關(guān)于農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)用地監(jiān)管引發(fā)的思考

吳夢(mèng)秋

農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)作為我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品流通的主渠道，長(zhǎng)期以來(lái)在服務(wù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品流通、滿足居民消費(fèi)、保障食品安全、推進(jìn)產(chǎn)業(yè)扶貧等方面發(fā)揮著非常重要的作用，具有基礎(chǔ)性和公益性的特點(diǎn)，是事關(guān)千家萬(wàn)戶的重要民生工程。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前我國(guó)生鮮農(nóng)產(chǎn)品70%以上都是通過(guò)農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)流通的。對(duì)上海這樣一個(gè)特大型消費(fèi)性城市而言，農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)在“保供”“穩(wěn)價(jià)”“保安全”等方面更是發(fā)揮著不可替代的作用，是上海市民“菜籃子”的核心組成部分，更是保障上海城市安全運(yùn)行的重要基石之一。

一、上海農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)用地性質(zhì)現(xiàn)狀

長(zhǎng)期以來(lái)，基于我國(guó)農(nóng)業(yè)小生產(chǎn)、大流通的現(xiàn)狀，食用農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)在農(nóng)產(chǎn)品流通體系中發(fā)揮重要作用。黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)建設(shè)，多次在中央一號(hào)文件中要求推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)建設(shè)，并要求努力提高農(nóng)產(chǎn)品流通效率、降低農(nóng)產(chǎn)品流通成本。為降低農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)建設(shè)成本，2008 年中央一號(hào)文件《關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展農(nóng)民增收的若干意見》中明確提出：要“落實(shí)農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)用地按工業(yè)用地對(duì)待的政策”。國(guó)務(wù)院在《關(guān)于促進(jìn)物流業(yè)健康發(fā)展政策措施的意見》進(jìn)一步明確：“農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)用地作為經(jīng)營(yíng)性商業(yè)用地，應(yīng)嚴(yán)格按照規(guī)劃合理布局，土地招拍掛出讓前，所在區(qū)域有工業(yè)用地交易地價(jià)的，可以參照市場(chǎng)地價(jià)水平、所在區(qū)域基準(zhǔn)地價(jià)和工業(yè)用地最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等確定出讓底價(jià)?！睘樨瀼芈鋵?shí)中央要求，全國(guó)各省市進(jìn)行了大量有益的改革和探索，取得了良好的成效。就上海而言，在農(nóng)批市場(chǎng)用地性質(zhì)方面也進(jìn)行大量開創(chuàng)性的改革和探索，目前上海農(nóng)批市場(chǎng)用地形成了四種不同的用地性質(zhì)模式：

（一）無(wú)限制條件的商業(yè)用地

這類性質(zhì)用地的農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)主要是2000年之前建的老市場(chǎng)，部分市場(chǎng)用地還是國(guó)有劃撥商業(yè)用地，主要分布在上海外環(huán)以內(nèi)城區(qū)，包括上海江橋批發(fā)市場(chǎng)等為數(shù)不多的市場(chǎng)。目前該種類用地性質(zhì)的市場(chǎng)，因市政規(guī)劃和動(dòng)遷的原因越來(lái)越少。

（二）農(nóng)村集體土地

這類市場(chǎng)主要是上個(gè)世紀(jì)八九十年代流通體制改革之后建立的，為發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)、搞活農(nóng)產(chǎn)品流通，按照“誰(shuí)投資誰(shuí)受益”的原則自發(fā)建立的，主要分布在城市近郊，多數(shù)為規(guī)模比較小的批發(fā)市場(chǎng)。近年來(lái)，因?yàn)槌鞘袛U(kuò)展和“五違四必”整治等原因，多數(shù)被關(guān)閉調(diào)整，如原來(lái)有名的曹安市場(chǎng)和銅川路市場(chǎng)群等。

（三）工業(yè)物流用地

這類市場(chǎng)主要是在2000 年至2010 年期間建立的。當(dāng)時(shí)為了推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，降低農(nóng)產(chǎn)品流通成本，落實(shí)農(nóng)批市場(chǎng)用地按照工業(yè)用地性質(zhì)對(duì)待的要求，基于對(duì)政策的不同理解，上海和全國(guó)很多省市在此期間基本都是直接用工業(yè)物流用地來(lái)建設(shè)農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)和農(nóng)產(chǎn)品物流中心。上海市委、市政府根據(jù)中央有關(guān)要求，積極推進(jìn)有關(guān)政策落地，支持上海農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)的發(fā)展，并在《上海市食用農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)和零售市場(chǎng)發(fā)展規(guī)劃（2015－2020）》中明確提出：“鼓勵(lì)利用舊廠房、閑置倉(cāng)庫(kù)等存量建設(shè)用地建設(shè)符合規(guī)劃的食用農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)，所在區(qū)域有工業(yè)用地成交價(jià)格的，可在參照市場(chǎng)地價(jià)水平、所在區(qū)域基準(zhǔn)地價(jià)和工業(yè)用地最低標(biāo)準(zhǔn)等基礎(chǔ)上，綜合確定出讓地價(jià)?！币虼耍壳吧虾＿@類用地性質(zhì)的市場(chǎng)占主體，主要包括江楊市場(chǎng)、江楊水產(chǎn)市場(chǎng)等市場(chǎng)群、東方國(guó)際水產(chǎn)市場(chǎng)和西郊國(guó)際農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)一期用地等。

（四）限定用途的商業(yè)用地

這類市場(chǎng)用地是對(duì)落實(shí)農(nóng)批市場(chǎng)用地按工業(yè)用地對(duì)待政策的深化和完善。主要考慮到農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)主要是流通設(shè)施，同時(shí)也涉及農(nóng)產(chǎn)品倉(cāng)儲(chǔ)、加工和物流等，所以用商業(yè)用地更合適。但它是特殊性質(zhì)的商業(yè)用地，可以限定用途、限定價(jià)格。目前，上海這類用地性質(zhì)的市場(chǎng)份額也不小，主要包括上海農(nóng)產(chǎn)品中心批發(fā)市場(chǎng)和西郊國(guó)際農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)二期等。

二、目前批發(fā)市場(chǎng)功能配套方面遇到的問(wèn)題

大型農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)是一個(gè)匯聚大量人流、物流、商流、資金流、信息流的實(shí)體交易平臺(tái)，像一個(gè)自成體系的獨(dú)立功能園區(qū)，除了需要具備農(nóng)產(chǎn)品交易功能外，還需要倉(cāng)儲(chǔ)、就餐、停車、住宿、商務(wù)辦公、商務(wù)洽談和休閑等綜合配套功能。這些功能都是農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)不可或缺的重要組成部分。據(jù)了解，上海各主要批發(fā)市場(chǎng)匯集了8000 多家批發(fā)商、25000 多家采購(gòu)商，日均車輛流轉(zhuǎn)量17000 多輛，體量較大的批發(fā)市場(chǎng)日均人流量近2 萬(wàn)人次。市場(chǎng)商流、物流、人流集中，批發(fā)商、供應(yīng)商、雇員、短駁人員等從業(yè)人員長(zhǎng)時(shí)間滯留批發(fā)市場(chǎng)，基本生活需要不可避免，對(duì)市場(chǎng)各類配套設(shè)施存在天然性需求。目前，上海大型農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)大多規(guī)劃建設(shè)在遠(yuǎn)離中心城區(qū)的地方，周邊配套設(shè)施很不完善，市場(chǎng)必須采取自建對(duì)外服務(wù)的食堂、餐廳、招待所等方式滿足配套需求。但對(duì)工業(yè)物流用地和限制用途的商業(yè)地批發(fā)市場(chǎng)而言，各類設(shè)施受到用地性質(zhì)限制，難以取得相關(guān)行政審批，對(duì)市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)管理和提升發(fā)展造成很大制約，曾經(jīng)為降低流通成本而實(shí)行的農(nóng)批市場(chǎng)用地改革和創(chuàng)新，因部分政府行政管理工作尚未充分有效地銜接，造成運(yùn)營(yíng)管理上的一些痛點(diǎn)、難點(diǎn)、堵點(diǎn)。具體而言包括以下幾個(gè)方面：

（一）就餐需求無(wú)法滿足的管理難點(diǎn)

民以食為天！對(duì)遠(yuǎn)離中心城區(qū)的大型農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)的客商和從業(yè)人員而言，吃飯問(wèn)題成為了困擾他們的一個(gè)難題。在既無(wú)周邊餐飲配套又無(wú)市場(chǎng)內(nèi)部供應(yīng)的情況下，為解決吃飯問(wèn)題，駐場(chǎng)商戶的從業(yè)人員只能私下違反“三合一”消防安全的規(guī)定，在經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所內(nèi)暗設(shè)爐灶烹飪食物，構(gòu)成較大安全隱患，且由于剛性的就餐需要，市場(chǎng)開展“三合一”專項(xiàng)治理難度和壓力都很大，現(xiàn)場(chǎng)使用電磁爐等行為屢禁不絕。隨著網(wǎng)絡(luò)外賣平臺(tái)訂餐興起，部分從業(yè)人員迫于監(jiān)管壓力改用外賣平臺(tái)訂餐，可在用餐高峰時(shí)期，送餐員騎行非機(jī)動(dòng)車在場(chǎng)內(nèi)貨車、短駁車輛、采購(gòu)車輛之間快速穿行，造成了極大的新增的交通安全隱患。此外，外賣平臺(tái)伴生的食品安全監(jiān)管難、一次性餐具導(dǎo)致的環(huán)境污染問(wèn)題等，為農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)綜合治理帶來(lái)新難點(diǎn)。

（二）住宿需求無(wú)法滿足的客商痛點(diǎn)

因業(yè)務(wù)需要，大量來(lái)自全國(guó)各地的經(jīng)銷商需要在短期內(nèi)駐場(chǎng)照顧批發(fā)交易生意，特別是車位式交易方式的貨運(yùn)車輛司機(jī)，一方面在交易過(guò)程中需要及時(shí)移動(dòng)車輛，另一方面，在往返近千公里貨運(yùn)業(yè)務(wù)中間，需要及時(shí)充分的喘息式住宿休息，避免因疲勞駕駛造成行車安全隱患。在市場(chǎng)住宿配套無(wú)法具備的情況下，從事商品物流、駐場(chǎng)銷售等業(yè)務(wù)的從業(yè)人員，對(duì)市場(chǎng)配套的經(jīng)濟(jì)型住宿存在長(zhǎng)期、穩(wěn)定的需求就無(wú)法得到滿足。

（三）新業(yè)態(tài)、新模式的創(chuàng)新堵點(diǎn)

隨著上海城市消費(fèi)能級(jí)日益提升，全社會(huì)普遍開展了新零售、新商業(yè)的創(chuàng)新探索，跨界融合成為新業(yè)態(tài)、新模式的重要發(fā)展方向，行業(yè)和業(yè)態(tài)的邊界也越來(lái)越模糊，很多時(shí)候形成了“你中有我，我中有你”的新格局。農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)結(jié)合市民對(duì)商品包裝、品質(zhì)、理念和消費(fèi)體驗(yàn)的需求，也在推進(jìn)批發(fā)商業(yè)與體驗(yàn)式消費(fèi)相結(jié)合的商業(yè)新模式。部分直接面向市民消費(fèi)者的新業(yè)態(tài)、新模式，因“行業(yè)分割”的用地性質(zhì)所限，難以辦理相關(guān)證照，阻礙了傳統(tǒng)農(nóng)產(chǎn)品流通行業(yè)創(chuàng)新提升的步伐。

三、有關(guān)政策和管理的思考

從法國(guó)、日本等世界發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)著名農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)來(lái)看，都建有非常完備的綜合配套功能。如法國(guó)倫吉斯市場(chǎng)不僅綜合功能配套齊全，而且非常人性化，僅為市場(chǎng)內(nèi)客商就餐服務(wù)的餐廳就有4家，充分考慮到不同客商的消費(fèi)需求，為經(jīng)銷商提供了長(zhǎng)期穩(wěn)定的經(jīng)營(yíng)支持，保障了大巴黎地區(qū)的農(nóng)產(chǎn)品穩(wěn)定供應(yīng)。日本豐州市場(chǎng)除了交易與配套功能外，更是在消費(fèi)體驗(yàn)上大做文章，引進(jìn)了大量餐飲服務(wù)企業(yè)，不僅為批發(fā)市場(chǎng)客商提供良好的生活配套，更是成為了當(dāng)?shù)叵M(fèi)體驗(yàn)網(wǎng)紅地。因此，為適應(yīng)農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)功能完善和業(yè)態(tài)創(chuàng)新提升的需要，對(duì)農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)這一特殊業(yè)態(tài)，在用地政策和行業(yè)監(jiān)管上需要進(jìn)行適度的改革和創(chuàng)新。

（一）用地政策上要充分考慮到農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)的天然屬性和功能， 對(duì)歷史遺留的用地現(xiàn)狀進(jìn)行規(guī)范和認(rèn)定

從國(guó)內(nèi)外農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)行業(yè)發(fā)展實(shí)踐可以看到，就餐、住宿等生活配套功能和交易、倉(cāng)儲(chǔ)等功能一樣，是農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)的天然組成部分。農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)的行業(yè)屬性仍為商業(yè)，因涉農(nóng)和保障民生的特殊屬性，各級(jí)政府高度重視發(fā)揮其公益性、基礎(chǔ)性職能，落實(shí)農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)用地按工業(yè)用地對(duì)待的政策，但不宜簡(jiǎn)單地、機(jī)械地將農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)交易功能與其他綜合配套功能割裂開來(lái)，用現(xiàn)有的行業(yè)分割的用地政策來(lái)制約和限制批發(fā)市場(chǎng)的綜合配套功能的完善。同時(shí)，對(duì)歷史原因形成的多樣化用地政策進(jìn)行科學(xué)的梳理，只要是符合產(chǎn)業(yè)規(guī)劃導(dǎo)向的市場(chǎng)，就要對(duì)其用地性質(zhì)進(jìn)行統(tǒng)一的認(rèn)定和規(guī)范，并根據(jù)其綜合化、多樣化和創(chuàng)新性的功能需求，允許其相關(guān)多元配套功能設(shè)施的建設(shè)和營(yíng)運(yùn)。

（二）深入推進(jìn)各級(jí)行政管理部門“放管服”改革

在審批流程日益簡(jiǎn)化、行政效率日益提高的今天，各級(jí)政府切實(shí)需要深入推進(jìn)“放管服”改革，發(fā)揚(yáng)“店小二”精神，更要在實(shí)質(zhì)性審查中體現(xiàn)“放管服”的目標(biāo)。建議相關(guān)行政管理部門在落實(shí)農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)有關(guān)政策和規(guī)劃時(shí)，進(jìn)一步加強(qiáng)不同行政管理環(huán)節(jié)間的政策溝通協(xié)調(diào)，不斷提高政策執(zhí)行的協(xié)調(diào)性、一致性，從服務(wù)企業(yè)和行業(yè)從業(yè)者的實(shí)際需求出發(fā)，把政策優(yōu)惠落到實(shí)處，著力打造卓越的全球城市良好的營(yíng)商環(huán)境，避免執(zhí)行中的相互掣肘，抵消政策效用。

（三）在規(guī)劃中明確農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)作為綜合性商業(yè)體定位

政府有關(guān)部門在制定農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)發(fā)展規(guī)劃、開展行政審批業(yè)務(wù)時(shí)，首先要明確農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)綜合商業(yè)體的屬性，對(duì)市場(chǎng)的內(nèi)涵定位進(jìn)一步放寬，將農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)視作集商品交易、配套支撐的綜合性商業(yè)體，而非單純的交易平臺(tái)，并在日常的行業(yè)和市場(chǎng)監(jiān)管過(guò)程中，不斷提升市場(chǎng)綜合服務(wù)、綜合治理能力。

（四）開展農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)綜合治理注重疏堵結(jié)合

各級(jí)政府在針對(duì)農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)開展安全生產(chǎn)、環(huán)境治理等綜合整治時(shí)，一方面，要“嚴(yán)”字當(dāng)頭，從嚴(yán)治理“三合一”現(xiàn)象，消除市場(chǎng)運(yùn)行過(guò)程中的安全隱患。另一方面，要允許市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)管理方開設(shè)并完善各類生活配套設(shè)施，引導(dǎo)相關(guān)從業(yè)人員通過(guò)規(guī)范、合法的途徑滿足基本生活需求。共同營(yíng)造安全、有序的農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)環(huán)境，為提升人員密集場(chǎng)所的綜合治理提供疏堵結(jié)合的有效方案。