行政事業(yè)單位內(nèi)部控制管理探析

潘秀霞

內(nèi)部控制是保障組織權(quán)力規(guī)范有序、科學(xué)高效運(yùn)行的有效手段，是組織目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)的長效保障機(jī)制，對(duì)于防范化解潛在風(fēng)險(xiǎn)至關(guān)重要。為了進(jìn)一步提高行政事業(yè)單位內(nèi)部管理水平，規(guī)范內(nèi)部控制，加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)，財(cái)政部相繼出臺(tái)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（財(cái)會(huì)〔2012〕21號(hào)）、《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》（財(cái)會(huì)〔2015〕24號(hào)）、《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告管理制度（試行）》（財(cái)會(huì)〔2017〕1號(hào)）等一系列行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范，要求各行政事業(yè)單位積極推進(jìn)內(nèi)部控制管理建設(shè)。

一、發(fā)展現(xiàn)狀

現(xiàn)階段各行政事業(yè)單位雖然在財(cái)政部出臺(tái)的相關(guān)文件指導(dǎo)及要求下，內(nèi)部控制管理制度經(jīng)歷了從無到有的發(fā)展歷程，對(duì)本單位內(nèi)部控制制度建設(shè)取得了一定成果，但尚有許多基層行政事業(yè)單位因多方面因素的制約，只是實(shí)現(xiàn)了內(nèi)部控制的基礎(chǔ)規(guī)劃，并未真正地健全內(nèi)部控制管理制度，也沒有全面展開實(shí)施內(nèi)部控制措施和適用具體執(zhí)行程序，且部分實(shí)施程序和措施實(shí)際可操作性較差。特別是對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)薄弱，管控手段匱乏，風(fēng)險(xiǎn)防范有效性不高。具體體現(xiàn)在如下幾個(gè)方面。

（一）風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)不強(qiáng)

許多單位由于長久以來的慣性思維，對(duì)單位內(nèi)部控制管理意識(shí)相對(duì)淡薄，對(duì)單位存在的管理風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警能力不足，對(duì)內(nèi)部控制管理制度的作用和意義并未進(jìn)行過深入的學(xué)習(xí)研究，導(dǎo)致其對(duì)內(nèi)部控制制度重視程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)時(shí)代發(fā)展。

（二）管理基礎(chǔ)薄弱

一些單位由于內(nèi)部管理基礎(chǔ)薄弱，一直以來管理較為混亂，管理環(huán)節(jié)盤根錯(cuò)節(jié)，重點(diǎn)領(lǐng)域隱患較多，運(yùn)行機(jī)制控制不規(guī)范，決策、執(zhí)行沒有進(jìn)行相互分離，使得內(nèi)部管控制度難以順暢運(yùn)行。

（三）內(nèi)部控制管理制度涉及面不全

內(nèi)部控制管理制度在制定時(shí)本應(yīng)包含單位運(yùn)行過程中每一個(gè)環(huán)節(jié)，包括縱向和橫行的每一個(gè)層次，是對(duì)整個(gè)單位方方面面全覆蓋。但是，目前很多單位的內(nèi)部控制管理制度在制定時(shí)只涉及了某些相對(duì)容易厘清關(guān)系的環(huán)節(jié)，對(duì)于管理環(huán)節(jié)尤其混亂、難以輕易劃分管理權(quán)屬的地方并未涉及。對(duì)于關(guān)鍵崗位的管理控制規(guī)則模糊，權(quán)屬不清。導(dǎo)致內(nèi)部控制滲透面較窄，并不能完全觸及到單位的所有角落。

（四）內(nèi)部監(jiān)督軟弱無力

有些單位由于歷史慣性，沒有內(nèi)部監(jiān)督的文化和意識(shí)，在設(shè)計(jì)內(nèi)部控制管理制度時(shí)，并未建立關(guān)于內(nèi)部監(jiān)督的制度，或者雖然建立了，但存在具體實(shí)施的邏輯障礙，也并未給予監(jiān)督人相應(yīng)的監(jiān)督權(quán)利，使得內(nèi)部監(jiān)督流于表面，不能形成切實(shí)有效的內(nèi)部監(jiān)督。

（五）主管部門監(jiān)督力度不夠

由于主管部門的監(jiān)督檢查力度不足，檢查深度不夠，導(dǎo)致基層行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度的建立只是停留在應(yīng)付上級(jí)部門的各類報(bào)表報(bào)告中，相關(guān)的內(nèi)部控制管理制度不少還只是停留在文件中，內(nèi)部管理制度的真實(shí)性和有效性還要進(jìn)一步確認(rèn)。主管部門有待加大其監(jiān)督檢查力度。

二、健全內(nèi)部控制管理制度的重大意義

（一）單位自身發(fā)展方面

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制管理制度是單位業(yè)務(wù)運(yùn)行安全的穩(wěn)定器，是風(fēng)險(xiǎn)管理“看不見的手”，是健康安全發(fā)展的保護(hù)傘。健全、完善的內(nèi)部防控管理，可以進(jìn)一步降低單位政治、經(jīng)濟(jì)方面的風(fēng)險(xiǎn)，提高單位的管理能力，提升單位處理業(yè)務(wù)的效率，減少單位管理上的內(nèi)耗，為單位進(jìn)一步發(fā)展提供良好基礎(chǔ)，為職工良性發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)后盾。

（二）社會(huì)效益方面

行政事業(yè)單位管理能力的好壞對(duì)我國社會(huì)穩(wěn)定有著很大的作用。其自身若能夠在歷史發(fā)展過程中做好強(qiáng)化內(nèi)部控制制度體系，提高內(nèi)部治理水平，規(guī)范內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行，建立健全高效的制約和監(jiān)督體系，能夠有效發(fā)揮行政事業(yè)單在廉政建設(shè)中排頭兵的作用，則能為社會(huì)平穩(wěn)健康發(fā)展發(fā)揮積極帶頭作用。全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)，也可以促進(jìn)單位公共服務(wù)效能不斷提高，為實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，為實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化強(qiáng)國提供有力支撐。

三、推進(jìn)措施

（一）基本原則

在制定單位內(nèi)部控制管理制度時(shí)，必須堅(jiān)持以全面推進(jìn)為主線，確保單位經(jīng)濟(jì)、業(yè)務(wù)全覆蓋。將內(nèi)控制度建設(shè)貫穿于行政決策、執(zhí)行、監(jiān)督的全過程；必須堅(jiān)持科學(xué)規(guī)劃，以相關(guān)制度為依據(jù)，結(jié)合自身的實(shí)際情況，將內(nèi)部權(quán)力嵌入內(nèi)部控制的各個(gè)層級(jí)、各個(gè)方面、各個(gè)環(huán)節(jié)；必須堅(jiān)持問題導(dǎo)向，針對(duì)本單位內(nèi)部管理的薄弱環(huán)節(jié)和風(fēng)險(xiǎn)隱患，制定與本單位實(shí)際相適應(yīng)的內(nèi)部控制制度，提高制度的有效性和針對(duì)性；必須堅(jiān)持共同治理的基本原則，將所有的職工調(diào)動(dòng)起來，全員參與到內(nèi)控制度建設(shè)中來。具體包括下面幾個(gè)方面。

1.合法性原則

單位必須以國家的法律法規(guī)為依據(jù)，在國家的規(guī)章制度范圍內(nèi)，制定本單位的內(nèi)部控制管理制度。任何超出法律界限的規(guī)定制度都將失去權(quán)威性和可執(zhí)行性，必定不能被應(yīng)用到實(shí)際管理中來。

2.全面性原則

內(nèi)部控制管理制度必須充分涉及到所有的管理環(huán)節(jié)，既要符合單位業(yè)務(wù)發(fā)展的長期規(guī)劃，也要與發(fā)展短期目標(biāo)相結(jié)合，二者不能相互沖突。所有的管理環(huán)節(jié)之間要有機(jī)地進(jìn)行銜接，不能出現(xiàn)前后環(huán)節(jié)矛盾的情況。

3.針對(duì)性原則

內(nèi)部控制管理制度要對(duì)較為復(fù)雜、薄弱的環(huán)節(jié)和涉及重大的業(yè)務(wù)領(lǐng)域、高風(fēng)險(xiǎn)的管理環(huán)節(jié)進(jìn)行單獨(dú)研究，區(qū)分它們與其他普通環(huán)節(jié)的不同之處，設(shè)定專門管理辦法，對(duì)其的控制制度要區(qū)別于其他普通環(huán)節(jié)。

4.制衡性原則

內(nèi)部控制管理制度應(yīng)當(dāng)在管理結(jié)構(gòu)、機(jī)構(gòu)設(shè)置、權(quán)責(zé)分配、業(yè)務(wù)流程等方面相互制約、相互監(jiān)督。特別是對(duì)于高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域，必須充分考慮到相互制約和相互監(jiān)督的重大作用，將高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域的發(fā)生概率降到最低。要在制約和監(jiān)督的基礎(chǔ)上，再保障運(yùn)行效率。

5.適應(yīng)性原則

內(nèi)部控制管理制度應(yīng)當(dāng)與單位自身的規(guī)模、所開展的業(yè)務(wù)領(lǐng)域、所面臨的潛在風(fēng)險(xiǎn)等情況相適應(yīng)。內(nèi)部控制管理制度不能照搬照抄其他單位的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)單位的實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)整，直到與單位管理完全適應(yīng)。

6.一貫性原則

內(nèi)部控制制度必須具有連續(xù)性和一致性。在制定中應(yīng)該使所有環(huán)節(jié)絲絲入扣，相互服務(wù)，使運(yùn)行流程順暢、科學(xué)。充分考慮前后管理過程的內(nèi)在邏輯，做到能夠相協(xié)調(diào)，不沖突。

7.發(fā)展性原則

內(nèi)部控制制度要充分考慮宏觀政策和單位的發(fā)展方向，密切根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展制定出具有未來著眼點(diǎn)的規(guī)章制度。在以后的社會(huì)變化中能夠?qū)挝怀霈F(xiàn)的新問題、新矛盾進(jìn)行預(yù)見性的應(yīng)對(duì)和防范。

（二）具體措施

行政事業(yè)單位進(jìn)行內(nèi)部控制要考慮的因素有：內(nèi)部環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制活動(dòng)、信息與溝通、內(nèi)部監(jiān)督等諸多因素，以問題為導(dǎo)向，采用多種工具，制定的具體措施必須科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)，管理制度需能適應(yīng)今后很長一段時(shí)期的管理要求。具體分為以下幾個(gè)方面：

1.組織多種形式的培訓(xùn)學(xué)習(xí)，加強(qiáng)所有職工對(duì)內(nèi)部控制管理的重視程度，提高其思想認(rèn)識(shí)水平，提升其內(nèi)部控制管理理論水平，對(duì)實(shí)施內(nèi)部控制管理的重要性和緊迫性形成統(tǒng)一共識(shí)，充分調(diào)動(dòng)全體職工的主觀能動(dòng)性，在內(nèi)部控制制度的建設(shè)中建言獻(xiàn)策。在培訓(xùn)結(jié)束后要求參與者進(jìn)行總結(jié)，并提交學(xué)習(xí)報(bào)告，以確保開展的培訓(xùn)活動(dòng)取得較好的質(zhì)量。另外還可以通過引進(jìn)其他兄弟單位的內(nèi)部控制制度建設(shè)方案來參考學(xué)習(xí)。一個(gè)單位內(nèi)部控制制度的優(yōu)劣，主要取決于對(duì)其制定者思想意識(shí)的重視程度和理論水平的高低，所以培訓(xùn)學(xué)習(xí)必須先行，以理論指導(dǎo)實(shí)踐。

2.系統(tǒng)梳理單位各類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的業(yè)務(wù)流程，明確具體操作環(huán)節(jié)，在此基礎(chǔ)上對(duì)冗余的環(huán)節(jié)進(jìn)行刪減，對(duì)缺失的環(huán)節(jié)進(jìn)行補(bǔ)充，對(duì)關(guān)鍵的環(huán)節(jié)進(jìn)行著重優(yōu)化，使整個(gè)業(yè)務(wù)流程運(yùn)行簡潔、高效，而且各個(gè)環(huán)節(jié)之間相輔相成、環(huán)環(huán)相扣。還要在優(yōu)化工作結(jié)束后對(duì)整個(gè)業(yè)務(wù)流程進(jìn)行書面?zhèn)浒?，形成文件，將其印發(fā)給所涉及到的人員。

3.全面分析和統(tǒng)計(jì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中可能存在的各類風(fēng)險(xiǎn)，確定風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，研判其發(fā)生的概率，評(píng)估其帶來的后果。特別是對(duì)發(fā)生概率高、產(chǎn)生后果嚴(yán)重的重大風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行著重研究，根據(jù)其特點(diǎn)制定專門的應(yīng)對(duì)策略，并對(duì)所涉及到的人員進(jìn)行交底，形成書面文件備案。

4.著力加強(qiáng)對(duì)涉及財(cái)務(wù)審批、人事選拔等關(guān)鍵崗位的控制，對(duì)這些關(guān)鍵崗位實(shí)行分崗設(shè)權(quán)、分級(jí)授權(quán)的措施，對(duì)所涉及到的審批權(quán)利進(jìn)行嚴(yán)格審查，隨時(shí)接受上級(jí)及單位內(nèi)部的監(jiān)督檢查。

5.重大事項(xiàng)實(shí)行集中決策，依靠民主集中制來防止權(quán)力集中在個(gè)別管理者手中，從而抑制權(quán)力濫用。同時(shí)也能避免重大事項(xiàng)經(jīng)少數(shù)人決策可能不科學(xué)、不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)嚷┒?，從而防范由此帶來的巨大風(fēng)險(xiǎn)。

6.建立內(nèi)部控制執(zhí)行評(píng)價(jià)考核機(jī)制，對(duì)執(zhí)行程序有效性、流暢度、涉及面、實(shí)用性等方面進(jìn)行長期跟蹤，定期評(píng)價(jià)，對(duì)發(fā)現(xiàn)的缺陷及邏輯的障礙進(jìn)行匯總，并舉行全員大會(huì)進(jìn)行修正完善，使其能夠切實(shí)適應(yīng)單位管理需要。

7.建立輪崗制度，對(duì)中層管理崗和基層專業(yè)崗設(shè)定固定工作年限，達(dá)到相應(yīng)時(shí)間后，中層管理崗位之間進(jìn)行部門調(diào)換，同一科室的專業(yè)崗位之間進(jìn)行具體業(yè)務(wù)調(diào)換。這樣既調(diào)動(dòng)了各個(gè)部門中層管理、各個(gè)科室專業(yè)技術(shù)人員的積極性，也能鍛煉管理人員及專業(yè)技術(shù)人員的相應(yīng)能力，為單位培養(yǎng)后備人才提供了空間。

8.建立內(nèi)部監(jiān)督及懲處長效機(jī)制，成立監(jiān)督檢查小組，負(fù)責(zé)對(duì)單位的關(guān)鍵崗位、關(guān)鍵業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)等進(jìn)行著重監(jiān)督，同時(shí)兼顧其他事項(xiàng)的檢查，敦促全體職工認(rèn)真貫徹執(zhí)行內(nèi)部控制管理制度。動(dòng)員全體職工在平常工作中發(fā)揮當(dāng)家人的主觀能動(dòng)性，積極監(jiān)督單位的內(nèi)部控制管理制度的執(zhí)行程度，及時(shí)發(fā)現(xiàn)相關(guān)問題。

9.相關(guān)主管部門要加強(qiáng)監(jiān)督，對(duì)下屬單位建立的內(nèi)部控制制度進(jìn)行評(píng)判，檢查其是否全面，并對(duì)其針對(duì)性和有效性等方面進(jìn)行監(jiān)督檢查，條件許可最好進(jìn)行實(shí)地檢驗(yàn)，采取有效的審計(jì)措施了解其內(nèi)部控制，必要時(shí)進(jìn)行內(nèi)部控制測試。相比于內(nèi)部監(jiān)督可能存在的軟弱、懲處力度不足等問題，外部監(jiān)督更應(yīng)該發(fā)揮其效力，真正使單位內(nèi)部管理制度落到實(shí)處。

四、結(jié)語

內(nèi)部控制管理是一項(xiàng)長期的、動(dòng)態(tài)的管理活動(dòng)，需要根據(jù)單位的發(fā)展?fàn)顩r、國家的政策要求、社會(huì)的不斷變化等情況進(jìn)行不斷改進(jìn)、完善、創(chuàng)新。需要根據(jù)其所處的不同歷史定位進(jìn)行改革，需要所有工作人員共同學(xué)習(xí)、共同努力，才能與時(shí)代發(fā)展相適應(yīng)。良好的內(nèi)部管理制度是保障單位在平穩(wěn)安全環(huán)境中運(yùn)行的壓艙石，是單位實(shí)現(xiàn)長久發(fā)展進(jìn)步的助推器。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度的推進(jìn)，為我國建設(shè)現(xiàn)代化強(qiáng)國管理制度先行起了排頭兵的作用。