基層央行維修改造項目全過程績效管理初探

劉艷 高紅

摘要：“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實施績效管理”是黨的十九大做出的重要部署。維修改造項目作為基層人民銀行的一項重要工作，長期以來存在著投資決策較粗放，項目實施開展以及預(yù)算編制不全面、不規(guī)范的問題。筆者認(rèn)為有必要建立一套完善的全過程績效管理模式，綜合運用財務(wù)和項目管理專業(yè)知識完成績效管理工作，發(fā)揮績效管理對維修改造項目的促進作用。

關(guān)鍵詞：基層央行? 維修改造項目? 全過程管理? 預(yù)算績效

一、研究背景及相關(guān)概念

（一）研究背景

2018年9月1日，《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》正式頒布實施，文件要求“全方位、全過程、全覆蓋”推動預(yù)算績效管理全面實施。近年來，人民銀行積極開展了一系列加強預(yù)算績效管理的實踐和探索。隨著全面深化改革不斷深入，“實施全過程預(yù)算績效管理”也在央行會計財務(wù)工作轉(zhuǎn)型中作為主要任務(wù)予以明確。維修改造項目作為人民銀行的一項重要工作，其在會計財務(wù)工作中的重要性可見一斑，探索建立一套適用性較強的全過程績效管理模式對于促進央行會計財務(wù)工作轉(zhuǎn)型具有重要的積極作用。通過全過程預(yù)算績效管理，將績效理念融入到維修改造項目管理全過程、全方位，實現(xiàn)對資金支出績效的事前、事中、事后管理，將進一步提高資金使用效益。

（二）相關(guān)概念

1.全過程預(yù)算績效管理。全過程預(yù)算績效管理模式，以“結(jié)果”為導(dǎo)向，其內(nèi)容涵蓋預(yù)算目標(biāo)管理、預(yù)算執(zhí)行跟蹤、預(yù)算實施評價、完成結(jié)果反饋等，“全過程”要素為該模式的重要著力點。

2.維修改造項目全過程績效管理?；鶎友胄芯S修改造項目全過程包括項目論證、設(shè)計、立項、招投標(biāo)、施工、竣工驗收等。維修改造項目全過程績效管理是對該項目的每一個流程及結(jié)果應(yīng)用實施的全方位、多層次的績效評價，其評價方式多樣，既涵蓋事前、事中、事后績效管理閉環(huán)，又涉及定性和定量雙重評價指標(biāo)。

（三）全過程績效管理理念對基層央行維修改造項目的必要性

縱觀基層央行維修改造項目績效管理現(xiàn)狀，其績效管理內(nèi)容多局限于預(yù)算的編制、執(zhí)行、評價等內(nèi)容，評價著力點及方式均較單一，往往無法觸及維修改造項目的本質(zhì)問題?；鶎友胄芯S修改造項目存在著投資決策較粗放，項目實施開展以及預(yù)算編制不全面、不規(guī)范等問題，建立一套完善的全過程預(yù)算管理模式不僅可以豐富項目維修績效管理維度，也可以充分發(fā)揮績效管理對維修改造項目的促進作用。

二、維修改造項目績效管理中存在的問題及分析

（一）投資決策粗放

基層央行維修改造項目雖然實施一項目一審批制度，但是其投資決策審批多以基層央行上報資料為依據(jù)，同時基于維修改造項目缺乏標(biāo)準(zhǔn)化管理限制，以及上級行基于對基層央行辦公環(huán)境改善的期許，基層央行維修改造項目審批成功率較高，投資決策相對粗放。

（二）預(yù)算編制缺乏專業(yè)性

基層央行維修改造項目以項目論證為流程起始，相關(guān)論證資料主體往往由基層央行自主測算、撰寫，然后作為審批依據(jù)上報立項審批申請報告?；诨鶎友胄腥藛T精通維修改造項目專業(yè)人才相對匱乏、業(yè)務(wù)與知識的融合力度不夠等突出現(xiàn)狀，基層央行維修改造項目中的預(yù)算編制往往在專業(yè)性方面有所欠缺，系統(tǒng)性、針對性和有效性還有待進一步提升。

（三）項目實施跟蹤力度弱

從實踐經(jīng)驗來看，基層央行維修改造項目績效管理重點為“事后”績效評價，“事前”績效目標(biāo)管理、“事中”績效跟蹤相對不足，且當(dāng)前維修改造項目績效管理主要集中在財務(wù)方面，對項目目標(biāo)任務(wù)完成情況不了解、不掌握，缺乏實時的過程監(jiān)控。一是維修改造項目事前績效評估主體為項目主管部門或第三方機構(gòu)，且覆蓋面不全;二是評估結(jié)果反饋接收方與項目立項、預(yù)算批復(fù)決定方一致，且透明度不夠;三是特定因素影響，事前績效評估在某種程度上流于形式可能性較大。

（四）項目成果后續(xù)評價不足

現(xiàn)階段，基層央行“事后”績效評價落腳點為預(yù)算支出的合規(guī)性情況，缺乏可靠的業(yè)務(wù)量、使用效益等指標(biāo)，且其關(guān)注點主要集中于事后結(jié)果評價反映出的制度建設(shè)方面不完善及實際運行實施中存在的問題，對評價結(jié)果的應(yīng)用很少落實到項目上，且對項目實施各環(huán)節(jié)責(zé)任人無法形成直接的激勵和約束機制，最終導(dǎo)致評價結(jié)果的應(yīng)用方向偏離項目本身。

三、基層央行完善維修改造項目全過程預(yù)算管理的建議

（一）加強事前績效評估，設(shè)定科學(xué)合理的績效目標(biāo)

事前績效評估屬于全過程績效管理的事前環(huán)節(jié)，就基層央行維修改造項目而言，直接影響到項目本身預(yù)算績效管理實施的成敗，是實施全過程預(yù)算管理的重要環(huán)節(jié)。績效目標(biāo)的設(shè)定屬于全過程績效管理的初始環(huán)節(jié)，作為全過程預(yù)算管理的基礎(chǔ)和前提，其主要目的是在項目前期就設(shè)定科學(xué)、合理的預(yù)算和非預(yù)算目標(biāo)，進而促進維修改造項目有序、高效地開展，以及后續(xù)績效評價的順利實施。

（二）踐行全過程績效監(jiān)控，建立全過程的績效報告制度

全過程績效監(jiān)控屬于全過程預(yù)算管理的事中環(huán)節(jié)，是對事前績效目標(biāo)執(zhí)行進行的跟蹤及監(jiān)控管理，是全過程預(yù)算績效管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)?？冃繕?biāo)的監(jiān)控管理，可時刻掌握績效目標(biāo)的完成情況，及時、高效糾正執(zhí)行偏差，尋找資金使用及項目管理過程中的短板，進而彌補管理“漏洞”，最終促進績效目標(biāo)的順利實現(xiàn)。當(dāng)前基層央行維修改造項目績效報告主要集中于事后績效評價環(huán)節(jié)，報告內(nèi)容往往停留在維修改造項目預(yù)算資金的使用情況、項目流程進度等方面，反映的情況及問題與維修改造項目聯(lián)系深度不夠，且其評價結(jié)果對維修改造項目的修正指導(dǎo)作用很小。全過程績效報告制度貫穿整個項目進程，報告內(nèi)容可以深入項目的每一環(huán)節(jié)，加大績效評價與項目的關(guān)聯(lián)度，增強評價結(jié)果對項目的指導(dǎo)作用，進而改進、提升后續(xù)項目工作水平。

（三）完善基層央行維修改造項目績效評價

績效評價為基層央行維修改造項目全過程績效管理的事后環(huán)節(jié)，其評價對象是項目結(jié)束后預(yù)算資金的產(chǎn)出和使用效果，評價指標(biāo)包括項目的經(jīng)濟性、效率性和效果性等，是全過程預(yù)算管理的核心環(huán)節(jié)。以往基層央行維修改造項目績效評價著力點為預(yù)算支出的合理性、合規(guī)性，一般不涉及維修改造項目的使用效益，完善基層央行維修改造項目評價體系，應(yīng)增加具有可獲得性的使用效益指標(biāo)。將“結(jié)果導(dǎo)向”的理念融入預(yù)算編制、執(zhí)行監(jiān)控和評價的全過程，真正樹立“用錢必問效、無效必問責(zé)”的支出責(zé)任和效率意識。

（四）建立績效考核機制，嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行考核

一是建立全過程績效管理考核體系，制定專項考評管理辦法，將考核結(jié)果納入基層央行工作目標(biāo)考核范疇，從績效制度的建立、預(yù)算的監(jiān)控到最終評價開展全過程績效管理推進情況考核，確保管理到位，并提高基層央行對績效管理的認(rèn)知水平和重視程度。二是建立評價結(jié)果公開機制，增加績效管理過程的透明度。三是嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行考核辦法，建立相應(yīng)獎勵機制，對于維修改造項目取得良好績效管理成效或者有創(chuàng)新性舉措的基層單位，給予一定程度預(yù)算分配指標(biāo)的傾斜。

四、基層央行開展維修改造項目全過程績效管理的基本策略

（一）基層央行維修改造項目績效評價機制環(huán)境建設(shè)

基層央行維修改造項目預(yù)算績效管理要求各方主體以職責(zé)劃定權(quán)責(zé)，以各方主體作用的充分發(fā)揮謀求最大合力。為切實高效履職，各方主體應(yīng)轉(zhuǎn)變觀念，摒棄利益博弈思維。一是財務(wù)部門嚴(yán)格把控牽頭部門作用，把精力著重放置于頂層設(shè)計、統(tǒng)籌規(guī)劃、政策制定、檢查監(jiān)督及績效評價結(jié)果運用等方面，具體事務(wù)的經(jīng)辦另附其他部門，避免權(quán)利不清及自我評價。項目主管部門要嚴(yán)格依據(jù)相關(guān)政策的規(guī)定，安排好預(yù)算績效管理的日常各項具體任務(wù)。二是項目單位如實進行項目的立項申報，按照審批規(guī)定執(zhí)行項目預(yù)算，依照規(guī)定時間完成項目任務(wù)，并據(jù)實提供真實、可靠的績效評價信息。良好的績效評價機制需要各個部門協(xié)同發(fā)力，因此梳理央行內(nèi)部各職能部門條線，讓基層維修改造項目涉及的職能部門通力合作是績效評價環(huán)境建設(shè)的應(yīng)有之義。

（二）維修改造項目全過程績效評價指標(biāo)設(shè)定

維修改造項目績效評價指標(biāo)設(shè)計的科學(xué)性和合理性關(guān)系到全過程績效管理能否規(guī)范有效應(yīng)用，該指標(biāo)體系設(shè)計需要兼顧專業(yè)性和廣泛性，既要凸顯維修改造項目的專業(yè)性，也要體現(xiàn)績效管理的廣泛性?；鶎友胄芯S修改造項目全過程績效評價指標(biāo)體系要縱觀項目的特點和管理的要求，有針對性地設(shè)定符合流程特點的指標(biāo)，并遵循共性與個性指標(biāo)相結(jié)合原則，擴展績效評價指標(biāo)體系覆蓋面，增強其規(guī)范性和科學(xué)性。

1.動態(tài)監(jiān)控，指標(biāo)全過程縱向延伸?；鶎友胄芯S修改造項目全過程績效評價指標(biāo)體系重點以維修改造項目的“全過程”為時間軸，沿著項目實施順序和流程，針對項目論證、設(shè)計、立項、招投標(biāo)、施工、竣工驗收等環(huán)節(jié)的特點來分別設(shè)置事前、事中和事后績效評價的指標(biāo)內(nèi)容。相較傳統(tǒng)項目預(yù)算評價指標(biāo)體系，全過程績效評價指標(biāo)體系更具先進性，時間點前移、決策及時以及時間跨度完整是其最為突出的特點，其對維修改造項目整體實施過程的掌控力更強。

2.內(nèi)容豐富，指標(biāo)多領(lǐng)域橫向覆蓋。為實現(xiàn)對基層央行維修改造項目的綜合性評價目標(biāo)，改變以往將預(yù)算執(zhí)行率作為單一評價指標(biāo)的局限狀況，橫向拓展指標(biāo)體系覆蓋面成為全過程績效評價指標(biāo)體系建立的必然要求。具體來說，就是要從財務(wù)管理和項目實施兩種不同角度著手考量，且將聚焦點逐步從項目的投入率、規(guī)范性發(fā)散至項目的產(chǎn)出比、效益性領(lǐng)域，多層次細(xì)化，進而完善評價指標(biāo)體系的構(gòu)成。

3.績效目標(biāo)導(dǎo)向，指標(biāo)權(quán)重合理配置。全過程績效評價指標(biāo)體系的落腳點和著力點為“績效”，這就要求在指標(biāo)選擇時充分融合考慮經(jīng)濟和工程雙重要素影響，以消費比來判斷維修改造項目的管理水平高低。以績效目標(biāo)為導(dǎo)向，適度提升產(chǎn)出比和效益性指標(biāo)的權(quán)重，可以有效增加項目預(yù)算產(chǎn)出效果的受關(guān)注度，進而正確引導(dǎo)和規(guī)范基層央行維修改造活動。設(shè)定評價指標(biāo)如下：（1）項目立項階段。申報基礎(chǔ)：可行性研究報告的準(zhǔn)確性、科學(xué)性，預(yù)算編制合理性;申報質(zhì)量：內(nèi)容要素完整性。（2）項目建設(shè)階段。預(yù)算管理：預(yù)算工程速度配比率（實際支出/目標(biāo)預(yù)算）;組織實施：a.招投標(biāo)管理合規(guī)性。b.完工進度。（3）項目驗收階段。項目產(chǎn)出：a.預(yù)算節(jié)約率。b.工程項目質(zhì)。c.完工時限提前程度;項目效果;使用人員滿意度。

（三）維修改造項目全過程績效監(jiān)控的運用

1.建立健全過程績效管理監(jiān)督機制。有效的績效監(jiān)控機制是保證基層央行維修改造項目全過程績效評價順利施行的重要支撐，通過對運行信息的及時采集、整理和分析，來監(jiān)督和控制績效目標(biāo)的實現(xiàn)情況及可能存在的偏差。若績效目標(biāo)的實現(xiàn)與事先的設(shè)定發(fā)生偏離，則應(yīng)針對出現(xiàn)的問題進行深層次的原因分析，進而采取切實可行的措施予以糾正，最終促進基層央行維修改造項目全過程績效評價工作穩(wěn)步開展。

2.建立全過程績效管理信息系統(tǒng)平臺。依托現(xiàn)有會計綜合管理系統(tǒng)，建立一個完備的維修改造項目績效管理信息模塊，其內(nèi)容不僅要包括績效目標(biāo)申報、審核、監(jiān)控、評價、結(jié)果應(yīng)用等流程環(huán)節(jié)，還應(yīng)包括績效評價指標(biāo)、項目庫和資料檔案庫等，并利用會計綜合系統(tǒng)抓取財務(wù)模塊相關(guān)數(shù)據(jù)融入績效管理項目庫，進而開展貫穿于項目實施全過程的績效管理。以電子化、制度化規(guī)范流程，提升基層央行維修改造項目效果性;以績效監(jiān)控為抓手，提升預(yù)算執(zhí)行的規(guī)范性;以績效評價為依據(jù)，提升預(yù)算支出的效益性;以績效應(yīng)用為手段，提升評價結(jié)果的權(quán)威性;以信息化系統(tǒng)為平臺，落實全面績效管理全過程監(jiān)控。

（四）維修改造項目全過程績效報告制度的落實

維修改造項目全過程績效報告的效率效果取決于全過程監(jiān)控實施的效率效果。全過程績效報告制度的落實也是運行績效監(jiān)控有力措施。因此維修改造項目的績效報告有賴于全過程績效管理監(jiān)督機制的健全和信息管理平臺的高效。此外，鑒于報告本身作用的發(fā)揮，對于績效報告制度的具體落實還應(yīng)該做到：

1.預(yù)算績效全過程跟蹤管理。維修改造項目管理部門需定期向財務(wù)部門及上級主管部門匯報，就項目預(yù)算績效的實現(xiàn)程度、存在的問題及下一步工作重點予以充分說明。全過程績效跟蹤管理機制可使管理層時刻了解項目進度、目標(biāo)完成情況，并針對存在的偏差給予修正意見。

2.除了維修改造項目預(yù)算績效報告的定期編制，為了防止績效報告編制流于形式，還要加強對維修改造項目績效報告本身的績效評價，績效報告的內(nèi)容應(yīng)盡可能詳細(xì)具體。就績效報告與維修改造項目的關(guān)聯(lián)度、報告結(jié)果對項目的指導(dǎo)作用進行定期的總結(jié)完善，以期達(dá)到更好的績效指導(dǎo)作用。

（五）基層央行維修改造項目績效評價及結(jié)果應(yīng)用

項目竣工后的績效評價是全過程績效管理的最后關(guān)鍵點，其內(nèi)容為根據(jù)事前制定的項目績效評價指標(biāo)對期末或者項目竣工后的產(chǎn)出或結(jié)果開展最終評價。事后項目績效評價指標(biāo)涵蓋項目產(chǎn)出、執(zhí)行效率、成本效益及使用對象滿意度等方面。績效評價除了把握預(yù)算支出的合理性、合規(guī)性，更要將維修改造項目使用效益的評價放到重要位置，對于一些綜合效益指標(biāo)可能需要在較長時間段取得，所有績效評價不能急求冒進，要長時間追蹤，以致力于達(dá)到更加長遠(yuǎn)的預(yù)算決策。

基層央行維修改造項目完工后的績效評價是全過程績效管理的落腳點，但不是全過程績效管理的最終歸宿?？冃гu價結(jié)果的運用才是全過程績效管理的最終目的。因此可以通過預(yù)算績效考核來強化基層央行維修改造項目的績效管理。一是建立獎勵機制，對于在維修改造項目中取得良好績效管理效果或者有創(chuàng)新性舉措的基層單位，給予預(yù)算分配側(cè)重。二是強化問責(zé)機制，一方面可以通過健全評價結(jié)果公開機制，保證單位員工對預(yù)算信息知情權(quán)和監(jiān)督權(quán);另一方面對社會關(guān)注度高、影響力大的支出項目，還可以探索逐步向社會公開，接受社會監(jiān)督。

劉艷單位：中國人民銀行濟寧市中心支行;高紅單位：中國人民銀行嘉祥縣支行