科研單位“放管服”內(nèi)控管理的思考

周 琴

一、科研事業(yè)單位內(nèi)部控制管理存在的問(wèn)題

（一）內(nèi)控意識(shí)淡薄

推進(jìn)科研事業(yè)單位“放管服”管理，要求其各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)內(nèi)部控制環(huán)節(jié)可控可監(jiān)督；也正是由于在一定程度上的“放”，則要求各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)需要緊抓風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，在可控范圍內(nèi)開展各項(xiàng)科研工作。但是，在實(shí)際工作中，科研事業(yè)單位內(nèi)部控制管理比較薄弱，主要體現(xiàn)在以下四個(gè)方面。首先，科研事業(yè)單位內(nèi)部控制管理滯后于企業(yè)內(nèi)部控制，其發(fā)展較為緩慢，這在一定程度上決定了科研事業(yè)單位內(nèi)部控制管理水平較為低下。其次，科研事業(yè)單位性質(zhì)決定了其職能是以非營(yíng)利性為目的，為國(guó)家科技發(fā)展服務(wù)，這也會(huì)導(dǎo)致管理層內(nèi)控意識(shí)淡薄，甚至有些科研人員認(rèn)為內(nèi)控是財(cái)務(wù)部門統(tǒng)籌把控的，與其無(wú)關(guān)，殊不知其經(jīng)手的各類經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)很可能就是內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)管控點(diǎn)。再次，科研事業(yè)單位內(nèi)部控制工作多流于形式，沒(méi)有具體發(fā)揮內(nèi)控作用；或者有些單位僅僅是制定內(nèi)控管理辦法，但可操作性不強(qiáng)；或者是涉及內(nèi)控相關(guān)業(yè)務(wù)時(shí)沒(méi)有按照管理辦法實(shí)施，僅根據(jù)以往經(jīng)驗(yàn)處理。最后，科研事業(yè)單位內(nèi)部控制評(píng)價(jià)監(jiān)督不到位，在內(nèi)控實(shí)際工作中，對(duì)前期內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)可進(jìn)行有效管控，但在內(nèi)控評(píng)價(jià)監(jiān)督時(shí)，不能對(duì)內(nèi)控實(shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題及時(shí)進(jìn)行歸納總結(jié)和改進(jìn)完善。

（二）預(yù)算管理不健全

預(yù)算管理是指單位在戰(zhàn)略目標(biāo)的指導(dǎo)下，對(duì)未來(lái)的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)和相應(yīng)財(cái)務(wù)結(jié)果進(jìn)行充分、全面的預(yù)測(cè)和籌劃，并通過(guò)對(duì)執(zhí)行過(guò)程的監(jiān)控，將實(shí)際完成情況與預(yù)算目標(biāo)不斷對(duì)照和分析，從而及時(shí)指導(dǎo)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)的改善和調(diào)整，以幫助管理者更加有效地管理單位和最大程度地實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)。科研事業(yè)單位各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)貫穿預(yù)算管理的全過(guò)程，遵循“有預(yù)算才開支，無(wú)預(yù)算不開支”的原則。在“放管服”政策環(huán)境下，預(yù)算管理就顯得尤為重要，既要有一定程度“放”，又要有一定程度“管”。然而實(shí)際業(yè)務(wù)活動(dòng)中，科研事業(yè)單位在預(yù)算管理環(huán)節(jié)主要存在以下幾方面問(wèn)題。一是有些科研事業(yè)單位認(rèn)為預(yù)算編制僅僅是財(cái)務(wù)人員的事情，不需要單位各職能部門及科研人員全員參與。二是財(cái)務(wù)人員簡(jiǎn)單認(rèn)為預(yù)算就是向財(cái)政部門要錢，預(yù)算越大越好，而不管單位具體實(shí)際情況，預(yù)算時(shí)出現(xiàn)不需要花錢的地方預(yù)算金額大，需要花錢的地方預(yù)算金額小的現(xiàn)象。三是科研項(xiàng)目負(fù)責(zé)人在編制項(xiàng)目預(yù)算時(shí)只是根據(jù)自己的理解認(rèn)為某項(xiàng)費(fèi)用需要多預(yù)算、某項(xiàng)費(fèi)用需要少預(yù)算，而未考慮到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、政治環(huán)境等外部環(huán)境因素。這些都會(huì)導(dǎo)致單位預(yù)算編制不全面，造成資金浪費(fèi)。四是在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，有些科研事業(yè)單位由于預(yù)算編制不全面，出現(xiàn)基本支出擠占項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的現(xiàn)象，出現(xiàn)無(wú)預(yù)算開支、超預(yù)算開支等現(xiàn)象，未嚴(yán)格按照預(yù)算執(zhí)行。

（三）科研經(jīng)費(fèi)管理難度大

在科研管理“放管服”政策環(huán)境下，科研事業(yè)單位科研經(jīng)費(fèi)管理服務(wù)水平需要凸顯“放”和“管”。既要擴(kuò)大差旅會(huì)議和儀器設(shè)備經(jīng)費(fèi)使用的管理權(quán)限，以及在經(jīng)費(fèi)預(yù)算調(diào)劑、間接經(jīng)費(fèi)績(jī)效比例以及項(xiàng)目結(jié)題驗(yàn)收環(huán)節(jié)自主選擇中介機(jī)構(gòu)、提交驗(yàn)收資料等方面進(jìn)行“放”；也要做好政策落實(shí)，加強(qiáng)內(nèi)控監(jiān)督管理，防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。然而在實(shí)際業(yè)務(wù)管理過(guò)程中，科研事業(yè)單位科研經(jīng)費(fèi)管理主要存在以下三方面問(wèn)題。一是科研事業(yè)單位科研經(jīng)費(fèi)管理僅停留在項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)會(huì)計(jì)核算、結(jié)題驗(yàn)收時(shí)提供項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)賬表上。這種服務(wù)模式一方面導(dǎo)致科研人員不能實(shí)時(shí)查看到項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況，另一方面財(cái)務(wù)人員也不能實(shí)時(shí)監(jiān)控到項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)執(zhí)行過(guò)程中是否存在嚴(yán)控預(yù)算科目超支現(xiàn)象，一直到項(xiàng)目結(jié)題驗(yàn)收時(shí)財(cái)務(wù)人員才發(fā)現(xiàn)嚴(yán)控預(yù)算科目超支現(xiàn)象，此時(shí)進(jìn)行項(xiàng)目調(diào)賬，屬事后控制，不利于防范內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)。二是科研事業(yè)單位科研經(jīng)費(fèi)執(zhí)行過(guò)程中存在無(wú)預(yù)算開支、超預(yù)算開支、超范圍超標(biāo)準(zhǔn)開支現(xiàn)象。三是科研經(jīng)費(fèi)管理難以恰當(dāng)協(xié)調(diào)平衡“放管服”與“內(nèi)部控制”。2018年，某科研事業(yè)單位在上級(jí)主管部門蒞臨調(diào)研時(shí)，指出會(huì)議費(fèi)報(bào)銷所附附件繁冗復(fù)雜，與“放管服”政策相違背，不利于推進(jìn)科研工作發(fā)展。事實(shí)上，其會(huì)議費(fèi)報(bào)銷完全按照《財(cái)政部%國(guó)家機(jī)關(guān)事務(wù)管理局%中共中央直屬機(jī)關(guān)事務(wù)管理局關(guān)于印發(fā)〈中央和國(guó)家機(jī)關(guān)會(huì)議費(fèi)管理辦法〉的通知》（財(cái)行〔2016〕214號(hào)）文件規(guī)定執(zhí)行，會(huì)議費(fèi)報(bào)銷所需附件與國(guó)家會(huì)議費(fèi)管理辦法一致。在這個(gè)實(shí)例中，如果不嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家相關(guān)會(huì)議費(fèi)管理辦法，就不利于單位會(huì)議費(fèi)報(bào)銷管理，同時(shí)不利于單位內(nèi)部控制管理。

二、“放管服”環(huán)境下加強(qiáng)科研事業(yè)單位內(nèi)控管理的建議

（一）強(qiáng)化內(nèi)控意識(shí)，加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)

加強(qiáng)單位內(nèi)部控制管理，既要求單位管理在一定程度上給予科研人員更大的人財(cái)物自主支配權(quán)，又要求在經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)上對(duì)重要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行管控。那么，在實(shí)際管理過(guò)程中，科研事業(yè)單位管理者不僅要從思想上認(rèn)識(shí)內(nèi)控的重要性，同時(shí)，也要重視單位內(nèi)控人才隊(duì)伍建設(shè)。強(qiáng)化科研單位人員內(nèi)控意識(shí)，首先單位領(lǐng)導(dǎo)層要從思想上高度重視內(nèi)部控制管理，防范財(cái)務(wù)舞弊風(fēng)險(xiǎn)，這樣單位內(nèi)部職員才能重視起來(lái)。其次，單位內(nèi)控組織領(lǐng)導(dǎo)部門可以通過(guò)單位網(wǎng)頁(yè)宣傳欄、微信、QQ群宣傳內(nèi)控知識(shí)、內(nèi)控案例等，也可開展職工內(nèi)控培訓(xùn)，讓其認(rèn)識(shí)到所經(jīng)手的每項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)都與內(nèi)控息息相關(guān)，并認(rèn)識(shí)到內(nèi)控的重要性。由于內(nèi)部控制是單位全員參與的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)，所以在內(nèi)部控制人才隊(duì)伍建設(shè)方面，就不僅僅是關(guān)乎財(cái)務(wù)人員內(nèi)控業(yè)務(wù)能力培養(yǎng)，還需要對(duì)各個(gè)處室關(guān)鍵崗位進(jìn)行內(nèi)控業(yè)務(wù)能力建設(shè)。有條件的科研事業(yè)單位可以成立內(nèi)控管理部門，人員可以從各個(gè)處室中具備一定專業(yè)水平并且業(yè)務(wù)能力強(qiáng)的職工中抽調(diào)。另外，單位內(nèi)控管理人員可通過(guò)各種渠道，比如購(gòu)買各類內(nèi)控專業(yè)書籍、參加各類財(cái)經(jīng)培訓(xùn)等，不斷提升內(nèi)控理論水平及業(yè)務(wù)能力，以期充分運(yùn)用到日常內(nèi)控管理工作中。

（二）運(yùn)用管理會(huì)計(jì)思維，全面加強(qiáng)內(nèi)部控制

科研事業(yè)單位預(yù)算管理是單位內(nèi)部管理的重要環(huán)節(jié)，而管理會(huì)計(jì)正是運(yùn)用單位內(nèi)部各類業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行有效預(yù)測(cè)?？蒲惺聵I(yè)單位在預(yù)算管理過(guò)程中，可結(jié)合管理會(huì)計(jì)思維，進(jìn)行全面預(yù)算編制，嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行，加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督。實(shí)現(xiàn)全面預(yù)算管理，可以從以下四個(gè)方面實(shí)施。一是在預(yù)算編制環(huán)節(jié)，財(cái)務(wù)部門組織全員參與，各職能部門及科研人員協(xié)助配合財(cái)務(wù)部門編制預(yù)算，編制過(guò)程中充分考慮項(xiàng)目實(shí)施具體情況和其可行性及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)實(shí)際情況等。二是預(yù)算編制環(huán)節(jié)，可運(yùn)用管理會(huì)計(jì)的思路方法，摒棄傳統(tǒng)的“增量預(yù)算法”預(yù)算單位收支情況，采用“零基預(yù)算法”編制預(yù)算，以支定收，根據(jù)單位實(shí)際經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)所需資金來(lái)預(yù)算單位資金收入，這種預(yù)算方法可以防范在不重要經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)上預(yù)算大額資金，在重要經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)上預(yù)算較少資金的現(xiàn)象，同時(shí)可以防止資金浪費(fèi)，增強(qiáng)單位資源優(yōu)化配置。三是在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，科研事業(yè)單位可根據(jù)單位實(shí)際情況引入財(cái)務(wù)信息化系統(tǒng)建設(shè)。通過(guò)在財(cái)務(wù)信息化系統(tǒng)嵌入預(yù)算執(zhí)行模塊，對(duì)預(yù)算執(zhí)行中發(fā)生無(wú)預(yù)算開支及超預(yù)算開支情況及時(shí)進(jìn)行預(yù)警并調(diào)整控制。四是建立健全預(yù)算績(jī)效監(jiān)督機(jī)制。相關(guān)預(yù)算管理部門建立統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)化預(yù)算績(jī)效監(jiān)督體系，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算績(jī)效監(jiān)督掛鉤，實(shí)現(xiàn)“花錢必問(wèn)效，無(wú)效必問(wèn)責(zé)”的預(yù)算監(jiān)督機(jī)制?？蒲惺聵I(yè)單位充分運(yùn)用管理會(huì)計(jì)分析各類業(yè)務(wù)活動(dòng)數(shù)據(jù)，控制現(xiàn)在，預(yù)測(cè)未來(lái)；分析預(yù)算執(zhí)行差異，查找原因，及時(shí)糾偏，有利于單位在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，提高資金使用效益，強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)內(nèi)部控制管理。

（三）主抓科研經(jīng)費(fèi)管理關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，加強(qiáng)完善內(nèi)部控制

在建立完善以信任為前提的科研管理機(jī)制，推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)政策的同時(shí)，科研事業(yè)單位在“放”的同時(shí)，還要強(qiáng)化“管”，應(yīng)當(dāng)主抓科研經(jīng)費(fèi)管理關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，加強(qiáng)完善內(nèi)部控制，以防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)?？蒲惺聵I(yè)單位可通過(guò)以下三個(gè)方面加強(qiáng)完善單位內(nèi)部控制，以提高內(nèi)控管理水平。一是完善符合單位實(shí)際情況的內(nèi)控規(guī)程或者內(nèi)控管理辦法，尤其是科研經(jīng)費(fèi)管理方面，要認(rèn)真梳理科研經(jīng)費(fèi)管控過(guò)程中各個(gè)業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)重要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和管控，將風(fēng)險(xiǎn)降至最低。在經(jīng)費(fèi)使用過(guò)程中，各類經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)嚴(yán)格按照其流程開展，期間所有審核、審批、監(jiān)督等環(huán)節(jié)都嚴(yán)格遵守內(nèi)控規(guī)定。二是結(jié)合“放管服”要求，在不違背上級(jí)主管部門相關(guān)管理辦法的前提下，制定符合單位實(shí)際情況的科研經(jīng)費(fèi)管理辦法，以平衡協(xié)調(diào)“放管服”和“內(nèi)部控制”，使二者有機(jī)結(jié)合，相輔相成。三是加強(qiáng)科研經(jīng)費(fèi)內(nèi)控評(píng)價(jià)監(jiān)督。單位在科研經(jīng)費(fèi)管理內(nèi)控實(shí)施中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題要及時(shí)制定解決方案，并進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，提出改進(jìn)建議；同時(shí)對(duì)實(shí)現(xiàn)內(nèi)控有效手段等進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)交流，以期為后續(xù)內(nèi)控工作提供技術(shù)支撐；另外在內(nèi)控評(píng)價(jià)監(jiān)督環(huán)節(jié)遇到問(wèn)題較嚴(yán)重的現(xiàn)象，應(yīng)當(dāng)給予一定處罰，如兩年內(nèi)不能進(jìn)行項(xiàng)目申報(bào)，或與職稱評(píng)審相掛鉤。

（四）創(chuàng)新服務(wù)方式，強(qiáng)化內(nèi)部控制

在“放管服”管理背景下，科研事業(yè)單位可通過(guò)創(chuàng)新服務(wù)方式強(qiáng)化單位內(nèi)部控制?？蒲惺聵I(yè)單位可根據(jù)實(shí)際情況，在服務(wù)方式上作一些創(chuàng)新改變。一是制定科研財(cái)務(wù)助理制度，通過(guò)選拔具備一定專業(yè)素質(zhì)的科研財(cái)務(wù)助理并對(duì)其進(jìn)行財(cái)務(wù)管理專業(yè)培訓(xùn)?？蒲胸?cái)務(wù)助理具備一定財(cái)務(wù)管理知識(shí)，有利于經(jīng)費(fèi)執(zhí)行過(guò)程中事前防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)內(nèi)控管理。二是將各種費(fèi)用報(bào)銷所需附件材料、流程及注意事項(xiàng)匯編成財(cái)務(wù)報(bào)銷手冊(cè)，以流程圖形式展現(xiàn)出來(lái)，提供一站式服務(wù)。這樣科研人員在辦理各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)時(shí)，知道每個(gè)節(jié)點(diǎn)應(yīng)當(dāng)注意什么，逐漸將內(nèi)控意識(shí)融入到各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)，有利于加強(qiáng)單位內(nèi)部控制管理。三是建立完善財(cái)務(wù)信息化系統(tǒng)，該軟件包括課題信息管理、網(wǎng)上報(bào)銷、預(yù)算執(zhí)行情況查詢等模塊，將財(cái)務(wù)報(bào)銷審批流程嵌入信息系統(tǒng)，以預(yù)算管理為源頭，以多口徑財(cái)務(wù)核算為核心，以財(cái)務(wù)報(bào)表為展現(xiàn)，以網(wǎng)上報(bào)銷為手段，以預(yù)算執(zhí)行情況為窗口，實(shí)現(xiàn)預(yù)算指標(biāo)初始、預(yù)算執(zhí)行控制及預(yù)警、預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度分析實(shí)時(shí)獲悉，在財(cái)務(wù)信息共享及項(xiàng)目資金使用的透明、公開等方面起到較好的支撐作用。建立財(cái)務(wù)信息化系統(tǒng)，有利于科研單位在各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)執(zhí)行過(guò)程中實(shí)時(shí)監(jiān)控，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)前端控制，防范內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)。