國家審計(jì)強(qiáng)化民主法治建設(shè)的有效途徑

王文靜

摘? 要：國家審計(jì)通過揭示、反映體制機(jī)制以及制度等方面的問題，對加快審計(jì)法制建設(shè)，堅(jiān)持依法審計(jì)，推動完善民主法治進(jìn)程等方面發(fā)揮著重要作用。因此，在全面了解國家審計(jì)與民主法治建設(shè)的辯證關(guān)系、國家審計(jì)對推動民主法治建設(shè)的作用基礎(chǔ)上，既要推動國家審計(jì)法治建設(shè)，完善審計(jì)法律法規(guī)和規(guī)章體系，全面執(zhí)行審計(jì)法律法規(guī)，加強(qiáng)審計(jì)獨(dú)立性建設(shè)，又要確立審計(jì)結(jié)果公開機(jī)制，全面推進(jìn)審計(jì)問責(zé)，關(guān)注審計(jì)人員的法治素養(yǎng)建設(shè)。

關(guān)鍵詞：國家審計(jì)? 民主建設(shè)? 法治建設(shè)? 策略

中圖分類號：F23 ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1672-3791（2020）07（c）-0254-03

An Effective Way for National Audit to Strengthen Democracy and the Rule of Law

Wang Wenjing

（Marxism College of Xianyang Normal University， Xianyang， Shaanxi Province， 712000 China）

Abstract： National audits play an important role in accelerating the construction of auditing legal system， adhering to auditing according to law， and promoting the improvement of the democratic rule of law process by revealing and reflecting problems in institutional mechanisms and systems. Therefore， on the basis of a comprehensive understanding of the dialectical relationship between national audit and democratic rule of law construction， and the role of national audit in promoting democratic rule of law construction， it is necessary to promote the construction of national audit rule of law， improve audit laws and regulations and regulatory systems， fully implement audit laws and regulations， strengthen To build the independence of auditing， we must also establish a mechanism for publicizing audit results， comprehensively promote audit accountability， and pay attention to the construction of the quality of the rule of law for auditors.

Key Words： National audit; Democratic construction; Rule of law construction; Strategy

國家審計(jì)通過對財(cái)政、財(cái)務(wù)收支情況進(jìn)行審計(jì)，揭示體制、機(jī)制等方面存在的現(xiàn)實(shí)問題，對全面加快審計(jì)法制建設(shè)、推動民主法治進(jìn)程、維護(hù)國家財(cái)政經(jīng)濟(jì)秩序、確保國民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展等方面，起到重要作用。根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，我國審計(jì)機(jī)關(guān)近年來有關(guān)審計(jì)信息公開的制度超過1300項(xiàng)，向社會發(fā)布審計(jì)結(jié)果公告超過1.8萬篇。因此可見，國家審計(jì)成為推進(jìn)民主法治建設(shè)的重要路徑。

1? 國家審計(jì)與民主法治建設(shè)的辯證關(guān)系

國家治理在政治制度方面的最佳選擇是民主和法治。法治是以民主為基礎(chǔ)，以依法辦事為中心、權(quán)力制約為核心的社會管理體制。國家審計(jì)是從民主法治建設(shè)的實(shí)際需要出發(fā)，查處違法違規(guī)問題，做到執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，推進(jìn)已制定的法律法規(guī)執(zhí)行到位，采用綜合、系統(tǒng)分析，找到當(dāng)前法律法規(guī)中存在的問題，提出科學(xué)的意見建議，持續(xù)增強(qiáng)法制觀念，開展好法治建設(shè)，全面提升法治化建設(shè)水平。國家審計(jì)和民主法治建設(shè)之間呈現(xiàn)相輔相成關(guān)系。

首先，國家審計(jì)是民主法治建設(shè)重要內(nèi)容。民主法治建設(shè)的關(guān)鍵是在保障權(quán)利和限制權(quán)力。國家審計(jì)是維系社會各個方面秩序，保障公民權(quán)力、民主自由的重要手段。國家審計(jì)制度的設(shè)置與完善，必須通過法律法規(guī)予以保障，完善民主法治制度。國家審計(jì)受人民委托，并對人民負(fù)責(zé)。我國開展的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，是將公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任履職情況監(jiān)督，從針對具體事情出發(fā)漸漸延伸到個人，這是為了強(qiáng)化對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督，做好廉潔勤政工作，這是全面完善民主法治建設(shè)的內(nèi)在要求。國家審計(jì)實(shí)現(xiàn)了對公權(quán)力的監(jiān)督，提高了國家公信力和法治透明度。與此同時(shí)，依法審計(jì)是法治國家建設(shè)的具體實(shí)踐，依托維護(hù)法治實(shí)踐監(jiān)督與制約。法治對象不僅廣泛，而且時(shí)間跨度大，內(nèi)容包括金融、民生、投資、資源、生態(tài)等多個方面，國家審計(jì)采用多種路徑與形式對被審計(jì)單位開展經(jīng)濟(jì)活動的合法性、真實(shí)性與效益性展開評價(jià)，產(chǎn)生權(quán)力制衡的目的，確保各項(xiàng)工作順利依法推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)社會主義民主的法治化、制度化。

其次，民主法治是國家審計(jì)的重要目標(biāo)。推進(jìn)民主法治建設(shè)，是國家審計(jì)的出發(fā)點(diǎn)與落腳點(diǎn)，推動不斷完善現(xiàn)有法律體系、依法行政是國家審計(jì)的根本宗旨。在執(zhí)行、維護(hù)現(xiàn)有法律框架下，國家審計(jì)揭露經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)行中的矛盾，強(qiáng)調(diào)從體制機(jī)制等方面找出問題解決的辦法，將有助于擴(kuò)大公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任范圍，這將推動國家審計(jì)功能逐漸向縱深處發(fā)展。此外，法治也是現(xiàn)代國家審計(jì)制度基礎(chǔ)，國家審計(jì)是推動法治建設(shè)的產(chǎn)物，不斷加強(qiáng)法治建設(shè)才能夯實(shí)國家審計(jì)地位，國家審計(jì)是法治建設(shè)的產(chǎn)物，唯有法治才能夯實(shí)國家審計(jì)的地位，憲法、審計(jì)法的頒布，夯實(shí)了審計(jì)監(jiān)督工作的法律基礎(chǔ)。當(dāng)然，法律法規(guī)是審計(jì)實(shí)施的保障，要將法律法規(guī)作為衡量問題的尺度，對檢查出的違紀(jì)行為在問題定性、處置等方面，嚴(yán)格依據(jù)國家法律法規(guī)進(jìn)行。

2? 國家審計(jì)對推動民主法治建設(shè)的作用

國家審計(jì)是一種制度安排，是保證政府能全面執(zhí)行公共受托責(zé)任，通過履行審計(jì)職責(zé)，對其他承擔(dān)公共管理責(zé)任部門開展審計(jì)，并公開審計(jì)結(jié)果，并將結(jié)果置于綜合監(jiān)督之下，達(dá)到約束權(quán)力的目標(biāo)。在社會實(shí)踐中，國家治理的關(guān)鍵是政府責(zé)任，其所進(jìn)行的大部分工作是對政府項(xiàng)目評估以及政策解讀，不僅關(guān)注政府資金運(yùn)用的科學(xué)性，也評價(jià)與資金相關(guān)聯(lián)項(xiàng)目、制定的政策，是否和預(yù)期目標(biāo)相一致，除了涉密事項(xiàng)外，審計(jì)結(jié)果對民眾公開，更利于發(fā)揮群眾對政府的監(jiān)督。

國家審計(jì)是依法審計(jì)，包括了根據(jù)憲法法律評價(jià)對象、相關(guān)活動，及依據(jù)法律所展開的審計(jì)。審計(jì)的對象是依法設(shè)立，并使用財(cái)政資金來履行群眾所賦予的職責(zé)。國家審計(jì)是評價(jià)監(jiān)督被審計(jì)單位。審計(jì)法中明確規(guī)定，審計(jì)機(jī)關(guān)參照相關(guān)財(cái)務(wù)、財(cái)政收支的法律法規(guī)，開展審計(jì)評價(jià)，并明確在職權(quán)范圍內(nèi)做出審計(jì)。當(dāng)然，在審計(jì)法中還明確了，審計(jì)機(jī)關(guān)被審計(jì)單位所執(zhí)行的上級主管部門相關(guān)財(cái)政、財(cái)務(wù)收支規(guī)定和法律、行政法規(guī)出現(xiàn)抵觸的，需建議相關(guān)主管部門予以糾正，如果不予糾正，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)提請有權(quán)處置的機(jī)關(guān)來開展依法處置，這在一定程度上確保法制體系的有機(jī)統(tǒng)一，是實(shí)現(xiàn)法治的重要組成部分。也就是說，國家審計(jì)機(jī)關(guān)根據(jù)法律法規(guī)，審計(jì)被審計(jì)機(jī)構(gòu)或個人，所獲得的審計(jì)結(jié)果必須符合法律規(guī)定，維護(hù)法律權(quán)威，國家審計(jì)則對被審計(jì)單位違法違規(guī)行為予以處罰，督促被審計(jì)單位能約束自身行為。

當(dāng)然，國家審計(jì)機(jī)關(guān)作為政府有機(jī)組成部分，其運(yùn)作也需依法展開，是建設(shè)法治政府的重要環(huán)節(jié)，為全面推動民主法治進(jìn)程做出新貢獻(xiàn)。法治政府的顯著特點(diǎn)是全面實(shí)現(xiàn)依法行政，然而，國家審計(jì)是最有效的監(jiān)督手段之一，通過實(shí)施審計(jì)監(jiān)督，懲處違法違紀(jì)行為，促使政府全面施行依法行政，讓依法治國的基本方略能在政府中得到貫徹實(shí)施。國家審計(jì)在推動政府依法行政的作用主要體現(xiàn)在：一是依據(jù)法律法規(guī)對被審計(jì)對象的相關(guān)的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象、經(jīng)濟(jì)活動開展審查與監(jiān)督，并依據(jù)法律收集、評估證據(jù)，得出審計(jì)結(jié)論，實(shí)現(xiàn)對被審計(jì)對象監(jiān)督。二是在審計(jì)決定下達(dá)前，全面分析被審計(jì)單位的管理、工作流程，發(fā)現(xiàn)存在的問題，提出審計(jì)建議，要求做出限期整改，推動政府不斷提升依法管理水平。

3? 國家審計(jì)推動民主法治建設(shè)的路徑

3.1 推動國家審計(jì)法治建設(shè)，完善審計(jì)法律法規(guī)和規(guī)章體系

審計(jì)法頒布于1994年，之后又進(jìn)行了多次修訂，最新的是2006年修訂的，逐漸形成了以憲法為依據(jù)，審計(jì)法為核心、審計(jì)準(zhǔn)則為標(biāo)準(zhǔn)的法律體系，成為審計(jì)執(zhí)法的依據(jù)。全面推進(jìn)審計(jì)法治化建設(shè)進(jìn)程，結(jié)合當(dāng)前國家審計(jì)工作現(xiàn)狀，仍需完善審計(jì)法律法規(guī)，以及規(guī)章制度，為做好依法審計(jì)，奠定基礎(chǔ)。

首先，大力探索和審計(jì)新業(yè)務(wù)相關(guān)的法律問題。開展審計(jì)過程中，需參考國內(nèi)外審計(jì)法律體系，結(jié)合我國審計(jì)工作建設(shè)實(shí)際，繼續(xù)修訂經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、涉外審計(jì)、環(huán)保審計(jì)以及大數(shù)據(jù)審計(jì)等新領(lǐng)域法律法規(guī)體系，并出臺相關(guān)的實(shí)施條例與指南，彌補(bǔ)當(dāng)前涉及法律體系存在的不足，實(shí)現(xiàn)審計(jì)法律的全覆蓋，確保審計(jì)業(yè)務(wù)做到有法可依。其次，依托法律解釋，完善審計(jì)法律規(guī)范。創(chuàng)建審計(jì)法律規(guī)范評估機(jī)制，創(chuàng)建國家審計(jì)法律規(guī)范評估跟蹤機(jī)制，針對滯后于新時(shí)代的法律法規(guī)條文，及時(shí)加以補(bǔ)充或修訂，出臺相應(yīng)的實(shí)施條例，提高審計(jì)規(guī)章、實(shí)施條例立、廢、改的效率。因此，推動國家審計(jì)法治建設(shè)，為開展好國家審計(jì)工作夯實(shí)基礎(chǔ)。

其次，完善審計(jì)配套法規(guī)，建構(gòu)國家審計(jì)指南體系。按照國家審計(jì)在治理中的作用，完善國家審計(jì)相關(guān)配套法規(guī)，擴(kuò)大審計(jì)法定職責(zé)權(quán)限，并全面做好其他審計(jì)法規(guī)、規(guī)章的修訂和制定工作，建構(gòu)具有中國特色的審計(jì)法律體系。與此同時(shí)，創(chuàng)建國家審計(jì)指南體系，為審計(jì)法治構(gòu)筑好的規(guī)范化基礎(chǔ)，將審計(jì)法律法規(guī)、國家審計(jì)準(zhǔn)則作為依據(jù)，從我國審計(jì)實(shí)踐出發(fā)，逐步建立專業(yè)審計(jì)指南、通用審計(jì)指南。因此，全面推動國家審計(jì)法治建設(shè)，確保審計(jì)法律法規(guī)體系與時(shí)俱進(jìn)。完善審計(jì)配套法規(guī)，創(chuàng)建國家審計(jì)指南體系，為更好地開展審計(jì)工作，提供科學(xué)指引。

3.2 全面執(zhí)行審計(jì)法律法規(guī)，加強(qiáng)審計(jì)獨(dú)立性建設(shè)

首先，全面執(zhí)行審計(jì)法律法規(guī)。從事國家審計(jì)的工作人員，要根據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定，行使好審計(jì)監(jiān)督權(quán)，做好各項(xiàng)審計(jì)活動。一是確保審計(jì)程序合規(guī)，審計(jì)范圍恰當(dāng)。實(shí)際上，國家審計(jì)監(jiān)督隸屬行政監(jiān)督，審計(jì)人員在開展審計(jì)監(jiān)督，應(yīng)全面貫徹落實(shí)審計(jì)法律法規(guī)，并以法定方式方法、步驟有序開展審計(jì)。與此同時(shí)，審計(jì)范圍做到恰當(dāng)。審計(jì)人員根據(jù)審計(jì)目標(biāo)、實(shí)施方案，明確審計(jì)范圍，做到不越位。二是審計(jì)取證客觀，評價(jià)符合事實(shí)。審計(jì)要做到合法性、客觀性，不能主觀臆斷，在開展審計(jì)評價(jià)時(shí)，要從客觀事實(shí)出發(fā)，依據(jù)法律法規(guī)及相關(guān)規(guī)章，站在客觀公正立場，不能帶有偏見，做到實(shí)事求是。而針對審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問題，應(yīng)充分征求審計(jì)單位意見后，深刻分析存在的原因，提出解決問題的具體措施。當(dāng)然提出問題的解決措施，不僅符合國家現(xiàn)有政策，也要與實(shí)際相一致，提高操作性和針對性。因此，全面執(zhí)行審計(jì)法律法規(guī)，做到“有法必依”，更好地推進(jìn)法治建設(shè)進(jìn)程。

其次，加強(qiáng)審計(jì)獨(dú)立性建設(shè)。國家創(chuàng)建審計(jì)制度是為全面保證政府能履行公共受托責(zé)任，確保符合對政府履職、承擔(dān)責(zé)任的監(jiān)督要求。實(shí)際上，審計(jì)監(jiān)督屬于經(jīng)濟(jì)監(jiān)督范疇，而審計(jì)監(jiān)督與其他監(jiān)督的區(qū)別是具有更強(qiáng)的獨(dú)立性。當(dāng)前，國家審計(jì)在審計(jì)組織、人員建設(shè)等方面呈現(xiàn)出較強(qiáng)的獨(dú)立性，但仍有需要進(jìn)一步強(qiáng)化與改進(jìn)的地方。一是提高地方審計(jì)機(jī)關(guān)管理水平。一般情況下，地方審計(jì)機(jī)關(guān)受本級人民政府、上級審計(jì)機(jī)關(guān)的雙重領(lǐng)導(dǎo)，在業(yè)務(wù)上，屬于行業(yè)垂直管理，人事制度安排、經(jīng)費(fèi)來源都由地方政府及財(cái)政來安排，而審計(jì)實(shí)行的垂直領(lǐng)導(dǎo)體制與我國國情相符，有助于從人員、經(jīng)費(fèi)及組織上確保審計(jì)人員獨(dú)立性，不得不看到，這一管理體制也對地方審計(jì)機(jī)關(guān)獨(dú)立性產(chǎn)生了影響，所以，需要開展好對地方審計(jì)機(jī)關(guān)管理，實(shí)現(xiàn)地方審計(jì)機(jī)關(guān)的行政、業(yè)務(wù)管理都實(shí)行垂直管理。二是抓好審計(jì)廉政建設(shè)。廉政是開展國家審計(jì)的“生命線”，事關(guān)審計(jì)事業(yè)健康發(fā)展，對審計(jì)人員本身也是保護(hù)。審計(jì)實(shí)施“八不準(zhǔn)”紀(jì)律后，成效顯著，保證了審計(jì)機(jī)關(guān)獨(dú)立性，塑造了審計(jì)機(jī)關(guān)好的審計(jì)形象，贏得了群眾的認(rèn)可，審計(jì)機(jī)關(guān)必須以法律法規(guī)為準(zhǔn)繩，全面培養(yǎng)審計(jì)工作人員廉政意識，保障審計(jì)獨(dú)立性。所以，加強(qiáng)審計(jì)獨(dú)立性建設(shè)，有助于政府履職、承擔(dān)責(zé)任，更好地推動法治政府、服務(wù)型政府建設(shè)進(jìn)程。

3.3 確立審計(jì)結(jié)果公開機(jī)制，全面推進(jìn)審計(jì)問責(zé)

首先，確立審計(jì)結(jié)果公開機(jī)制。審計(jì)結(jié)果公開機(jī)制有助于推進(jìn)審計(jì)信息公開，讓國家審計(jì)能更好地接受廣大人民群眾的監(jiān)督，推動審計(jì)程序規(guī)范化。審計(jì)結(jié)果公開能進(jìn)一步強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督功能，推動審計(jì)后的整改，遏制、警示各類違法違紀(jì)行為。所以，公示審計(jì)結(jié)果，是審計(jì)工作的法定職責(zé)、法律義務(wù)，需逐步將審計(jì)結(jié)果公告制度融入法律體系，將審計(jì)結(jié)果公示成為審計(jì)機(jī)關(guān)的義務(wù)。與此同時(shí)，要進(jìn)一步擴(kuò)大審計(jì)結(jié)果告知的范圍與內(nèi)容，除了涉密外，要全面規(guī)范公開的形式、程序及內(nèi)容，將對審計(jì)過程中發(fā)現(xiàn)的各類問題的整改情況，作為審計(jì)公開的核心內(nèi)容，建立信息反饋機(jī)制，在公布審計(jì)結(jié)果后，通過設(shè)置舉報(bào)信箱等渠道，收集社會大眾對公示結(jié)果的反映，針對群眾對反響強(qiáng)烈的項(xiàng)目做好補(bǔ)充調(diào)查取證，消除大眾疑慮，進(jìn)一步完善審計(jì)公開制度，依法公開審計(jì)事項(xiàng)、權(quán)力運(yùn)作流程，接受被群眾、被審計(jì)單位監(jiān)督。因此，確立審計(jì)結(jié)果公開機(jī)制，是最大程度接受廣泛監(jiān)督，也利于在審計(jì)實(shí)踐探索中，不斷提升審計(jì)效率，更好地發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督效用，確保被審計(jì)單位能依法依規(guī)運(yùn)行。

其次，全面推進(jìn)審計(jì)問責(zé)。法治的價(jià)值是不僅能充分運(yùn)用好國家權(quán)力保障公民權(quán)利，又能避免國家權(quán)力濫用，確保國家機(jī)關(guān)及工作人員能正確行使權(quán)力，將廣大人民群眾賦予的權(quán)力，為群眾謀利。一是對查處問題的責(zé)任人問責(zé)。審計(jì)工作人員，尤其是主要負(fù)責(zé)人，要和相關(guān)部門開展積極協(xié)作，推動對相關(guān)責(zé)任人的審計(jì)問責(zé)，與此同時(shí)，創(chuàng)建審計(jì)報(bào)告、審計(jì)執(zhí)行情況報(bào)告制度，強(qiáng)化審計(jì)執(zhí)法。二是全面推動審計(jì)內(nèi)部問責(zé)，在法定職責(zé)范圍內(nèi)，做好補(bǔ)充與完善，并對審計(jì)人員職權(quán)行使加以監(jiān)督，貫徹落實(shí)《審計(jì)署審計(jì)質(zhì)量崗位責(zé)任和追究辦法（試行）》的同時(shí)，要從實(shí)際出發(fā)，做好修訂，并將范圍適當(dāng)擴(kuò)展到地方審計(jì)機(jī)關(guān)，并對審計(jì)中出現(xiàn)的審計(jì)質(zhì)量問題，要起到問責(zé)程序。嚴(yán)格內(nèi)部審計(jì)問責(zé)，強(qiáng)化依法審計(jì)，將審計(jì)自由裁量權(quán)掌控至最低，真正做到不缺位、越位。因此，全面推進(jìn)審計(jì)問責(zé)，能有效保障審計(jì)人員正確行使權(quán)力，確保審計(jì)權(quán)威，維護(hù)群眾所賦予的權(quán)力，確保審計(jì)的權(quán)威性。

3.4 關(guān)注審計(jì)人員的法治素養(yǎng)建設(shè)

審計(jì)屬于專業(yè)性強(qiáng)的工作，審計(jì)法治并不是對法律法規(guī)進(jìn)行簡單羅列，而是對觀念和制度、理論和實(shí)踐有機(jī)統(tǒng)一。全面提高審計(jì)人員法治素養(yǎng)，有助于更好地推動國家審計(jì)建設(shè)進(jìn)程。一是全面做好審計(jì)法律法規(guī)的教育宣傳工作，提高審計(jì)人員的法律素養(yǎng)、依法審計(jì)技能。采用多元化形式，講好審計(jì)方面的法律知識，開展好審計(jì)法治教育工作，推動審計(jì)人員確立有法必定有責(zé)，違法必究的法治理念，減少法律實(shí)施的隨意性與盲目性，全面提高審計(jì)人員做好審計(jì)工作的積極性與自覺性。二是設(shè)計(jì)好審計(jì)人員獎懲激勵機(jī)制。審計(jì)工作不僅需要專業(yè)素養(yǎng)，也需要法治素養(yǎng)，堅(jiān)持高標(biāo)準(zhǔn)、高要求的原則，建立懲罰考核激勵機(jī)制，將法治學(xué)習(xí)教育納入審計(jì)工作人員績效考核中，對玩忽職守、亂作為的工作人員，全面調(diào)動審計(jì)人員的規(guī)范性與積極性，貫徹執(zhí)行好法律法規(guī)，提高審計(jì)執(zhí)法質(zhì)量。因此，關(guān)注審計(jì)人員的法治素養(yǎng)建設(shè)，全面提升信息化時(shí)代審計(jì)人員的綜合素養(yǎng)，不僅利于全面提升審計(jì)效能，也對全面做好審計(jì)工作著發(fā)揮著重要的作用。

總之，國家審計(jì)強(qiáng)化民主法治建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要在從立法、執(zhí)法等方面出發(fā)，完善法律法規(guī)的同時(shí)，提出審計(jì)的獨(dú)立性，確保法律法規(guī)的有效實(shí)施，提高審計(jì)人員綜合素質(zhì)，并注重推行審計(jì)問責(zé)，全面激發(fā)國家審計(jì)對提升民主法治建設(shè)的效能。

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