財(cái)政“放管服”改革的實(shí)踐與成效
——基于各地有效模式的研究

于 穎

一、“放管服”的政策背景

“放管服”改革思想主要來(lái)源于簡(jiǎn)政放權(quán)，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的主要內(nèi)容之一。2016年3月5日，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在第十二屆全國(guó)人大四次會(huì)議上所做的《政府工作報(bào)告》中提出，推動(dòng)簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，不斷提高政府效能，自此開(kāi)始了新一輪經(jīng)濟(jì)體制改革。而后2018年8月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《全國(guó)深化“放、管、服”改革轉(zhuǎn)變政府職能電視電話會(huì)議重點(diǎn)任務(wù)分工方案》，明確了“放管服”改革的任務(wù)，“放管服”被正式納入改革新政。經(jīng)過(guò)全國(guó)各地的探索與實(shí)踐，已取得良好成果。然而受新冠肺炎疫情影響，各地經(jīng)濟(jì)與就業(yè)情況受到一定程度沖擊，因此，2020年3月17日李克強(qiáng)總理主持召開(kāi)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議中再次提出要推進(jìn)“放管服”改革，促進(jìn)穩(wěn)就業(yè)，加快重大投資項(xiàng)目開(kāi)復(fù)工，有效補(bǔ)短板惠民生。

二、財(cái)政“放管服”的整體框架思路

“放管服”是激發(fā)市場(chǎng)活力、穩(wěn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)就業(yè)的重要舉措，是黨中央、國(guó)務(wù)院的重要部署，更是抗擊疫情、恢復(fù)經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵所在。而“放管服”的具體實(shí)施與財(cái)政密切相關(guān)，為此財(cái)政部關(guān)于貫徹執(zhí)行“放管服”改革制定了整體實(shí)施思路。

（一）推進(jìn)“放管服”縱向發(fā)展

第一，精簡(jiǎn)行政審批事項(xiàng)。以往，行政審批對(duì)企業(yè)來(lái)說(shuō)是最難、最復(fù)雜的事項(xiàng)，如果該項(xiàng)目需要獲得土地使用權(quán)，那么從獲得土地到辦完手續(xù)，要經(jīng)過(guò)30多項(xiàng)審批，涉及部門眾多，排隊(duì)要幾個(gè)月，完成全部審批甚至要幾年時(shí)間，“重審批輕監(jiān)管”現(xiàn)象嚴(yán)重，因此，精簡(jiǎn)行政審批是“放管服”改革的第一步，也是必要的一步。第二，優(yōu)化行政審批服務(wù)事項(xiàng)。將多個(gè)內(nèi)容相近、領(lǐng)域相同的行政審批進(jìn)行整合，尤其對(duì)于審批時(shí)限，要進(jìn)行相應(yīng)縮減，加快審批速度。

（二）加強(qiáng)事中事后監(jiān)督

實(shí)施有序檢查與重點(diǎn)抽查，防止固定檢查形成規(guī)律而使檢查成為形式主義，要進(jìn)行不定期、重點(diǎn)抽查，設(shè)立“放管服”改革專欄，對(duì)檢查結(jié)果進(jìn)行全公開(kāi)，提高信息透明度。另外，設(shè)立財(cái)政部各地監(jiān)管局，進(jìn)行事后監(jiān)督。

（三）提升政務(wù)服務(wù)水平

第一，推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”服務(wù)。利用大數(shù)據(jù)技術(shù)實(shí)現(xiàn)“線上”服務(wù)，對(duì)政務(wù)服務(wù)常見(jiàn)問(wèn)題設(shè)置網(wǎng)上咨詢業(yè)務(wù)，提供資料網(wǎng)上下載功能，能在線上辦理的就取消現(xiàn)場(chǎng)辦理，在門戶網(wǎng)站設(shè)置相應(yīng)專欄，包括在線申報(bào)、在線審核、下載中心等，并做好系統(tǒng)整合與對(duì)接。第二，取消部分證明事項(xiàng)。按照簡(jiǎn)政放權(quán)的主體思想，對(duì)于部分需要提供書面證明的事項(xiàng)采取網(wǎng)上核定，可線上提供證件、保證書或其他證明材料。

（四）持續(xù)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境

優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境應(yīng)落實(shí)減稅降費(fèi)政策。面對(duì)疫情等不可抗力的沖擊，很多中小企業(yè)，尤其一些小微企業(yè)已經(jīng)面臨破產(chǎn)倒閉，因此，政府已及時(shí)出臺(tái)相關(guān)稅收優(yōu)惠政策，對(duì)于部分先進(jìn)制造業(yè)放寬增值稅上期留抵條件，整個(gè)2019年我國(guó)實(shí)現(xiàn)增值稅關(guān)稅2萬(wàn)億元，接下來(lái)將繼續(xù)出臺(tái)相關(guān)文件，支持各地方政府落實(shí)關(guān)稅降費(fèi)政策。

針對(duì)以上整體實(shí)施框架，各地實(shí)施效果如何？下面結(jié)合相關(guān)成功經(jīng)驗(yàn)以探索財(cái)政“放管服”的有效實(shí)施路徑。

三、各地“放管服”實(shí)踐與成效

（一）放：簡(jiǎn)政放權(quán)，優(yōu)化審批流程

上海作為自由貿(mào)易區(qū)，在推進(jìn)國(guó)家簡(jiǎn)政放權(quán)政策的理念下，還肩負(fù)著與國(guó)際貿(mào)易體系相適應(yīng)的服務(wù)職能，因此，上海自貿(mào)區(qū)經(jīng)過(guò)多年實(shí)踐形成了一批簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合的成功經(jīng)驗(yàn)。在投資管理制度方面，簡(jiǎn)化市場(chǎng)準(zhǔn)入方式，推進(jìn)“多證合一”改革，簡(jiǎn)化辦證流程，讓企業(yè)與百姓可以一次辦成，設(shè)立行政服務(wù)中心，將原來(lái)需經(jīng)多個(gè)部門多個(gè)職能處室審批的事項(xiàng)集中由行政服務(wù)中心完成審核與批復(fù)；設(shè)立市場(chǎng)準(zhǔn)入審批窗，集中辦理所有市場(chǎng)準(zhǔn)入事項(xiàng)的審核與批復(fù)；設(shè)立投建審批窗，集中辦理所有投資建設(shè)事項(xiàng)的審核與批復(fù)，并將投資建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行分類，對(duì)分類項(xiàng)目進(jìn)行集中評(píng)估與驗(yàn)收，盡量做到讓企業(yè)與百姓“一次辦成”。如今，上海自貿(mào)區(qū)在政府職能轉(zhuǎn)變、管理模式創(chuàng)新等方面積累了大量成功經(jīng)驗(yàn)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度較快，實(shí)現(xiàn)了“放管服”制度創(chuàng)新。

遼寧省堅(jiān)持“減”字當(dāng)頭，省政府調(diào)整簡(jiǎn)化行政職權(quán)767項(xiàng)，簡(jiǎn)政放權(quán)力度位居全國(guó)首列。在政府權(quán)責(zé)方面，省、市、縣三級(jí)政府出臺(tái)相關(guān)文件以明確權(quán)責(zé)主體，并公布權(quán)責(zé)清單，以此建立簡(jiǎn)政放權(quán)長(zhǎng)效機(jī)制。在此基礎(chǔ)上，規(guī)范繁冗的審批流程，使得企事業(yè)單位活力大增，百姓創(chuàng)業(yè)動(dòng)力持續(xù)激發(fā)，近年新登記企業(yè)數(shù)目大幅增長(zhǎng)。

此外，多省在政府辦事流程方面實(shí)現(xiàn)了有效的“放”。江西省取消182項(xiàng)證明事項(xiàng)，通過(guò)大數(shù)據(jù)技術(shù)實(shí)現(xiàn)189項(xiàng)事項(xiàng)網(wǎng)上辦理，312項(xiàng)事項(xiàng)“只跑一次”。湖南省全面取消非行政許可審批。安徽省審批事項(xiàng)平均時(shí)間縮到13個(gè)工作日。湖北省將新辦企業(yè)登記等環(huán)節(jié)、企業(yè)注銷、企業(yè)不動(dòng)產(chǎn)登記等事項(xiàng)辦理時(shí)間大大壓縮。河南省實(shí)現(xiàn)“三十五證合一”，將公安、財(cái)政等多部門的多證照整合到企業(yè)營(yíng)業(yè)執(zhí)照上，大大簡(jiǎn)化了企業(yè)辦事流程，走在全國(guó)前列。

（二）管：創(chuàng)新監(jiān)管方式，完善監(jiān)管體系

“放管服”不能只放不管，為了防止簡(jiǎn)政放權(quán)的“自由落體”，在“放”的基礎(chǔ)上，只有“管”得好，放管結(jié)合，才能保證市場(chǎng)主體有序競(jìng)爭(zhēng)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)良性發(fā)展。

遼寧省重點(diǎn)做到“明確監(jiān)管職責(zé)、整合監(jiān)管資源”。首先是明確監(jiān)管職責(zé)，遼寧省通過(guò)印發(fā)相關(guān)文件將各級(jí)政府部門的監(jiān)管職責(zé)具體化；其次整合監(jiān)管資源，完善省、市、縣級(jí)政府的“合一”，推動(dòng)工商、質(zhì)監(jiān)、食品藥品監(jiān)管部門等聯(lián)合監(jiān)管，效果良好。廣東省依托“互聯(lián)網(wǎng)+”與智能化運(yùn)行機(jī)制，通過(guò)多部門協(xié)同業(yè)務(wù)，建立政府治理的扁平化整體網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。福建省成立綜合監(jiān)管執(zhí)法局，將原執(zhí)法內(nèi)容與職能相近的機(jī)構(gòu)進(jìn)行整合，形成“四合一兩分離”監(jiān)管執(zhí)法模式，通過(guò)綜合監(jiān)管執(zhí)法局實(shí)現(xiàn)監(jiān)管信息共享，提高政府監(jiān)管的整體績(jī)效。上海市推行企業(yè)年報(bào)和經(jīng)營(yíng)異常管理，將年報(bào)與日常經(jīng)營(yíng)存在異常情況的企業(yè)錄入相關(guān)系統(tǒng)，實(shí)行實(shí)名管理，并鼓勵(lì)社會(huì)力量積極參與對(duì)企業(yè)與政府的監(jiān)督，通過(guò)建立“事前誠(chéng)信承諾”機(jī)制，進(jìn)行守信激勵(lì)，在此基礎(chǔ)上通過(guò)“事中評(píng)估”機(jī)制進(jìn)行全面監(jiān)管，最后通過(guò)“事后獎(jiǎng)懲”機(jī)制對(duì)評(píng)估主體進(jìn)行全鏈條聯(lián)動(dòng)獎(jiǎng)懲，對(duì)于持續(xù)守信主體給予行政審批業(yè)務(wù)優(yōu)惠政策，對(duì)失信主體實(shí)施“處處受限”政策，對(duì)商事主體起到了很好的監(jiān)管作用，營(yíng)商環(huán)境更加透明。

（三）服：全程通辦，一網(wǎng)通辦

“放”與“管”均是在政府端發(fā)力，而“放管服”的最終目的與落腳點(diǎn)是“服”，讓企業(yè)與百姓受益才是簡(jiǎn)政放權(quán)的真正目的，因此接下來(lái)要在“服”上對(duì)企業(yè)端發(fā)力。

廣東省實(shí)行跨部門的“分類選辦、智能導(dǎo)辦、全程通辦、多證聯(lián)辦”，通過(guò)建立數(shù)據(jù)庫(kù)（材料庫(kù)、證照庫(kù)、檔案庫(kù)等）整合企業(yè)信息，設(shè)立咨詢、收件、審批、發(fā)件環(huán)節(jié)，運(yùn)用大數(shù)據(jù)“一鍵導(dǎo)航”實(shí)現(xiàn)多業(yè)務(wù)“一口受理”功能的“五個(gè)一”信息化平臺(tái)。“一鍵導(dǎo)航”是由申請(qǐng)人錄入企業(yè)相關(guān)信息后，系統(tǒng)自動(dòng)提供其需要辦理的事項(xiàng)及需要準(zhǔn)備材料等，大大簡(jiǎn)化了辦事流程。接下來(lái)“一表登記”系統(tǒng)自動(dòng)生成相關(guān)表格，由申請(qǐng)人填寫打印即可。申請(qǐng)多證聯(lián)辦的企業(yè)或個(gè)人此時(shí)可生成統(tǒng)一流水號(hào)，由系統(tǒng)“一號(hào)管理”功能查詢各個(gè)事項(xiàng)的進(jìn)度。此外，系統(tǒng)可將企業(yè)或個(gè)人提交的電子證件實(shí)現(xiàn)各部門之間“一件共享”，企業(yè)或個(gè)人無(wú)需再次提交相同材料，減免重復(fù)工作也減少審批者的二次錄入。最后，通過(guò)“一網(wǎng)聯(lián)通”實(shí)現(xiàn)企業(yè)與外商投資的直接備案與系統(tǒng)對(duì)接，使廣東省的營(yíng)商環(huán)境更具競(jìng)爭(zhēng)力。此外，廣東省南沙片區(qū)創(chuàng)新使用“企業(yè)專屬網(wǎng)頁(yè)”，為企業(yè)注冊(cè)提供“無(wú)償幫辦”服務(wù)。通過(guò)“一門式、一網(wǎng)式”服務(wù)模式，無(wú)縫對(duì)接各業(yè)務(wù)審批系統(tǒng)，主動(dòng)與企業(yè)對(duì)接商事業(yè)務(wù)辦理。

遼寧省編制省政府公共服務(wù)事項(xiàng)154項(xiàng)，對(duì)323項(xiàng)事項(xiàng)進(jìn)行在線申報(bào)，取消線下申報(bào)，同時(shí)進(jìn)行行政許可對(duì)標(biāo)自查，尤其是遼寧省藥監(jiān)局實(shí)現(xiàn)審批時(shí)限由60個(gè)工作日壓縮到5個(gè)工作日，創(chuàng)下全國(guó)最高效率。上海市“一網(wǎng)通辦”改革讓企業(yè)有更多獲得感，通過(guò)一網(wǎng)通辦的線上線下綜合服務(wù)體系優(yōu)化政務(wù)服務(wù)，打造數(shù)據(jù)資源交互平臺(tái)。福建省福州市開(kāi)通“周末服務(wù)窗口”，迎合企業(yè)與個(gè)人時(shí)間，方便群眾，尤其對(duì)于個(gè)人辦事主體，避免了以往一個(gè)審批要跑四五個(gè)部門，周周都要請(qǐng)假的困境，群眾可以按照個(gè)人空閑時(shí)間提前預(yù)約周末到服務(wù)窗口辦理業(yè)務(wù)，群眾辦事更加便利了，此外設(shè)置在線咨詢業(yè)務(wù)，通過(guò)先咨詢?cè)俎k理的全程網(wǎng)絡(luò)化，降低審批成本與群眾往來(lái)費(fèi)用。

四、財(cái)政“放管服”進(jìn)一步優(yōu)化建議

通過(guò)各地“放管服”實(shí)踐情況來(lái)看，均按照國(guó)家簡(jiǎn)政放權(quán)整體框架進(jìn)行且取得一定成果，尤其上海與廣東之經(jīng)驗(yàn)已逐漸獲得復(fù)制與推廣，但面對(duì)疫情與國(guó)際形勢(shì)，各地營(yíng)商環(huán)境受到一定影響，因此建議可從以下幾點(diǎn)進(jìn)一步優(yōu)化“放管服”整體環(huán)境。

（一）設(shè)置投訴平臺(tái)

對(duì)于政府基金與行政事業(yè)收費(fèi)設(shè)置投訴平臺(tái)，涉事主體可通過(guò)平臺(tái)進(jìn)行留言或投訴，加大社會(huì)公眾監(jiān)督力度，有效實(shí)施降稅減費(fèi)動(dòng)態(tài)調(diào)整。

（二）調(diào)整融資擔(dān)保優(yōu)惠政策

為解決中小微企業(yè)融資難問(wèn)題，政府性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)相繼成立，但擔(dān)保費(fèi)用不一，因此應(yīng)出臺(tái)相關(guān)文件，對(duì)政府融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)的擔(dān)保費(fèi)用進(jìn)行整合劃一，并在合理范圍內(nèi)加大優(yōu)惠力度，推動(dòng)中小微企業(yè)盡快復(fù)產(chǎn)復(fù)工。

（三）完善政府采購(gòu)機(jī)制

政府采購(gòu)對(duì)象可選取質(zhì)量信譽(yù)好、但暫時(shí)受到疫情沖擊的企業(yè)，采購(gòu)可用于商業(yè)投資或以發(fā)放購(gòu)物券的方式刺激經(jīng)濟(jì)，加快經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇腳步。