財政資金績效審計若干問題研究

周 濤

黨的十九大報告在“貫徹新發(fā)展理念，建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系”部分中提出要“建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理”。要達到全面實施績效管理的要求，就要切實提升財政資金支出的績效水平，而財政資金績效審計作為重要手段之一，就顯得尤為重要?，F(xiàn)階段，我國開展財政資金績效審計工作尚處在摸索階段，相關(guān)政策體系尚未建立，理論研究尚不深入，很多審計項目僅僅是將結(jié)果與目標簡單核對，或與財務審計和績效評價混淆，審計過程中還存在許多亟待解決的問題。本文針對財政資金績效審計中存在的問題，思考提出有針對性的對策建議，以期改進我國財政資金績效審計工作，提升績效管理水平。

一、財政資金績效審計的必要性

（一）實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展目標的必然要求。 黨的十九屆四中全會提出“堅持和完善社會主義基本經(jīng)濟制度，推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展”，“全面貫徹新發(fā)展理念”，這就給我國現(xiàn)階段的經(jīng)濟工作提出了總目標和總要求。貫徹新發(fā)展理念，推動高質(zhì)量發(fā)展，有利于更好地滿足人民日益增長的美好生活需要，有利于建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系，是實現(xiàn)2050年發(fā)展目標的必然選擇?，F(xiàn)階段，我國正處在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期，而我們面臨的國際國內(nèi)形勢也很復雜，如何使有限的財政資金發(fā)揮最大效益和效果，不斷完善財政資金績效審計就成為必然選擇。

（二）推進治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要手段。 理論層面上，借鑒國外的發(fā)展經(jīng)驗，西方發(fā)達國家20世紀70年代紛紛基于新公共管理理論實行政府改革，為追求質(zhì)量和結(jié)果，提升社會滿意度，美國、荷蘭、加拿大、英國等將績效審計作為政府治理手段之一，對財政資金支出的績效水平開展審計。政策層面上，黨的十九屆四中全會審議通過了《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力若干重大問題的決定》，這是在國家層面針對國家治理提出的方向性和制度性安排。通過開展財政資金績效審計，可以為政府決策提供相應參考和依據(jù)，在一定程度上進一步完善政府治理，提升治理能力和治理水平。

（三）實現(xiàn)以人民為中心發(fā)展的本質(zhì)需要。 以人民為中心是習近平新時代中國特色社會主義思想的價值取向，是實現(xiàn)民族復興的落腳點，是中國共產(chǎn)黨人的初心和使命。財政資金是納稅人的血汗錢，錢都花到哪里？花的效果如何？都是老百姓最關(guān)心的問題。而財政資金績效審計正是回應了這一問題。政府通過委托國家審計機關(guān)，對受托管理公共資源的公共部門使用財政資金的經(jīng)濟性、效率性和效果性開展審計，審計結(jié)論既能夠為政府提供決策參考，同時也是向廣大公眾報告的過程，有利于提高行政效率，增強政府的公信力。

（四）廉潔政府建設(shè)的重要保障。新時代，全面從嚴治黨已成為新常態(tài)，其中健全監(jiān)督體系、有效堵塞漏洞，是推進建立不敢腐、不能腐常態(tài)機制的關(guān)鍵。黨的十九屆四中全會提出，“堅決反對腐敗，是黨必須始終抓好的重大政治任務……健全權(quán)力運行制約和監(jiān)督機制，推進反腐倡廉制度創(chuàng)新”。開展財政資金績效審計，恰好可以很好地實現(xiàn)這種監(jiān)督職能，通過經(jīng)常性的審計監(jiān)督，可以有效降低腐敗問題的發(fā)生，促進建設(shè)廉潔政府。

二、財政資金績效審計工作現(xiàn)狀

我國的審計監(jiān)督制度是1983年正式恢復和重建的，同年頒布的《國務院批轉(zhuǎn)審計署關(guān)于開展審計工作的幾個問題》中第一次直接提出了“績效審計”這個概念，而后主要針對國有大中型企業(yè)開展效益審計。進入21世紀，我國逐步探索實施財政資金績效審計。《審計署關(guān)于印發(fā)“十三五”國家審計工作發(fā)展規(guī)劃》中提出“要把績效理念貫穿審計工作始終，綜合分析經(jīng)濟效益、社會效益和環(huán)境效益，促進加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，實現(xiàn)更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)的發(fā)展”。在開展常規(guī)審計和專項審計時，審計機關(guān)注重將財政資金績效管理情況納入審計內(nèi)容，將績效審計寓于財務審計之中，將績效理念體現(xiàn)在政策落實跟蹤審計之中。我國績效審計的特點是實踐先于理論，目前尚未針對績效審計專門出臺政策、準則或?qū)徲嬛改?，有關(guān)理論研究也相對滯后。2018年9月，中共中央、國務院印發(fā)《關(guān)于全面實施預算績效管理的意見》（中發(fā)〔2018〕34號）提出審計機關(guān)要依法對預算績效管理情況開展審計監(jiān)督，加強績效管理監(jiān)督問責，該意見為審計工作重心轉(zhuǎn)移提供了政策依據(jù)和工作要求。當前，無論在理論層面，還是在實踐層面，相對于國外績效審計的發(fā)展階段，我國績效審計仍處于發(fā)展的初級階段，在實踐中仍存在如下亟待解決的問題。

（二）績效目標體系粗放。 由于績效管理理念尚未牢固樹立，普遍存在重投入輕管理、重支出輕績效的問題，同時，作為財政資金支出部門，普遍對待績效管理的態(tài)度比較被動和消極，在設(shè)定績效目標時，往往希望以定性指標代替定量指標，以期在日后執(zhí)行過程中預留出更大更靈活的空間，其自身缺乏績效管理的內(nèi)生動力。比如：在設(shè)定績效目標時經(jīng)常出現(xiàn)“按時、保質(zhì)、保量地完成好……”、“進一步提高……”、“有效提升……”、“初步實現(xiàn)……”等定性描述，而可操作性的定量指標卻很少。即使在設(shè)定少量定量指標時，也僅僅依據(jù)保守的原則制定目標?？冃繕梭w系不科學，導致績效審計也無法做到精準有的放矢，提出科學的審計意見和建議。

（三）結(jié)果導向仍未體現(xiàn)。 由于現(xiàn)階段財政資金績效審計制度規(guī)定滯后，審計實踐僅依據(jù)審計經(jīng)驗，往往套用財務審計、績效評價的模式開展，導致績效審計的目標無法實現(xiàn)，結(jié)果導向無法體現(xiàn)，審計結(jié)果往往依然體現(xiàn)為查錯糾弊導向?？冃徲嫴煌谪攧帐罩徲嫞邔徲嬆繕瞬煌?，財務收支審計的目標主要是資金的真實性和合規(guī)性，而績效審計的目標主要是資金的經(jīng)濟性、效率性和效果性；績效審計也不同于績效評價，績效審計實施的主體更具獨立性，在采取因果分析和目標對比方式的同時，更加注重采用控制系統(tǒng)導向和問題導向的審計方式。因此，如果僅僅采用財務審計或績效評價的模式開展績效審計，就無法突出績效審計的特點，達到績效審計預期的目的。

（四）審計力量有待加強。 一是績效審計專業(yè)知識研究不夠。目前財政資金績效審計工作本身尚在探索階段，審計人員往往因為工作壓力和本人素質(zhì)等方面的問題，以財務收支審計方式代替績效審計，缺乏對績效審計工作理論的深入學習和研究，也缺乏積極探索的精神和將實踐理論化的能力。二是業(yè)務知識不全面?？冃徲嫳旧肀葌鹘y(tǒng)審計難度大，涉及面寬，甚至有些審計內(nèi)容存在一定主觀性，不同的審計人員面對同樣的審計資料很可能得出的審計結(jié)論偏差較大，導致績效審計結(jié)論客觀性不強，審計建議不具針對性和可操作性，因此財政資金績效審計工作對審計人員的知識儲備、專業(yè)判斷能力要求都比較高。

（五）審計結(jié)果運用不足。審計存在的價值重在結(jié)果運用，審計的目標就是以審計促改進，而財政資金績效審計的目的就是通過開展審計，發(fā)現(xiàn)問題并提出建議，推動提升財政資金的績效管理水平，推動提高政府治理能力和治理水平。目前，審計實踐中往往更加注重審計程序的執(zhí)行，與審計結(jié)果掛鉤的激勵約束機制尚未建立，審計結(jié)果尚未充分運用。同時，因績效審計尚處于探索階段，每次審計過程很有可能出現(xiàn)不同的困難和難點，如果不加以認真總結(jié)歸納，很難有助于提升未來的績效審計工作水平。

三、財政資金績效審計改進對策建議

（一）建立財政資金績效審計制度框架

1.積極開展相關(guān)課題研究。目前，審計署正在組織對該項工作開展課題研究工作，2019年1月，審計署將“財政資金績效審計研究”作為2019-2020年重點科研課題進行公開招標，該課題內(nèi)容為：財政資金績效審計的目標和內(nèi)容；財政資金績效審計的方法；推動和開展財政資金績效審計的建議等。而作為從事財政資金績效審計的一線人員，應當在實踐探索的基礎(chǔ)上，認真思考審計得失，總結(jié)審計經(jīng)驗，積極參與研究，努力將實踐成果理論化，不斷完善財政資金績效審計理論體系，為推動建立制度框架做積極的準備工作。

2.探索建立財政資金績效審計制度框架。首先對審計法等法律制度進行修訂，在其中增加有關(guān)績效審計的相關(guān)規(guī)定，使開展績效審計工作具有明確的法律支撐；其次要認真研究國外績效審計發(fā)展經(jīng)驗，在此基礎(chǔ)上根據(jù)我國財政資金管理特點和實際情況，探索制定績效審計實務指南。

（二）逐步完善績效審計評價體系

1.引導樹立正確的績效管理理念。通過開展培訓，明確績效管理目標和指標設(shè)置要求，通過逐步建立績效審計結(jié)果激勵機制，激發(fā)績效管理參與積極性，引導樹立正確的績效管理理念，使績效目標設(shè)置逐步趨于規(guī)范。

符合納入標準的患者48例（AO分型A3型），采用經(jīng)肌間隙（椎旁最長肌和多裂肌間隙）有限暴露撐開復位內(nèi)固定結(jié)合椎板間減壓術(shù)24例（肌間隙組）；采用正中切口剝離椎旁肌椎板間開窗減壓內(nèi)固定術(shù)24例（傳統(tǒng)組）。肌間隙組男15例，女9例；年齡23 ～ 56（38.4±5.4）歲，傷后至手術(shù)時間為2 ～ 7（4.2±0.7）d。傳統(tǒng)手術(shù)組男16例，女8例 ；年齡25 ～ 58（40.3±4.7）歲，傷后至手術(shù)時間為3 ～ 8（4.5±0.8）d。2組患者性別、年齡、傷后至手術(shù)時間、損傷節(jié)段、損傷原因及ASIA分級差異均無統(tǒng)計學意義（P ＞ 0.05），具有可比性（表1）。

2.設(shè)立科學的績效目標指標。2018年《全面預算績效管理的意見》已經(jīng)要求“全面設(shè)置部門和單位整體目標、政策及項目績效目標?？冃繕瞬粌H要包括產(chǎn)出、成本，還要包括經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益、可持續(xù)影響和服務對象滿意度等績效指標”。同時，運用矛盾論關(guān)于共性和個性關(guān)系的方法論，根據(jù)財政資金支出績效方面的共性問題，研究設(shè)立一些標準規(guī)范的共性指標，再要求各部門根據(jù)個性特點，設(shè)置個性化績效目標，這些指標要保證一定比例的定量指標，只有這樣，才有可能具有操作性。

3.研究構(gòu)建績效審計評價標準體系。要想使財政資金績效審計結(jié)果更具客觀性和科學性，僅通過審計人員的主觀判斷是不夠的，必須通過構(gòu)建一套科學的績效審計評價標準體系來實現(xiàn)，可以在目前財務收支審計和財政資金績效審計實踐基礎(chǔ)上，循序漸進，逐步將標準體系建立起來。

（三）逐步轉(zhuǎn)向結(jié)果導向?qū)徲?/p>

1.做好充分的審前準備。審計人員要提前對被審計單位或被審計項目做充分的了解，包括有關(guān)政策、制度、要求等，要側(cè)重了解績效管理和執(zhí)行的有關(guān)情況，同時要了解有關(guān)行業(yè)標準、歷史標準、計劃標準等，充分的審前準備便于明確審計目標。

2.制定有針對性的審計方案。針對績效審計的特點和績效審計的目標起草審計方案，在方案中要明確以結(jié)果為導向的審計目標，并根據(jù)目標確定適合采用的審計方法。

3.采用適合的審計方法。針對被審計單位績效目標指標，不僅要將執(zhí)行情況與之對比，而且要將績效目標指標設(shè)置與單位業(yè)務的匹配度、收集和分析數(shù)據(jù)是否可靠、結(jié)果是否全面等作為審計內(nèi)容之一，除審閱法、數(shù)據(jù)比對等一般審計方法外，還應更多地采用走訪觀察、現(xiàn)場訪談、調(diào)查分析、成本效益分析法等方式開展，時刻圍繞績效完成情況開展。

（四）重視績效審計人員隊伍建設(shè)

1.積極開展績效審計理論和實踐探索。美國政府責任署1972年《政府審計準則》首次提出“3E”審計，這就是最早的績效審計?？冃徲嬙诩幽么蟊环Q為綜合審計，在英國被稱為貨幣價值審計，國際審計組織（INTOSAI）1986年確定以“績效審計”作為統(tǒng)一術(shù)語。由此可見，國外財政資金績效審計已經(jīng)趨于成熟，我們應當組織審計人員多學習借鑒國外的經(jīng)驗和理論，同時鼓勵審計人員結(jié)合我國財政資金支出特點，積極開展績效審計實踐。毛澤東同志在革命年代曾經(jīng)說：“革命戰(zhàn)爭是民眾的事，常常不是先學好了再干，而是干起來再學習，干就是學習?！崩碚撝挥性诓粩嗟貙嵺`中才能得以完善。因此，審計人員應當學會在干中學，在學中干，結(jié)合本部門業(yè)務特點和實際，思考總結(jié)提煉，探索建立中國特色的財政資金績效審計模式。

2.推動審計人員掌握宏觀政策。審計人員不可能對每一個被審計單位的具體業(yè)務都是了解的，但只有具備宏觀思維和戰(zhàn)略思維，才能夠在制度層面、體制機制方面發(fā)現(xiàn)問題，分析原因，提出有建設(shè)性的意見和建議，切實推動事業(yè)又好又快發(fā)展。因此，要鼓勵審計人員多學習了解相關(guān)宏觀政策，拓展視野，提高站位，才能夠高質(zhì)量完成財政資金績效審計工作。

3.建立有力的專家支持系統(tǒng)。由于財政資金支出的方向涉及方方面面，有很多是極其專業(yè)的領(lǐng)域，要求審計人員成為“全才”是不現(xiàn)實的，往往需要借助外部專家的技術(shù)支持和幫助，實現(xiàn)審計人員和外部專家的優(yōu)勢互補和取長補短，也同時使審計結(jié)果更具權(quán)威性。有條件的部門應當建立財政資金績效審計專家?guī)?，針對部門業(yè)務特點，專門遴選部分業(yè)務專家，納入專家?guī)?，同時也要積極向?qū)＜覀鬟_績效審計理念，從而使得績效審計隊伍相對穩(wěn)定的同時，人員之間能夠互融互促、配合默契。

（五）加強財政資金績效審計結(jié)果運用。 財政資金績效審計的目標，不僅僅在于出具一份審計報告，下一個審計結(jié)論，而在于是否能夠提出有針對性的意見建議，是否能夠作為下一步工作的決策依據(jù)，是否能夠不斷改進財政資金績效管理水平。因此，應當建立審計結(jié)果公示制度，按照“花錢必問效、無效必問責”的績效管理思路，將審計結(jié)果與預算、獎懲等掛鉤，這樣有助于不斷提升財政資金管理者的績效管理理念，有助于不斷提升財政資金效率和管理水平。同時，應當建立績效審計后評估機制，對已經(jīng)審計結(jié)束的項目開展有針對性的研究、總結(jié)、提煉和評估，不斷總結(jié)經(jīng)驗教訓，以便持續(xù)提升財政資金績效審計工作水平。

總之，財政資金績效審計是提升政府治理水平的有效手段之一，是提升財政資金使用效率的必由之路，也是政府審計未來發(fā)展方向之一。隨著績效管理的不斷深入、范圍不斷擴展，筆者相信今后不僅僅要求針對財政項目編制績效管理目標，也會要求對單位整體工作目標進行績效量化，未來財政資金績效審計范圍將不斷延伸，建立起全覆蓋式的績效審計，因此我們要在不斷學習和深入實踐的基礎(chǔ)上，總結(jié)提升，結(jié)合實際摸索出具有中國特色的財政資金績效審計模式，使之越來越發(fā)揮出促進發(fā)展、提升水平、遏制腐敗不可替代的突出作用。