加強項目支出績效評價管理思考

徐文貞

一、引言

為加強對財政資金使用效益的評價管理，2011年4月2日財政部印發(fā)了《財政支出績效評價管理暫行辦法》（財預﹝2011﹞285號）。辦法實施后，財政支出績效評價工作得到了有效規(guī)范，財政資金使用效率顯著提升，初步構建起了科學合理的績效評價管理體系。但在實施過程中，也逐漸暴露出該辦法評價對象較為寬泛、評價方式?jīng)]有細化、評價結果應用不夠充分等問題，難以滿足績效評價現(xiàn)實需求。為更好地指導項目支出績效評價工作，2020年2月25日，財政部印發(fā)了《項目支出績效評價辦法》（財預〔2020〕10號），此辦法落實了全方位、全過程、全覆蓋的預算績效評價要求，進一步完善了全覆蓋的項目支出績效評價體系，形成了全方位的項目支出績效評價格局，完備了全過程的項目支出績效評價鏈條，體現(xiàn)了財政績效管理政策的連續(xù)性和系統(tǒng)性。按照辦法要求，項目績效評價優(yōu)先選擇部門履職的重大改革發(fā)展項目，原則上以5年為周期，實現(xiàn)部門評價重點項目全覆蓋。

二、加強預算績效運行監(jiān)控

為加強中央部門預算績效運行監(jiān)控（以下簡稱績效監(jiān)控）管理，提高預算執(zhí)行效率和資金使用效益，2019年7月26日財政部印發(fā)《中央部門預算績效運行監(jiān)控管理暫行辦法》（財預〔2019〕136號），辦法要求，按照“誰支出，誰負責”的原則，預算執(zhí)行單位（包括部門本級及所屬單位，下同）負責開展預算績效日常監(jiān)控，并定期對績效監(jiān)控信息進行收集、審核、分析、匯總、填報；分析偏離績效目標的原因，并及時采取糾偏措施。應對重點政策和重大項目，以及巡視、審計、監(jiān)督檢查、重點績效評價和日常管理中發(fā)現(xiàn)問題較多、績效水平不高、管理薄弱的項目予以重點監(jiān)控，并逐步開展中央部門及其所屬單位整體預算績效監(jiān)控?？冃ПO(jiān)控的主要內容有：績效目標完成情況；預算資金執(zhí)行情況；重點政策和重大項目績效延伸監(jiān)控等。

從該辦法看出，預算績效監(jiān)控的重點是重點政策和重大項目，而這些項目也往往是巡視、監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)問題較多的地方，因此應當在日常工作中，著力加強重點項目立項申請、預算編制、預算執(zhí)行、效果驗收等過程管理。下面筆者結合我局省財政“十三五”規(guī)劃重點項目“防震減災能力提升工程”項目，談一談對加強重點項目績效管理的一些思考。

山東省FZJZ社會服務能力提升工程項目是經(jīng)省發(fā)展和改革委批準、由省DZ局承建的科技型項目，著眼于進一步優(yōu)化FZJZ業(yè)務，強化科技支撐，全面提升基層基礎能力，創(chuàng)新社會管理與公共服務，踐行最大限度減輕災害損失，滿足信息技術條件下實現(xiàn)與經(jīng)濟社會融合發(fā)展的新需求，而提出的一項戰(zhàn)略性安民惠民利民工程。該項目分為監(jiān)測效能提升、綜合防御能力提升、應急救援能力提升和信息化服務能力提升4個分項目，分項目下設17個子項目，子項目下設若干單位工程。

三、日常工作中加強重點項目績效管理

（一）注重項目個性化績效指標設置

做好預算績效目標設置，是申請到預算資金和做好預算安排的基礎，更是項目運行過程中實時監(jiān)控、科學評價的衡量指標。我局上級主管部門發(fā)文對科學設置績效目標的要求是：編制項目預算時，業(yè)務主管司負責設置本領域一級項目、打捆二級項目的績效目標和指標；二級預算單位根據(jù)中國地震局部署和業(yè)務主管司要求，設置本單位二級項目的績效目標和指標。發(fā)展研究中心負責一級項目和打捆二級項目績效目標審核，發(fā)財司依據(jù)審核結果組織業(yè)務主管司調整完善；業(yè)務主管司負責二級預算單位二級項目績效目標審核并指導二級預算單位進行調整完善。審核通過的績效目標和指標隨部門預算報財政部審批，一經(jīng)批復，不得隨意更改。

依照財政部和上級主管部門要求，我局在服務能力提升工程項目績效評價指標設置時，主要考慮了與評價對象的密切相關性，全面反映項目決策、項目和資金管理、產(chǎn)出和效益，選取出具有代表性、直接反映產(chǎn)出和效益的核心指標，明確、具體、便于衡量。注重結合項目特點和要實現(xiàn)的目標，設計出了個性化評價指標，以實現(xiàn)科學開展預算績效管理工作，全面提高預算績效管理水平。在FZJZ社會服務能力提升工程項目個性化指標設置時，我局注意做到以下幾點：（1）分類設置項目支出績效評價個性化指標體系。設置指標時，充分考慮我局所在行業(yè)支出方向、支出重點和支出目標等特色，考核項目的產(chǎn)出和效果。（2）從部門職能出發(fā)，構建項目支出績效評價個性指標體系。個性化的指標體系設立，應充分反映出部門職責履行效果。績效評價指標是開展績效評價的工具，部門職責的履行應成為項目支出績效評價個性指標體系設計的邏輯起點。（3）從行業(yè)發(fā)展政策出發(fā)構建個性化指標體系。在指標體系構建過程中，著重把握相關國家戰(zhàn)略，并融入到指標體系建設中。

（二）加強項目經(jīng)費日常管理

財政等相關部門對項目支出績效評價的內容主要包括：決策情況；資金管理和使用情況；相關管理制度辦法的健全性及執(zhí)行情況；實現(xiàn)產(chǎn)出情況；取得效益情況；其他相關內容。從評價內容看，評價指標確定后，項目執(zhí)行過程管理對項目是否達到預期目標至關重要。具體執(zhí)行中，項目管理部門要把控項目整體運轉流程。在FZJZ社會服務能力提升工程項目執(zhí)行中，財務部門應著重從以下方面予以關注：（1）加強財務管理制度的制訂和執(zhí)行，保證資金支付依法依規(guī)；（2）嚴格政府采購管理和工程招投標管理，保證固定資產(chǎn)和無形資產(chǎn)采購等依規(guī)進行；（3）嚴格預算執(zhí)行全過程管理，強化預算執(zhí)行過程中的剛性，不得隨意調增或調減預算金額；（4）嚴格項目產(chǎn)出會計檔案管理，為后續(xù)項目評價打好基礎。

（三）加強業(yè)財融合及信息聯(lián)通

在FZJZ社會服務能力提升工程項目管理中，我局注重以業(yè)務為先導，業(yè)務部門發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，明確業(yè)務規(guī)范和標準，提供專業(yè)支撐，指導項目設立和實施論證，抓好項目績效目標執(zhí)行和落實。在預算資金分配時，發(fā)展財務部門負責統(tǒng)籌資源、明確分配程序、健全監(jiān)督機制，牽頭開展項目支出計劃編制和預算執(zhí)行、績效評價等。從該項目實施情況看，存在的較大制約是向業(yè)務前段延伸不足。由于未能搭建起整體性信息平臺，導致無法將業(yè)務部門信息和財務信息統(tǒng)一在平臺內統(tǒng)籌管理，財務、業(yè)務、績效等信息管理系統(tǒng)之間，未實現(xiàn)縱橫聯(lián)通和項目管理信息共建共管共享，難以達到真正意義上的業(yè)財融合。同時，在項目實施中體會較深的一點是，應在財政部門、上級主管部門、預算單位間建立起高效的信息上傳下達渠道，實現(xiàn)項目庫建設、項目預算編制、審核、下達、執(zhí)行等工作在統(tǒng)一的信息平臺上完成，以實現(xiàn)增速提效。

四、項目支出績效評價過程中的風險點及建議

（一）預算績效觀念宣傳不足，績效自評起不到自評作用

在項目實施過程中，深感對已經(jīng)出臺的預算績效管理制度和辦法宣傳明顯不足，使得大多數(shù)專業(yè)人員和部分領導在預算資金管理上，依舊延續(xù)多年的“重申請、輕支出”、“重投入、輕評價”的觀念。往往認為項目預算落實、預算資金支付完成就完成了任務，缺乏主動性思考，如何使國家資金發(fā)揮最大效用考慮不周；缺乏通過對績效自評，深入檢驗部門在項目管理過程中的問題，從而達到逐步提升的目的。

建議：在單位全員范圍內加強預算績效觀念，強化績效評價全過程管理，做好項目績效自評工作，并通過該項工作開展，切實提升項目管理水平。

（二）預算績效目標設置不盡合理，針對性不強

預算績效目標編制缺乏全員參與，指標體系無法體現(xiàn)項目全貌；指標設置籠統(tǒng)，針對性欠缺，利用財政部門的績效評價共性指標多，缺乏依照行業(yè)、部門、項目的特點設計出精準的個性化指標；指標量化不足，實施過程難以評估。

建議：在編制績效目標前，需要充分進行前期調研論證，力求全員參與，尤其是專業(yè)人員要充分參與，結合部門工作特點、項目領域要求等，細化項目整體規(guī)劃目標，設定出符合實際、切實可行的評價指標體系。

（三） 績效自評報告和績效評價結果未得到充分應用，預算績效責任未真正落實

項目預算績效評價結果運用是強化績效管理的重要措施，目前不少單位對運用好績效評價結果缺乏足夠認識：自評報告編制講成績多，說問題少；對第三方出具的績效評價報告和結果，往往僅作為項目結束前一個必要程序，不能主動研究、提煉出今后提高預算績效管理水平的思路和做法。

建議：組織參與主要業(yè)務人員和管理人員，研究預算績效評價結果運用，查找問題，明確責任，加強內控管理。

（四）項目庫前期調研工作不充分，入庫項目實施性不足

項目庫建設對部門后續(xù)發(fā)展至關重要，不少單位在項目入庫篩選要求、入庫后動態(tài)化管理、入庫后淘汰機制、入庫項目最終預算支持等實施過程中，依舊存在這樣那樣的問題，導致項目實施性不足。

建議：完善項目庫滾動管理機制，將績效目標事前評估作為入庫的必要條件。委托專門的業(yè)務部門對入庫項目進行評估，重點評估立項必要性、投入經(jīng)濟性、績效目標合理性、實施方案可行性、資金來源合規(guī)性等。項目庫實施滾動管理，當年未納入預算的項目自動轉入下一年。