并不具有相同的內(nèi)涵，職務犯罪調(diào)查階段與訴訟階段如何在兩法之間實現(xiàn)無縫銜接，則需要進一步展開討論刑事訴訟認罪認罰從寬的制度屬性、兩階段配合制約以及量刑建議等具體問題。

(一)銜接標志

檢察院對被調(diào)查人采取刑事強制措施，是從監(jiān)察程序進入刑事訴訟階段的正式標志。如，《監(jiān)察法》第47條第1款規(guī)定：“對監(jiān)察機關移送的案件，人民檢察院依照《中華人民共和國刑事訴訟法》對被調(diào)查人采取強制措施?！睘榱伺c監(jiān)察機關對于職務犯罪案件的調(diào)查處置程序相銜接，2018年修改刑事訴訟法對人民檢察院對監(jiān)察機關移送審查起訴案件的審查起訴程序和退回監(jiān)察機關補充調(diào)查、必要時的自行補充偵查程序等作出了明確規(guī)定，同時規(guī)定對監(jiān)察機關已經(jīng)采取留置措施的犯罪嫌疑人應當采取先行拘留措施以及決定采取有關的強制性措施的程序。(7)《刑事訴訟法》第170條規(guī)定：“人民檢察院對于監(jiān)察機關移送起訴的案件，依照本法和監(jiān)察法的有關規(guī)定進行審查。人民檢察院經(jīng)審查，認為需要補充核實的，應當退回監(jiān)察機關補充調(diào)查，必要時可以自行補充偵查。對于監(jiān)察機關移送起訴的已采取留置措施的案件，人民檢察院應當對犯罪嫌疑人先行拘留，留置措施自動解除。人民檢察院應當在拘留后的十日以內(nèi)作出是否逮捕、取保候?qū)徎蛘弑O(jiān)視居住的決定。在特殊情況下，決定的時間可以延長一日至四日。人民檢察院決定采取強制措施的期間不計入審查起訴期限”。需要說明的是，這里的先行拘留是一種臨時、過渡性質(zhì)的強制措施，目的是將被調(diào)查人從監(jiān)察程序轉(zhuǎn)入刑事訴訟程序。

(二)制度屬性

刑事訴訟階段認罪認罰從寬，是寬嚴相濟刑事政策的制度化、體系化，不是一個相對獨立、具體的制度，而是兼具實體從寬和程序從簡兩重屬性的集合性法律制度，是寬嚴相濟刑事政策指導下的一系列法律制度、程序、規(guī)范的集成和總和，其正當性來源于刑法(如坦白、自首)和刑事訴訟法(如刑事和解、速裁程序、簡易程序)。這種制度屬性，可以在《指導意見》中得到驗證。我國認罪認罰從寬，其實是美國“辯訴交易”制度改良的結(jié)果。按照合意內(nèi)容，辯訴交易包括指控交易和量刑交易。我國認罪認罰從寬，同法國庭前認罪程序合意內(nèi)容一樣，僅限于量刑交易。在合意互動“交易”方面，我國檢察官主導性作用與法國檢察官支配地位高度吻合，量刑建議不需要征求被追訴人的意見和先前討論，控辯雙方較為弱化的合意導致量刑建議缺失實質(zhì)意義的角力與協(xié)商。[36]基于認罪協(xié)商與職權主義沖突，可以參照德國經(jīng)驗，從合憲性上重視被追訴人的主體參與角色，防止被追訴方客體化。[37]

“中國模式”認罪認罰從寬制度表明，我國現(xiàn)行的法律或者將來“不在于傳統(tǒng)調(diào)解也不在于西方法律的任何一方，甚至既不在于實用道德主義也不在于形式主義，而在于并且應該在于兩者的長期共存、拉鋸和相互滲透”。因此，真正的同意或者刑事合意是不存在的。[38]34但是借鑒民法上的合意概念，在處理刑事案件對于及時化解社會矛盾、促進社會和諧、提高訴訟效率、減輕被追訴人訴累等方面，充分發(fā)揮了我國現(xiàn)有制度優(yōu)勢。近百年的演變，我國法律體系展示的是一個中西混合的大格局，既能接納現(xiàn)代西方法律的優(yōu)勢，也能繼承我國法律的古代傳統(tǒng)以及現(xiàn)代革命傳統(tǒng)，借以構建我國新型法律體制。

(三)配合制約

《監(jiān)察法》規(guī)定，“監(jiān)察機關辦理職務違法和職務犯罪案件應當與審判機關、檢察機關、執(zhí)法部門互相配合，互相制約。”顯然，監(jiān)察機關與檢察機關、審判機關之間的關系既存在配合關系，又存在相互制約關系。其中，配合主要是指協(xié)助監(jiān)察機關監(jiān)督、調(diào)查與處置，監(jiān)察機關與其他國家機關之間的協(xié)助關系，目的在于建立集中統(tǒng)一、權威高效的監(jiān)察體制。同時，監(jiān)察機關調(diào)查和處置權的運行必須受到司法機關的制約，其目的在于保障職務違法犯罪調(diào)查的合法性，保障職務犯罪案件審判的質(zhì)量，有效地防止錯案的發(fā)生。

事實上，監(jiān)察機關“從寬建議”行政職權濃厚，監(jiān)察程序封閉、單向以及被調(diào)查人權利保障不足(如律師介入空白)等，并以位高權重自居的監(jiān)察優(yōu)勢，從而呈現(xiàn)“調(diào)查中心主義”格局，導致司法機關在辦理職務犯罪案件時配合有余而制約不足。[39]監(jiān)察權的性質(zhì)，一般認為，監(jiān)察權要服從并從屬于人民代表大會的憲法監(jiān)督，監(jiān)察對象是所有行使公權力的“公職人員”，監(jiān)委主要監(jiān)督“依法履職、秉公用權、廉潔從政以及道德操守等情況，體現(xiàn)在黨紀監(jiān)察、政務監(jiān)察和刑事監(jiān)察等三個方面”[40]。由于監(jiān)察“全覆蓋”(當然包括檢察官和法官)及其監(jiān)察權性質(zhì)，又考慮到反腐敗案件認罪認罰從寬制度的價值所在，辦案中制約往往呈現(xiàn)出監(jiān)察機關對司法機關的單向約束力。[41]而且《監(jiān)察法》通過兩個方面對人民檢察院“不起訴決定”做出限制：(1)是規(guī)定不起訴決定的批準程序，即做出不起訴的決定必須“經(jīng)上一級檢察院批準”；(2)是規(guī)定不起訴決定的復議程序，即監(jiān)察機關如果認為不起訴決定有錯誤的，“可以向上一級檢察院提請復議”。由此可以想象，“從寬建議”對司法機關產(chǎn)生的較強拘束力作用。

(四)量刑建議

針對監(jiān)察機關的“從寬建議”，檢察院應當發(fā)揮認罪認罰從寬案件在訴訟階段中主導性作用。理論上，職務犯罪調(diào)查階段，即監(jiān)察調(diào)查程序，屬于適用刑事訴訟認罪認罰從寬制度的準備程序?！皬膶捊ㄗh”并非量刑建議，量刑建議權仍然屬于檢察院。因此，加強對監(jiān)察機關辦理職務犯罪適用認罪認罰從寬的量刑建議權，有利于深化以審判為中心的刑事訴訟制度改革，推進庭審實質(zhì)化；有利于實現(xiàn)程序公開和完善程序選擇權；有利于強化法律監(jiān)督和檢察辦案規(guī)范化、精準化，樹立檢察公信力。同時，檢察官提出量刑建議應當秉持檢察官客觀公正義務，避免單純的指控立場，要關注不利于被告人的量刑情節(jié)，也要重視有利于被告人的量刑情節(jié)，確保量刑建議客觀公正。值得注意的是，從寬處理一般并不包括罪名變化和罪數(shù)減少的協(xié)商。鑒于相對不起訴和附條件不起訴制度是認罪認罰從寬實現(xiàn)的重要途徑，對于法院可能判處免刑的，指控機關應當正確運用不起訴制度。[42]39另外，2018年刑事訴訟法修正案中創(chuàng)設了一種新的不起訴情形，即認罪認罰從寬犯罪嫌疑人有重大立功或者案件涉及國家重大利益的，可以作出不起訴決定，簡稱“特殊情形不起訴”，并進而規(guī)定“特殊情形”除了可以不起訴外，檢察官還可以對本案涉嫌數(shù)罪中的一項或者多項提起公訴。

實踐中，認罪認罰從寬的主要威脅來自控方利用職權主義模式固有的“結(jié)構性風險”，如案件信息不對稱、話語權壟斷等，壓制被追訴人。[43]當事人只有配合義務而無實質(zhì)的平等協(xié)商權，認罪認罰從寬的適用被視為司法機關的權力，從啟動、量刑建議提出以及具結(jié)書簽署等無不暴露該制度的權力面孔。[44]檢察官客觀公正立場的面孔充滿溫和的職權，犯罪嫌疑人只有帶著感恩簽署保證書，并由辯護人或者值班律師在場背書。根據(jù)觀察，檢察院提出的量刑建議，95%的案件量刑建議被法院給予支持。這對檢察院適用認罪認罰從寬處理70%以上案件的考核指標完成，具有檢察績效價值。我們認為，認罪認罰從寬理性回歸權利與平等協(xié)商。協(xié)商過程中檢察官應當與犯罪嫌疑人、辯護人或者值班律師處于平等的地位，并積極聽取包括被害人及其訴訟代理人在內(nèi)的意見和記錄在案并附卷。

另外，關于具結(jié)書的性質(zhì)需要予以明確。辭海中的具結(jié)，其含義就是舊時對官署提出表示負責的文字，實際上就是一種書面聲明，保證對某些事情負責。具結(jié)書，即保證書，是指對自己的行為愿意承擔法律責任的表示，“不具有平等主體在協(xié)商基礎上達成契約的性質(zhì)”[45]。因此，具結(jié)書即是犯罪嫌疑人認罪認罰的書面聲明，也是檢察機關照此指控的書面意見，一旦簽署就意味著對書面承諾負責，這也是具結(jié)的本意。其實，有學者研究發(fā)現(xiàn)，對于職務犯罪簽署具結(jié)書從而適用認罪認罰從寬制度的案件比例非常低的，主要原因在于犯罪嫌疑人認罪認罰的態(tài)度會因訴訟程序而發(fā)生變化。[46]

(五)量刑制約

我們認為，量刑建議是雙方合意的結(jié)果，對控辯雙方而言都有遵守義務，對法院來說有尊重職責。但量刑自由裁量是專屬法院的司法權力，認罪認罰量刑建議最終是否被法院采納，仍存在變數(shù)?！缎淌略V訟法》第201條第1款規(guī)定：“對于認罪認罰案件，人民法院依法作出判決時，一般應當采納人民檢察院指控的罪名和量刑建議，但有下列情形的除外：(1)被告人的行為不構成犯罪或者不應當追究其刑事責任的；(2)被告人違背意愿認罪認罰的；(3)被告人否認指控的犯罪事實的；(4)起訴指控的罪名與審理認定的罪名不一致的；(5)其他可能影響公正審判的情形?！狈ㄔ簩徖戆l(fā)現(xiàn)以上五種情形的，將導致不再適用認罪認罰從寬制度的后果，法院只能依法判決，而被告人被定罪量刑則不再享受認罪認罰帶來的從寬幅度。

量刑建議制度的首要價值目標應當是量刑實體公正。[47]《刑事訴訟法》第201條第2款規(guī)定：“人民法院經(jīng)審理認為量刑建議明顯不當，或者 被告人、辯護人對量刑建議提出異議的，人民檢察院可以調(diào)整量刑建議。人民檢察院不調(diào)整量刑建議或者調(diào)整量刑建議后仍然明顯不當?shù)?，人?法院應當依法作出判決?！彪m然法院只能被動接受認罪認罰從寬制度，但在量刑建議明顯不當?shù)?情形下，法院應擁有不再適用認罪認罰從寬制度的主動權。(8)人民法院對量刑建議的制約，最為典型是余金平犯交通肇事罪一案。該案一審前，檢察機關對余金平做出有期徒刑三年、緩期四年的量刑建議并簽署《認罪認罰具結(jié)書》，提起公訴后，一審法院審理后判決二年有期徒刑，沒有采納控方的量刑建議。檢察機關以一審法院改判程序違法等理由抗訴，被告人因量刑過重同時提起上訴。二審法院審理后改判余金平有期徒刑三年六個月。參見中國裁判文書網(wǎng)：北京市第一中級人民法院(2019)京01刑終628號刑事判決書。我們認為，調(diào)和分歧的途徑在于綜合運用確定型與幅度型量刑建議，即一般犯罪案件應當適用確定型量刑建議，而對新類型、不常見、疑難復雜案件則采用相對明確的幅度型量刑建議。

六、結(jié)語

時代是思想之母，實踐是理論之源。職務犯罪調(diào)查階段認罪認罰從寬的制度建設是一項系統(tǒng)工程，還需要諸多相應的配套措施與實踐檢驗。職務犯罪認罪認罰從寬制度的頂層設計，是懲治職務犯罪和維護政治穩(wěn)定的重要舉措。改變“重實體、輕程序”這種政治文化產(chǎn)物，轉(zhuǎn)向政治文化與法律文化相結(jié)合，努力做到監(jiān)察價值與訴訟價值內(nèi)生和諧一致，實現(xiàn)權力與權利的平衡，增強人們對反腐敗壓倒性態(tài)勢的獲得感、幸福感、安全感。堅持問題導向，監(jiān)察對象認罪認罰從寬的自愿性如何保障、刑事訴訟時效、律師介入提供法律幫助與權利救濟、從寬建議監(jiān)察文書規(guī)范等應當給予更多的理性認識，在政治正當性的現(xiàn)實基礎上尋找合理方案。監(jiān)察法中認罪認罰從寬的運行及其價值，必須融入現(xiàn)有的法律體系中進行觀察，需要同其他法律無縫銜接和配合，消弭法治反腐進程中存在的各種障礙。