破解村民居民融合發(fā)展難題
——崇明區(qū)明南佳苑小區(qū)的做法與經(jīng)驗(yàn)啟示

萬春利 葉 斌 劉冬青

崇明區(qū)港西鎮(zhèn)靜南村是上海市15 個宅基地置換試點(diǎn)村之一，2005 年靜南村1097 戶村民入住明南佳苑小區(qū)，之后陸續(xù)有700 多戶居民通過購買商品房入住該小區(qū)。小區(qū)既有離田的村民，又有購買商品房入住的居民，因此形成了村民居民混居型社區(qū)。村民居民因身份、文化背景、生活習(xí)慣等差異造成的利益矛盾問題成為該小區(qū)面臨的主要問題，因此，如何使“村民居民融合發(fā)展”成為社區(qū)治理的重要課題。在鎮(zhèn)黨委和政府的大力支持下，村兩委班子共同整合治理資源、創(chuàng)建治理機(jī)制、搭建治理平臺，村民的生產(chǎn)生活方式不斷調(diào)整，村民居民的互動關(guān)系不斷融洽，社區(qū)成員的凝聚力不斷提升，村民居民對社區(qū)的認(rèn)同感、歸屬感不斷增強(qiáng)，在基層社會治理中取得了顯著成效，形成了可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)和啟示。

一、崇明區(qū)明南佳苑小區(qū)村民居民融合發(fā)展的主要難題

（一）農(nóng)家庭院生活方式與居民小區(qū)規(guī)范化管理之間的矛盾

2005 年靜南村通過宅基地置換實(shí)現(xiàn)了村民由分散式居住向集中居住的轉(zhuǎn)變，但受長期的農(nóng)家庭院生活方式影響，經(jīng)常出現(xiàn)毀綠種菜、圈地養(yǎng)殖、私搭濫建、亂堆雜物等現(xiàn)象。有的人在樓道和地下車庫堆放自家閑置物品；有的人將部分公共空間焊門上鎖供自家使用；有的人將大吊車、卡車、農(nóng)用車停放在小區(qū)，大型車輛嚴(yán)重?fù)p壞了小區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施，發(fā)動時的噪音和刺鼻的柴油味干擾了居民的正常生活。這些現(xiàn)象既不符合小區(qū)物業(yè)管理要求，也使得商品房居民怨言頗多，社區(qū)物業(yè)管理在很長一段時期無法實(shí)現(xiàn)規(guī)范化運(yùn)行。

（二）村民自給自足生產(chǎn)方式與城市生活和就業(yè)方式之間的矛盾

一方面，村民在宅基地置換前戶戶都有自己的菜園，基本不需要購買蔬菜，只需購買肉制品。村民上樓之后，蔬菜無法自給自足，同時水、電、燃?xì)獾认M(fèi)支出也有一定增加，導(dǎo)致生活成本有所上升。另一方面，宅基地置換前，農(nóng)民主要從事傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，文化水平相對偏低。隨著置換上樓，多數(shù)農(nóng)民無法繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，但又缺乏城市就業(yè)的一技之長，實(shí)現(xiàn)新的就業(yè)相對困難，從而產(chǎn)生了焦慮感和不安定感。

（三）村民享有的利益及村委會職能無法涵蓋小區(qū)商品房居民的矛盾

因村民入住明南佳苑小區(qū)時身份并無改變，部分小區(qū)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)也由村集體承擔(dān)。因此，在小區(qū)設(shè)施更新及維修資金投入時，村民不同意動用村集體資金，認(rèn)為商品房居民非本村村民，無權(quán)使用和享受村集體資源。對于小區(qū)體育活動室、文化活動室、用于操辦婚喪嫁娶的公益禮堂等公共設(shè)施，多數(shù)村民也認(rèn)為商品房居民無權(quán)使用。因未成立業(yè)主委員會，商品房居民也無法依規(guī)動用房屋維修基金進(jìn)行房屋相關(guān)設(shè)施的維修。700 多戶商品房居民與村民“混搭”，使小區(qū)成員相互融合與接納存在較大難度。

（四）村民的身份認(rèn)同和身份轉(zhuǎn)換的滯后性與小區(qū)合作共治發(fā)展之間的矛盾

村民長期生活在農(nóng)村，對本鄉(xiāng)本土具有根深蒂固的認(rèn)同。宅基地置換上樓之后，村民不僅要面對居住方式的改變，還要面對生活習(xí)慣、職業(yè)生涯的變化，從而帶來一定心理壓力。入住小區(qū)之初一些村民經(jīng)常講的一句話就是“不習(xí)慣”，尤其是老年人的適應(yīng)過程相對更加緩慢。在身份認(rèn)同上，部分村民仍然認(rèn)為自己是某村的人，而不是某社區(qū)的人，對社區(qū)認(rèn)同感、歸屬感相對缺乏，不愿參加社區(qū)自治活動，使社區(qū)合作共治進(jìn)展相對緩慢。

二、崇明區(qū)明南佳苑小區(qū)的主要做法及經(jīng)驗(yàn)

（一）“雙軌制”管理模式實(shí)現(xiàn)社區(qū)管理全覆蓋

為解決村民居民融合發(fā)展難題，2014 年靜南村黨支部書記鈕菊香創(chuàng)造性地提出了“雙軌制”管理，在保留村民小組的基礎(chǔ)上，把小區(qū)劃分為7 個片區(qū)，實(shí)行村民小組和片區(qū)、樓組共同管理的“雙軌模式”，即31 個村民小組長負(fù)責(zé)有關(guān)村務(wù)，7 個片區(qū)組長、105 個樓組長承擔(dān)社區(qū)管理相關(guān)工作。通過6 年的磨合、運(yùn)行和完善，“雙軌制”管理模式有效地解決了群眾的利益訴求和多樣化需要，實(shí)現(xiàn)了社區(qū)管理和服務(wù)的全覆蓋。

（二）“四位一體”工作機(jī)制保障社區(qū)運(yùn)行更順暢

針對不同利益訴求導(dǎo)致村民居民相互掣肘問題，靜南村建立了村黨總支、社區(qū)工作站、物業(yè)公司和業(yè)主委員會“四位一體”工作機(jī)制。為解決村委會無法覆蓋居民事務(wù)，小區(qū)又不符合成立居委會管理居民的難題，明南佳苑小區(qū)申請?jiān)O(shè)立了社區(qū)工作站。由區(qū)民政局給予一定資助，主要負(fù)責(zé)社區(qū)公共管理，與村委會實(shí)行兩塊牌子，一套人馬。明南佳苑小區(qū)還通過選舉成立了業(yè)主委員會，負(fù)責(zé)意見收集、監(jiān)督管理及重要事件的表決，逐漸形成了動用小區(qū)維修基金等由業(yè)主委員會表決監(jiān)督，動用村委會集體資金由村民委員會集體表決的運(yùn)行機(jī)制。

（三）“四站一中心”服務(wù)平臺促進(jìn)社區(qū)居民一家親

為了促進(jìn)村民居民對社區(qū)治理的廣泛參與，小區(qū)成立了“四站一中心”服務(wù)平臺,即“明南一家親”黨建工作站、綜治工作站、便民服務(wù)站、志愿者工作站和明南佳苑文化生活服務(wù)中心?！懊髂弦患矣H”以互聯(lián)網(wǎng)平臺為重要載體，以黨員聯(lián)系服務(wù)群眾為主要內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)了駐區(qū)單位和村黨支部一家親、村民居民一家親、黨員群眾一家親,成為密切鄰里關(guān)系的橋梁，增強(qiáng)了村民居民的凝聚力和認(rèn)同感。針對村民就業(yè)問題，黨建工作站主動與物業(yè)公司協(xié)商，優(yōu)先安排村民入司工作、就近就業(yè)。志愿者工作站將小區(qū)里的退休老黨員、機(jī)關(guān)干部、教師、醫(yī)務(wù)工作者、律師等共計(jì)200 多位居民吸納到志愿服務(wù)活動中，針對村民居民反映最突出的居家養(yǎng)老、文體活動等訴求開展社區(qū)志愿服務(wù)，使社區(qū)群眾的幸福感和凝聚力不斷增強(qiáng)。

（四）“四治協(xié)同”治理體系強(qiáng)化居民的主體意識

為增強(qiáng)村民居民參與社區(qū)事務(wù)的積極性和主動性，明南佳苑小區(qū)形成了“四治協(xié)同”治理體系，即社區(qū)事務(wù)自治、社區(qū)管理共治、社區(qū)文明德治、社區(qū)秩序法治。充分發(fā)揮群眾的主體作用和首創(chuàng)精神，以“自己的家園自己管，自己的家園自己愛”為價值導(dǎo)向開展自我管理和自我服務(wù)，如社區(qū)群眾看到有人做好事會主動匯報，看到有人破壞環(huán)境會積極勸阻或上報。同時聯(lián)合附近的稅務(wù)局、幼兒園、超市等開展“契約管理”，共同解決群眾停車問題。社區(qū)還建立了崇明區(qū)首個新時代文明實(shí)踐站，堅(jiān)持開展“靜南好人”的評選等。通過促進(jìn)村民居民廣泛參與實(shí)現(xiàn)社區(qū)共治，提升了社區(qū)居民的幸福感和獲得感。

（五）片區(qū)服務(wù)網(wǎng)格化放大社區(qū)骨干的工作效能

為了實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理的有效延伸，明南佳苑小區(qū)將22 萬平方米的小區(qū)、85 幢樓劃分成7 個片區(qū)，每個片區(qū)設(shè)2 個片區(qū)長，每幢樓設(shè)1 個樓組長。片區(qū)長由村黨支部親自物色，嚴(yán)格把好“選人關(guān)”，選擇在群眾中威信高、能力強(qiáng)、熱心公益的人擔(dān)任。每個片區(qū)還設(shè)包片干部，包片干部由村兩委班子成員擔(dān)任，負(fù)責(zé)聯(lián)系各個片區(qū)。形成片區(qū)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)后，具體的社區(qū)服務(wù)和管理依托片區(qū)進(jìn)行，很多問題如私搭濫建、亂堆雜物等依托片區(qū)長、樓組長就可以解決，大幅提升了社區(qū)治理的效率和反應(yīng)速度。

三、崇明區(qū)明南佳苑小區(qū)社區(qū)治理的啟示

（一）強(qiáng)化社區(qū)黨組織建設(shè)，發(fā)揮黨建引領(lǐng)作用

一是選好一個帶頭人。明南佳苑小區(qū)的經(jīng)驗(yàn)表明，在村民居民混居型社區(qū)或農(nóng)民集中居住小區(qū)開展社區(qū)治理，需要把政治素質(zhì)好、工作本領(lǐng)高、服務(wù)意識強(qiáng)、具備農(nóng)村基層工作經(jīng)驗(yàn)的精兵強(qiáng)將配備到黨組織書記崗位，以充分發(fā)揮“領(lǐng)頭雁”作用，帶好班子、帶強(qiáng)隊(duì)伍。二是深化區(qū)域化黨建。區(qū)域化黨建能夠有效整合社區(qū)的黨組織資源，使基層各類組織相互協(xié)同，增強(qiáng)區(qū)域性黨組織的輻射帶動作用，提升社區(qū)治理能級。明南佳苑小區(qū)通過不斷整合村、社區(qū)、企業(yè)等不同領(lǐng)域的黨組織資源，發(fā)揮基層各類組織協(xié)同作用，實(shí)現(xiàn)了區(qū)域內(nèi)黨建工作與社會治理的有機(jī)結(jié)合。

（二）創(chuàng)新社區(qū)治理機(jī)制，增強(qiáng)治理合力

社區(qū)治理是不同主體廣泛參與的過程，通過創(chuàng)新社會治理機(jī)制，能有效激發(fā)各類社會組織的活力，形成社區(qū)治理的強(qiáng)大推力。明南佳苑小區(qū)在社區(qū)治理中，通過創(chuàng)新社區(qū)治理機(jī)制，使村黨總支、社區(qū)工作站、物業(yè)公司和業(yè)主委員會協(xié)調(diào)一致，增強(qiáng)社區(qū)治理合力。借鑒明南佳苑小區(qū)的治理經(jīng)驗(yàn)，對于農(nóng)民相對集中居住小區(qū)，應(yīng)在其初始階段就成立社區(qū)工作站、業(yè)主委員會，解決管理主體缺位問題。在農(nóng)民入住小區(qū)前由物業(yè)公司先期介入開展工作，垃圾集中投放點(diǎn)應(yīng)預(yù)先選址和建設(shè)，避免先亂后治。在治理小區(qū)亂停車、亂堆雜物等方面講究工作方法，借鑒明南佳苑小區(qū)對駐區(qū)單位停車位進(jìn)行綜合利用、設(shè)立雜物集中存放點(diǎn)等好的做法，疏堵結(jié)合，標(biāo)本兼治。

（三）搭建科技支撐平臺，實(shí)現(xiàn)服務(wù)群眾智能化

當(dāng)前，社會治理要素日趨增多，如社區(qū)不同群體利益訴求日益多樣化，社區(qū)治理和社區(qū)服務(wù)日益精細(xì)化。其中，信息科技正發(fā)揮著不可或缺的作用。明南佳苑小區(qū)通過“明南一家親”互聯(lián)網(wǎng)平臺和“智慧健康家園”新媒體平臺，構(gòu)建了網(wǎng)絡(luò)服務(wù)群眾的常態(tài)化載體，探索和嘗試服務(wù)社區(qū)群眾的新模式。黨的十九屆四中全會提出加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理體系，其中一個很重要的方面就是要強(qiáng)化科技的支撐作用。在社區(qū)治理中，要充分運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)+、大數(shù)據(jù)等科技手段和理念，依托5G 網(wǎng)絡(luò)覆蓋成果，實(shí)現(xiàn)智慧管理、智慧服務(wù)。

（四）打造專業(yè)化隊(duì)伍，不斷提升服務(wù)效能

專業(yè)化社區(qū)人才隊(duì)伍和志愿者隊(duì)伍是社區(qū)治理的重要支撐，也是新時代做好社區(qū)工作的根本保障，明南佳苑小區(qū)的社區(qū)管理、為老服務(wù)、法律服務(wù)、消費(fèi)者維權(quán)等無不依托于各類專業(yè)人才。在農(nóng)民集中居住小區(qū)的治理過程中，應(yīng)在招聘專業(yè)人才充實(shí)進(jìn)入社區(qū)工作的基礎(chǔ)上，把更多的社區(qū)基層工作者納入相關(guān)培訓(xùn)，增強(qiáng)其專業(yè)化水平和履職能力。此外，還要培育和孵化各類社區(qū)服務(wù)組織，吸納和動員社區(qū)居民和各方面力量共同開展社區(qū)服務(wù)。

（五）推進(jìn)社區(qū)協(xié)商民主，更好地匯民意、解難題

社區(qū)是社會治理的基礎(chǔ)平臺，已日益成為各種政策的落實(shí)點(diǎn)、各種利益的交匯點(diǎn)、各類組織的落腳點(diǎn)、各種矛盾的集聚點(diǎn)，是創(chuàng)新社會治理的重要突破口。人民日益增長的美好生活需要，不僅包括薪金收入和生活條件的不斷提升，還包括對民主法治、公平正義等價值需求的增長。明南佳苑小區(qū)以村委會、業(yè)委會為依托，以“民事、民議、民決”為導(dǎo)向，逐漸探索形成了“協(xié)商民主、議治共融”的新局面。對于農(nóng)民集中居住小區(qū)而言，應(yīng)盡早建立社區(qū)協(xié)商民主載體，不斷推進(jìn)協(xié)商民主，更好地匯聚民意和解決群眾實(shí)際難題，不斷營造安定有序、和諧幸福的人居環(huán)境。