非訴行政執(zhí)行案件“裁執(zhí)分離”機(jī)制芻議

孫玥 霍麗君

摘 要：在非訴行政執(zhí)行模式從“裁執(zhí)合一”近年來向“裁執(zhí)分離”過渡的大背景下，本文簡要對比了兩大法系執(zhí)行模式，從以妥善處理公平和效率之間關(guān)系為切入點(diǎn)，分析了發(fā)展現(xiàn)狀和存在的問題，認(rèn)為在當(dāng)前的探索階段該機(jī)制在實(shí)踐中面臨的最大問題是缺乏高位階法律的支撐，并從其他配套層面提出了建議。

關(guān)鍵詞：非訴行政執(zhí)行;裁執(zhí)分離;行政權(quán);司法機(jī)關(guān)

根據(jù)《行政強(qiáng)制法》第二條的規(guī)定，行政強(qiáng)制執(zhí)行作為上位概念，是由行政機(jī)關(guān)自行強(qiáng)制和非訴行政執(zhí)行兩種形態(tài)組成[1]。在形式上看，人民法院是開展非訴行政執(zhí)行的職能部門，但糾其職權(quán)，僅限于出具是否準(zhǔn)予執(zhí)行的裁定，現(xiàn)行《行政強(qiáng)制法》等法律皆未對負(fù)責(zé)具體執(zhí)行的主體予以明確，因此“裁執(zhí)分離”概念的提出和機(jī)制的發(fā)展，符合新時(shí)代司法改革和行政改革的大方向，也是理順多年來在該類案件執(zhí)行權(quán)爭議的時(shí)代要求[2]。

一、非訴行政執(zhí)行的模式概述

我國行政審判強(qiáng)制執(zhí)行模式是在深受英美法系和大陸法系相關(guān)執(zhí)行模式的影響下，立足于強(qiáng)力行政權(quán)的國情基礎(chǔ)逐步形成的，不同模式之間并非對立排斥，而是在追求公正和效率的過程中，側(cè)重點(diǎn)不同使然。

（一）大陸法系：行政權(quán)主導(dǎo)

在大陸法系的很多國家，行政機(jī)關(guān)專有的公權(quán)力表現(xiàn)形式之一即是行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，司法機(jī)關(guān)被排除在外。在作為行政強(qiáng)制執(zhí)行制度發(fā)明者的德國，行政機(jī)關(guān)是執(zhí)行活動(dòng)的唯一主體，司法途徑作為一種法律救濟(jì)渠道，是在行政行為執(zhí)行完畢之后相對人方能使用的。造成這種模式的原因可以概括為兩點(diǎn)：一是在德國，行政決定作出前，相關(guān)行政機(jī)關(guān)審查合法性的程序和標(biāo)準(zhǔn)均極為嚴(yán)格;二是在德國等大陸法系國家，行政決定權(quán)的附屬性權(quán)利之一便是行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，因而由行使主權(quán)力的主體行使附屬權(quán)力就順理成章了。

（二）英美法系：司法權(quán)主導(dǎo)

該模式意味著，在行政相對人怠于或消極履行具體行政決定的情況下，法律并通常未賦予行政機(jī)關(guān)自行執(zhí)行的權(quán)力，因而需向司法機(jī)關(guān)提出執(zhí)行申請，某種程度上而言，這類似于我國的“裁執(zhí)分離”機(jī)制。例如，在美國行政機(jī)關(guān)雖然可以做出罰款、責(zé)令停止某項(xiàng)具體行為的行政決定，但若行政相對人不履行，行政機(jī)關(guān)除了可以直接執(zhí)行個(gè)別類型的決定外，若要回歸行政決定的出發(fā)點(diǎn)，仍要通過借助普通法院的力量，行政相對人若無視法院的執(zhí)行令的權(quán)威，則將涉嫌藐視法庭罪，法院將采取罰金、拘禁等刑事手段保障執(zhí)行[3]。

由此可見，司法機(jī)關(guān)的角色定位通常是中立性質(zhì)的裁判者，無論一個(gè)國家遵從什么法系，都不能苛求由法院一力承擔(dān)審查義務(wù)和執(zhí)行職責(zé)。因此，只有從制度設(shè)計(jì)上厘清行政權(quán)與司法權(quán)二者之間的界限，才能在處理行政非訴執(zhí)行案件的過程中兼顧公平和效率，提升行政行為和司法權(quán)威的公信力。

二、“裁執(zhí)合一”到“裁執(zhí)分離”的現(xiàn)實(shí)必要性

近年來，隨著行政執(zhí)法力度的不斷加大，國土資源、環(huán)境保護(hù)等行政管理部門向法院申請審查執(zhí)行大量的非訴行政執(zhí)行案件，例如請求責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、強(qiáng)制執(zhí)行恢復(fù)原狀、責(zé)令退還或者交還土地、拆除和沒收違法建筑、拆除被征收房屋等。當(dāng)前，法院執(zhí)行部門辦案任務(wù)艱巨繁重，執(zhí)行案件總量龐大并持續(xù)增加。盡管全國法院普遍加強(qiáng)了執(zhí)行力量，但案多人少矛盾仍十分突出，司法強(qiáng)制執(zhí)行手段單一和人力物力財(cái)力缺乏影響了執(zhí)行效率。

此外，在非訴行政執(zhí)行案件中，個(gè)別違法行為涉及建設(shè)高鐵、公路等大型公益類項(xiàng)目，有些與當(dāng)?shù)卣猩桃Y、發(fā)展經(jīng)濟(jì)而允諾邊建設(shè)邊辦理相關(guān)手續(xù)有關(guān)，個(gè)別地區(qū)還存在行政機(jī)關(guān)未經(jīng)審批違法占地情形，一些案件涉及重大的經(jīng)濟(jì)利益和民生問題，相關(guān)善后工作難以處理。在處理這些案件的過程中，如果黨委、政府的強(qiáng)力支持和協(xié)調(diào)缺位，或者相關(guān)政府部門不予配合和積極參與，人民法院自身很難完成強(qiáng)制執(zhí)行工作，勢必導(dǎo)致上級機(jī)關(guān)環(huán)保國土督辦查處的事項(xiàng)不能及時(shí)落實(shí)，影響法治政府的建設(shè)進(jìn)程，更會損害日后開展行政管理工作的執(zhí)法權(quán)威。

需要關(guān)注的是，非訴執(zhí)行制度產(chǎn)生有其歷史原因，一方面，當(dāng)時(shí)民眾的法治意識還十分薄弱，面對行政機(jī)關(guān)作出的行政行為，若相對人暗自感到存在瑕疵或錯(cuò)誤，通常也是不知告、不愿告、不會告或不敢告。在這種大背景下，為了避免有瑕疵或錯(cuò)誤的行政決定貿(mào)然進(jìn)入執(zhí)行程序，非訴行政執(zhí)行制度就應(yīng)運(yùn)而生了。人民法院作為外部介入的中立力量，實(shí)際上是給行政機(jī)關(guān)在依法行使職權(quán)的過程中增加的審查、監(jiān)督的關(guān)口，最大限度避免行政管理相對人因未主動(dòng)尋求救濟(jì)而遭受不公正的損害。另一方面，當(dāng)時(shí)缺乏基本的行政法律規(guī)范，強(qiáng)制執(zhí)行需要嚴(yán)格的實(shí)體規(guī)則和程序規(guī)則控制，建立過于分散的強(qiáng)制執(zhí)行隊(duì)伍又將大幅度增加行政管理成本[4]。行政行為進(jìn)入實(shí)際執(zhí)行階段的過程中，引入非訴執(zhí)行審查程序，可以確保在較短的時(shí)間內(nèi)、使用較為簡易的程序推進(jìn)合法行政決定的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，通過非訴方式節(jié)約司法資源。隨著我國法律體系的逐漸建立和完備，機(jī)構(gòu)改革的規(guī)范科學(xué)，行政機(jī)關(guān)已經(jīng)完全具備了執(zhí)行的條件，而且從專業(yè)性和人員結(jié)構(gòu)上更具優(yōu)勢。在此情況下，最高院也在探索非訴執(zhí)行制度改革，以還原行政權(quán)力的強(qiáng)制力、執(zhí)行力，“裁執(zhí)分離”制度是契合當(dāng)下行政執(zhí)法的態(tài)勢的。

三、當(dāng)前“裁執(zhí)分離”機(jī)制的運(yùn)行態(tài)勢

從2011年9月起，最高人民法院陸續(xù)發(fā)布了相關(guān)司法解釋及多個(gè)通知、規(guī)定[5]，據(jù)此我們明確可以看出，“裁執(zhí)分離”是由有關(guān)中央層面的國家機(jī)關(guān)經(jīng)過充分協(xié)商后通過司法解釋的形式予以確定用以推進(jìn)破解執(zhí)行難、執(zhí)行亂難題的創(chuàng)舉。在“由法院審查、政府組織實(shí)施”的模式下，司法專業(yè)優(yōu)勢、監(jiān)督功能得以發(fā)揮，同時(shí)黨委、政府也可以發(fā)揮其在政治、人力、資源的長處[6]。全國部分地區(qū)就推進(jìn)“裁執(zhí)分離”工作在上述司法文件出臺后，開展了一系列有益、積極的探索實(shí)踐。如浙江省、吉林省、山東省等相繼以省委名義出臺文件或者法院與政府聯(lián)合發(fā)文的形式[7]，均明確適用“裁執(zhí)分離”原則，上述地區(qū)的行政機(jī)關(guān)在實(shí)際工作中也取得了良好的執(zhí)法效果，依法維護(hù)了行政機(jī)關(guān)行政執(zhí)法權(quán)威。

四、“裁執(zhí)分離”工作面臨的困局

（一）高位階法律依據(jù)缺失

盡管最高人民法院的層面以司法解釋和司法文件的形式，明確了“裁執(zhí)分離”的原則，然而由于最終公布的《行政強(qiáng)制法》并沒有對“裁執(zhí)合一”或“裁執(zhí)分離”作出明確規(guī)定。實(shí)際上，無論是法院還是行政機(jī)關(guān)，其擁有的非訴強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)只能由法律的形式加以規(guī)定，而非僅通過司法解釋來創(chuàng)造、分解甚至是重新分配[8]。因此，作為特定時(shí)代的新興產(chǎn)物，這在為該機(jī)制留出探索空間的同時(shí)，也造成了法理基礎(chǔ)薄弱的局面。

（二）行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法理念有待提檔更新

長期以來，行政機(jī)關(guān)習(xí)慣性地認(rèn)為，申請法院強(qiáng)制執(zhí)行就應(yīng)該由法院作為實(shí)施主體，因此對“裁執(zhí)分離”有抵觸情緒，個(gè)別單位或執(zhí)法人員持否定態(tài)度，不支持、不配合。之所以出現(xiàn)這種情況，究其根源還是行政機(jī)關(guān)對于”裁執(zhí)分離”機(jī)制的認(rèn)知層面較為落后，對實(shí)行“裁執(zhí)分離”大趨勢、府院聯(lián)動(dòng)機(jī)制在提升法治政府建設(shè)方面的作用沒有充分認(rèn)識，缺乏對解決行政決定執(zhí)行難的清醒站位。

（三）后“裁執(zhí)分離”階段工作尚處于初級模式

在以往的涉及土地及強(qiáng)制拆除等執(zhí)行過程中，因?yàn)樯婕暗降牟块T較多，實(shí)際執(zhí)行的案件數(shù)量有限，因此往往采取個(gè)案聯(lián)合執(zhí)法的方式，那么在“裁執(zhí)分離”實(shí)施以后，組織實(shí)施主體如何確定，行政機(jī)關(guān)在現(xiàn)有工作模式下，如何在上行法缺位的狀況中構(gòu)建規(guī)范化的“裁執(zhí)分離”執(zhí)行模式，仍處于摸索階段?，F(xiàn)階段因?yàn)閷?shí)際操作中執(zhí)行力量不足、執(zhí)行機(jī)構(gòu)銜接不暢等問題，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)不愿意推行“裁執(zhí)分離”是當(dāng)前工作的問題之一。

（四）組織實(shí)施行為的監(jiān)督機(jī)制有待完善

法院在作出準(zhǔn)予執(zhí)行的裁定后，如何在具體組織實(shí)施的過程中確保行政執(zhí)行行為不突破法律監(jiān)督的籠子，如何避免出現(xiàn)怠于執(zhí)行、超越裁定范圍執(zhí)行或者在執(zhí)行過程中出現(xiàn)違法行為，這一問題如果不能很好地解決，一方面可能導(dǎo)致司法程序和資源被同一執(zhí)法行為多次占用，另一方面也可能出現(xiàn)個(gè)別行政機(jī)關(guān)突破職權(quán)組織越權(quán)執(zhí)法。

五、“裁執(zhí)分離”機(jī)制的對策初探

（一）在立法層面確立“裁執(zhí)分離”制度

在缺乏高位階法律依據(jù)的情況下，當(dāng)前推動(dòng)“裁執(zhí)分離”機(jī)制落實(shí)的主要手段基本上是利益激勵(lì)，要真正有效地動(dòng)員和整合行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行力量，只有在全國人大及其常委會的主導(dǎo)下制定并通過相關(guān)法律，才能使“裁執(zhí)分離”模式在社會上建立堅(jiān)實(shí)的實(shí)踐基礎(chǔ)，同時(shí)厘清并拓寬適用案件的類型和范圍、細(xì)化審查標(biāo)準(zhǔn)、完善具體執(zhí)行方式、明確責(zé)任主體、暢通救濟(jì)渠道，在各個(gè)環(huán)節(jié)上實(shí)現(xiàn)“有法可依”。

（二）在認(rèn)識層面提高行政機(jī)關(guān)提高法治理念

人民法院要進(jìn)一步延伸審判職能，通過以案釋法等方式宣傳“裁執(zhí)分離”工作的重要意義以及在實(shí)踐中所起到的重要作用，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)提高站位，轉(zhuǎn)變觀念，增強(qiáng)執(zhí)法本領(lǐng)和水平，樹立主動(dòng)作為的開拓意識，成為推進(jìn)“裁執(zhí)分離”模式的中堅(jiān)力量。

（三）在創(chuàng)新層面探索“后執(zhí)行工作”模式

一是執(zhí)行力量專業(yè)化。建議行政機(jī)關(guān)在建設(shè)法治政府的過程中，努力構(gòu)建一支專業(yè)化的法律人才隊(duì)伍，將執(zhí)行案件的合法性審查工作進(jìn)行流程化管理。發(fā)揮黨委政府執(zhí)行力量優(yōu)勢，多措并舉，倡導(dǎo)非職權(quán)事務(wù)性執(zhí)行工作借助社會公共資源達(dá)到執(zhí)法效果。二是執(zhí)行流程規(guī)范化。在作出行政決定的同時(shí)對執(zhí)行工作作出預(yù)判，形成常態(tài)化的分工明確、權(quán)責(zé)清晰的執(zhí)行流程。

（四）在聯(lián)動(dòng)層面提高行政決定的執(zhí)行效率

人民法院要與地方政府密切配合，在分工履責(zé)的前提下，構(gòu)建司法與執(zhí)法良性互動(dòng)的長效局面。通過對行政決定的高效執(zhí)行提升政府執(zhí)法權(quán)威，要確保大型公益項(xiàng)目、涉重大經(jīng)濟(jì)利益和民生問題的案件得到妥善執(zhí)行，從而維護(hù)社會繁榮穩(wěn)定，不斷優(yōu)化營商環(huán)境。

綜上所述，在深化行政執(zhí)法體制改革、促進(jìn)法院司法體制革新的過程中，實(shí)現(xiàn)非訴行政執(zhí)行模式的制度化都是不可忽視的必由之路。作為歷經(jīng)實(shí)踐檢驗(yàn)的“裁執(zhí)分離”機(jī)制，使非訴行政執(zhí)行模式的運(yùn)行得以規(guī)范化、長效化，平衡了此前司法權(quán)和行政權(quán)的矛盾。希望本文的淺顯研究和思考能夠?qū)Α安脠?zhí)分離”工作機(jī)制能夠逐漸完善、有效落實(shí)、推進(jìn)法治社會建設(shè)作出點(diǎn)滴貢獻(xiàn)。

參考文獻(xiàn)

[1] 這里的“例外”即是由單行法律授權(quán)的某些行政機(jī)關(guān)，具有自行強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)力，故而無需向人民法院申請執(zhí)行。

[2] 沈福?。悍窃V行政執(zhí)行裁執(zhí)分離模式的法律規(guī)制[J].法學(xué)，2015（5） .

[3] 杜玉韜：國外行政強(qiáng)制執(zhí)行主體比較[J].前沿， 2008（7） .

[4] 黃學(xué)賢：非訴行政執(zhí)行制度存在的主要問題及其完善[J].江蘇社會科學(xué)，2014（4）.

[5] 分別為《關(guān)于堅(jiān)決防止土地征收、房屋拆遷強(qiáng)制執(zhí)行引發(fā)惡性事件的緊急通知》、《關(guān)于辦理申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行國有土地上房屋征收補(bǔ)償決定案件若干問題的規(guī)定》（以下簡稱《若干問題的規(guī)定》）、《關(guān)于在征收拆遷案件中進(jìn)一步嚴(yán)格規(guī)范司法行為 積極推進(jìn)“裁執(zhí)分離”的通知》。

[6] 王才亮，程順：國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例條文釋義與案例指導(dǎo)[M].法律出版社，2011.

[7] 危輝星，黃金富：非訴執(zhí)行執(zhí)行“裁執(zhí)分離”機(jī)制研究——以浙江法院推進(jìn)“裁執(zhí)分離”機(jī)制的時(shí)間為基礎(chǔ)[J].法律適用，2015（1）.

[8] 母璐琳：非訴執(zhí)行執(zhí)行裁執(zhí)分離制度研究[D].云南大學(xué)，2019.

作者簡介：孫玥，1990年12月，女，漢族，遼寧長興島人，大學(xué)本科學(xué)歷，瓦房店市人民法院審判管理辦公室五級法官助理。

** 霍麗君，1989年10月，女，錫伯族，遼寧瓦房店人，碩士研究生學(xué)歷，瓦房店市人民法院研究室三級法官助理。