美國(guó)商業(yè)銀行破產(chǎn)處置經(jīng)驗(yàn)及啟示

邢天怡 尹俊偉

摘? ?要：美國(guó)是世界上最早建立存款保險(xiǎn)制度的國(guó)家之一，上世紀(jì)30年代經(jīng)濟(jì)危機(jī)爆發(fā)以來，美國(guó)大量銀行機(jī)構(gòu)破產(chǎn)倒閉，但美國(guó)政府完善了以監(jiān)管當(dāng)局為主導(dǎo)的“雙重多頭”監(jiān)管機(jī)制，制訂專門適用于銀行機(jī)構(gòu)的特殊法律，賦予聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司（FDIC）較大自主權(quán)力，建立高度市場(chǎng)化的處置機(jī)制。FDIC按照成本最小化原則實(shí)行特有的“五一機(jī)制”，這極大降低銀行破產(chǎn)處置成本，提高處置效率，縮短處置時(shí)間，確保銀行破產(chǎn)機(jī)構(gòu)及時(shí)有序退出，有效維護(hù)公眾信心和金融體系穩(wěn)定。

關(guān)鍵詞：破產(chǎn)處置;存款保險(xiǎn);金融監(jiān)管

中圖分類號(hào)：F831.5? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：B? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號(hào)：1674-0017-2020（7）-0058-06

一、美國(guó)銀行破產(chǎn)處置現(xiàn)狀

（一）美國(guó)對(duì)于銀行破產(chǎn)處置經(jīng)驗(yàn)豐富，成效明顯

美國(guó)是世界上最早建立存款保險(xiǎn)制度的國(guó)家之一。根據(jù)FDIC數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，2001-2019年共557家銀行倒閉，受2008年金融危機(jī)影響，美國(guó)銀行破產(chǎn)數(shù)量及規(guī)模在2010年達(dá)到頂峰后下降，自2015年開始每年銀行破產(chǎn)數(shù)量保持個(gè)位數(shù)，2018年無機(jī)構(gòu)破產(chǎn)，而2019年僅4家破產(chǎn)。

（二）美國(guó)銀行破產(chǎn)數(shù)量雖多，但資產(chǎn)規(guī)模占比較低

調(diào)查顯示，2001-2020年2月末美國(guó)558家破產(chǎn)銀行中，資產(chǎn)規(guī)模在100億美元以下的中小法人銀行數(shù)量占比為98.20%，中小銀行破產(chǎn)數(shù)量占絕大部分。從資產(chǎn)規(guī)模來看，其中資產(chǎn)規(guī)模在100億美元以下的中小法人銀行資產(chǎn)占全部破產(chǎn)銀行總資產(chǎn)比重僅為39.28%，不足4成。

（三）高度市場(chǎng)化的破產(chǎn)處置效率較高，處置耗時(shí)較少

以2019年美國(guó)4家破產(chǎn)銀行為例，其均采取第三方收購(gòu)繼承的市場(chǎng)化處置方式，收購(gòu)方收購(gòu)破產(chǎn)銀行全部資產(chǎn)，破產(chǎn)宣布與破產(chǎn)收購(gòu)?fù)胀瓿?。如肯塔基州路易莎社區(qū)銀行2019年以來資本嚴(yán)重不足，肯塔基州金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管局（DFI）和FDIC一直密切監(jiān)測(cè)該行經(jīng)營(yíng)情況并提示風(fēng)險(xiǎn)。在該行沒有成功解決資本問題的情況下，根據(jù)肯塔基州法規(guī)和《聯(lián)邦存款保險(xiǎn)法》，10月25日DFI做出銀行破產(chǎn)決定，并任命FDIC為接管方。FDIC隨即與肯塔基州農(nóng)民銀行簽署收購(gòu)繼承協(xié)議并發(fā)布公告，該行接收路易莎社區(qū)銀行的所有資產(chǎn)與負(fù)債。

（四）FDIC通過市場(chǎng)化出售加快推進(jìn)破產(chǎn)銀行資產(chǎn)清算，2018年存量清算資產(chǎn)減少5成

根據(jù)FDIC的2018年年度報(bào)告，目前FDIC所持有的破產(chǎn)資產(chǎn)中，至少90%的資產(chǎn)在破產(chǎn)方兼并收購(gòu)失敗后90天內(nèi)出售，2018年庫(kù)存資產(chǎn)的賬面價(jià)值減少11億美元，較去年同期減少48%。

二、美國(guó)銀行破產(chǎn)處置主要做法

（一）“雙重多頭”監(jiān)管，并賦予FDIC較大處置權(quán)力

一是對(duì)銀行機(jī)構(gòu)采取權(quán)責(zé)分明的“雙重多頭”1監(jiān)管體制。目前美國(guó)實(shí)行國(guó)法銀行和州法銀行并存的雙重銀行體制，貨幣監(jiān)理署（OCC）、聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司（FDIC）、聯(lián)邦儲(chǔ)備銀行（FED）和州銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)四家機(jī)構(gòu)對(duì)銀行機(jī)構(gòu)具有監(jiān)管職能。其中，OCC及州銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)銀行機(jī)構(gòu)的設(shè)立及破產(chǎn)具有決策權(quán);而FED及FDIC負(fù)責(zé)監(jiān)督銀行日常風(fēng)險(xiǎn)合規(guī)，提示系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)2，對(duì)銀行機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)具有建議權(quán)。二是設(shè)立獨(dú)立FDIC，并賦予監(jiān)管和自主處置權(quán)力。FDIC于美國(guó)經(jīng)濟(jì)大蕭條后的1933年成立，作為獨(dú)立的聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)承擔(dān)三大職能：承保方、監(jiān)管方、接收方。承保方是FDIC的基本職能，目前FDIC為會(huì)員銀行每個(gè)投保存款賬戶提供最高25萬美元的保險(xiǎn)額度，并收取風(fēng)險(xiǎn)差額費(fèi)，F(xiàn)DIC有義務(wù)向投保儲(chǔ)戶償付已保存款。監(jiān)管方是FDIC有別于其他國(guó)家的特殊職能之一，其被賦予負(fù)責(zé)監(jiān)督銀行日常風(fēng)險(xiǎn)合規(guī)、向監(jiān)管者建議是否接管銀行、提示系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)等相關(guān)職能。2010年通過的《多德-弗蘭克華爾街改革和消費(fèi)者保護(hù)法》擴(kuò)大FDIC監(jiān)管職能范圍，該法案將總資產(chǎn)500億美元之上的系統(tǒng)重要性銀行監(jiān)管職責(zé)劃歸FDIC，并要求其定期向FDIC及FED提交生前遺囑（破產(chǎn)處置方案），經(jīng)審查的生前遺囑計(jì)劃若不符合要求，F(xiàn)DIC及FED則可聯(lián)合決定是否應(yīng)適用更加嚴(yán)格的監(jiān)管要求，并限制其業(yè)務(wù)。接收方是FDIC處置問題銀行的特定職能。若銀行被宣布破產(chǎn)，做出決定的監(jiān)管機(jī)構(gòu)必須指定FDIC為唯一接收方，F(xiàn)DIC按照成本最小化原則對(duì)破產(chǎn)方進(jìn)行及時(shí)有效的處置。

（二）銀行破產(chǎn)單獨(dú)立法，靈活調(diào)整和修訂相關(guān)規(guī)定

美《聯(lián)邦破產(chǎn)法典》明確規(guī)定，破產(chǎn)清算重整的內(nèi)容不適用于金融機(jī)構(gòu)，目前美國(guó)采用銀行破產(chǎn)單獨(dú)立法模式，銀行破產(chǎn)與重整具有一整套獨(dú)立排他的法律制度。美國(guó)國(guó)會(huì)針對(duì)銀行破產(chǎn)處置相繼制訂了《聯(lián)邦銀行法》（1863）、《聯(lián)邦存款保險(xiǎn)法》（1934）、《聯(lián)邦存款保險(xiǎn)促進(jìn)法》（1991）、《聯(lián)邦存款保險(xiǎn)安全和公平法》（2002）、《聯(lián)邦存款保險(xiǎn)改革法案》（2006）、《多德弗蘭克華爾街改革和消費(fèi)者保護(hù)法》（2010）等一系列法律制度，同時(shí)各州也相繼制訂了有關(guān)銀行破產(chǎn)的特殊法規(guī)。同時(shí)，為平衡保護(hù)債權(quán)人和金融機(jī)構(gòu)利益、維護(hù)金融穩(wěn)定，美國(guó)銀行破產(chǎn)的相關(guān)法律還根據(jù)經(jīng)濟(jì)條件、制度等因素的變化不斷進(jìn)行調(diào)整。如對(duì)于接收機(jī)構(gòu)的確定，最初美國(guó)在1929—1933年“大蕭條”時(shí)期由OCC指定問題銀行接收者進(jìn)行破產(chǎn)清算，但接收者出于自身利益考慮，不斷拖延銀行清算時(shí)間，使得破產(chǎn)清算平均需要花費(fèi)6年，其中最長(zhǎng)清算達(dá)21年。因此《聯(lián)邦存款保險(xiǎn)法》規(guī)定，F(xiàn)DIC為破產(chǎn)銀行的唯一接管方，且銀行破產(chǎn)可不經(jīng)過法院，由FDIC行使接管方職責(zé)，這使得FDIC同時(shí)作為承保者及接收者，有效提高處置效率。再如，關(guān)于存款保險(xiǎn)償付限額的確定，美國(guó)國(guó)會(huì)自1934年開始先后6次頒布相關(guān)法案修訂存款保險(xiǎn)償付限額，通過指數(shù)化方案來確保存保償付限額實(shí)際值的穩(wěn)定增長(zhǎng)，有效增強(qiáng)市場(chǎng)對(duì)美國(guó)銀行破產(chǎn)賠付信心。

（三）實(shí)行高度市場(chǎng)化的處置機(jī)制，市場(chǎng)化收購(gòu)繼承占絕對(duì)主導(dǎo)地位

1.緊跟市場(chǎng)變化調(diào)整FDIC存保限額，最大化客戶覆蓋率?！堵?lián)邦存款保險(xiǎn)法》（1934）最初規(guī)定償付限額為2500美元，后上調(diào)至5000美元，之后不斷上調(diào)償付限額，至1980年上調(diào)至10萬美元。而在2008年金融危機(jī)時(shí)期，美國(guó)國(guó)會(huì)為擴(kuò)大存款保險(xiǎn)保障范圍，緩解系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，出臺(tái)《聯(lián)邦緊急經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定法案》（2008），臨時(shí)將償付限額增至25萬美元。此后，《多德弗蘭克法案》（2010）將臨時(shí)性調(diào)高的限額永久化增加至25萬美元。而根據(jù)測(cè)算，存款保險(xiǎn)限額上調(diào)至25萬美元后，存款保險(xiǎn)的客戶覆蓋率將達(dá)到99.7%，基本覆蓋全部存款客戶。償付限額的適時(shí)提高，不僅有助于FDIC處置金融風(fēng)險(xiǎn)，也顯著增強(qiáng)危機(jī)中存款儲(chǔ)戶對(duì)美國(guó)金融體系的信心。

2.嚴(yán)格控制銀行破產(chǎn)處置時(shí)間，穩(wěn)定市場(chǎng)預(yù)期。美國(guó)銀行破產(chǎn)程序由OCC或州銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)啟動(dòng)，一旦銀行被宣告破產(chǎn)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)將其轉(zhuǎn)交給FDIC進(jìn)行處置。根據(jù)《聯(lián)邦存款保險(xiǎn)促進(jìn)法》規(guī)定，F(xiàn)DIC主導(dǎo)的銀行破產(chǎn)處置決議需在90天以內(nèi)完成，并將破產(chǎn)銀行處置情況對(duì)市場(chǎng)予以公告。一般情況下，F(xiàn)DIC對(duì)破產(chǎn)銀行的處置采用市場(chǎng)化收購(gòu)繼承和存款保險(xiǎn)基金償付兩種方式，其中，市場(chǎng)化收購(gòu)繼承在FDIC發(fā)布處置公告前所有程序都已完成，若市場(chǎng)化收購(gòu)繼承方式失敗，則在FDIC發(fā)布處置公告后，采取存款保險(xiǎn)基金償付方式對(duì)儲(chǔ)戶予以償付。目前，美國(guó)破產(chǎn)銀行處置主要以市場(chǎng)化處置為主。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2001-2019年美國(guó)557例銀行破產(chǎn)處置模式中，市場(chǎng)收購(gòu)兼并為528例，占比高達(dá)94.79%，其中“全部的收購(gòu)繼承”方式占比最高（91.38%）;而存?；饍敻稙?9例，占比僅5.21%。

市場(chǎng)化收購(gòu)繼承（P&A）包括四種方式：一是基本的收購(gòu)繼承。收購(gòu)方承擔(dān)的資產(chǎn)通常僅限于現(xiàn)金、現(xiàn)金等價(jià)物和有價(jià)證券，承擔(dān)的負(fù)債包括FDIC受保存款所涵蓋的存款部分。二是全部的收購(gòu)繼承。收購(gòu)方被要求對(duì)破產(chǎn)方的所有資產(chǎn)進(jìn)行“按原樣”投標(biāo)，購(gòu)買破產(chǎn)方所有資產(chǎn)。三是可選分?jǐn)倱p失的收購(gòu)繼承。FDIC作為接管方與收購(gòu)方對(duì)某些資產(chǎn)的確定損益和支出進(jìn)行分?jǐn)?。需共同承?dān)損失的資產(chǎn)通常是破產(chǎn)方的不良資產(chǎn)。四是過橋銀行的收購(gòu)繼承。FDIC暫時(shí)承擔(dān)收購(gòu)方角色，OCC或州銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)成立一個(gè)新的臨時(shí)銀行，且受FDIC控制。

存保基金對(duì)儲(chǔ)戶進(jìn)行償付包括三種方式：一是直接存款支付。FDIC將償付金額通過支票郵寄送達(dá)儲(chǔ)戶。而FDIC作為接收方保留破產(chǎn)方所有資產(chǎn)，并承擔(dān)清算這些資產(chǎn)成本的責(zé)任。二是保險(xiǎn)存款轉(zhuǎn)賬（IDT）。破產(chǎn)方的受保險(xiǎn)存款和受擔(dān)保存款將被轉(zhuǎn)移到代理機(jī)構(gòu)，F(xiàn)DIC授權(quán)代理機(jī)構(gòu)向破產(chǎn)方儲(chǔ)戶支付其受保存款金額，或應(yīng)儲(chǔ)戶要求在代理機(jī)構(gòu)開立新賬戶。三是設(shè)立存款保險(xiǎn)國(guó)家銀行（DINB）。在沒有其他銀行愿代理支付破產(chǎn)方的被保險(xiǎn)存款時(shí)，F(xiàn)DIC可創(chuàng)建一家DINB，破產(chǎn)方儲(chǔ)戶（通常是獲得銀行有效服務(wù)不足地區(qū)的儲(chǔ)戶）可在DINB獲得其被保險(xiǎn)存款。

3.市場(chǎng)化處置實(shí)行特有的“五一機(jī)制”，保證對(duì)金融市場(chǎng)“零震蕩”。在市場(chǎng)化處置過程中，F(xiàn)DIC通過最小成本法分析選定中標(biāo)的收購(gòu)方，簽署收購(gòu)繼承交易協(xié)議。實(shí)行特有的“周五銀行關(guān)閉、周一已保儲(chǔ)戶正常交易”即“五一機(jī)制”。FDIC通常在周五宣布關(guān)閉破產(chǎn)方，在周末FDIC、被收購(gòu)方、收購(gòu)方密切配合保證所有存款轉(zhuǎn)移手續(xù)辦妥，破產(chǎn)方營(yíng)業(yè)網(wǎng)點(diǎn)交由收購(gòu)方管理，并在下周一順利向破產(chǎn)銀行的已保儲(chǔ)戶進(jìn)行存取款、轉(zhuǎn)賬等正常賬戶操作。具體流程如下：一是營(yíng)銷授權(quán)。FDIC可向潛在收購(gòu)方推銷破產(chǎn)銀行，但FDIC須獲得潛在收購(gòu)方的監(jiān)管當(dāng)局同意。二是財(cái)務(wù)信息收集。FDIC安排專家收集破產(chǎn)方有關(guān)資產(chǎn)負(fù)債等詳細(xì)財(cái)務(wù)信息，分析該機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)和運(yùn)營(yíng)現(xiàn)狀。三是設(shè)立虛擬數(shù)據(jù)室（VDR）4。FDIC設(shè)立VDR對(duì)從破產(chǎn)方相關(guān)信息資料進(jìn)行編輯，為潛在收購(gòu)方提供財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)、法律文件、盡職調(diào)查信息、投標(biāo)程序等詳細(xì)信息。資產(chǎn)評(píng)估審查（AVR）。FDIC將對(duì)破產(chǎn)方資產(chǎn)進(jìn)行評(píng)估，用于估計(jì)該機(jī)構(gòu)清算價(jià)值和備選處置方案成本，以確定成本最低的交易方式。七是虛擬數(shù)據(jù)室（VDR）公開。FDIC公開VDR，允許潛在競(jìng)購(gòu)方獲取信息，保證在投標(biāo)截止之前對(duì)破產(chǎn)方進(jìn)行盡職調(diào)查。八是邀請(qǐng)潛在收購(gòu)方投標(biāo)。FDIC邀請(qǐng)潛在競(jìng)購(gòu)方投標(biāo)，但競(jìng)購(gòu)方需簽署保密協(xié)議。所有投標(biāo)都需進(jìn)行評(píng)估，并與FDIC估計(jì)的清算成本進(jìn)行比較。九是現(xiàn)場(chǎng)盡職調(diào)查。獲準(zhǔn)的潛在收購(gòu)方開展現(xiàn)場(chǎng)盡職調(diào)查，以評(píng)估其價(jià)值。十是中標(biāo)。FDIC授權(quán)其決議和接管部門（DRR）簽署投標(biāo)批準(zhǔn)備忘錄，并通知中標(biāo)方及所有未中標(biāo)方，安排中標(biāo)方簽署相關(guān)法律文件。十一是破產(chǎn)方關(guān)閉。實(shí)施“五一機(jī)制”。

4.FDIC通過科學(xué)合理設(shè)置實(shí)現(xiàn)高效清算，且具有高度自主處置權(quán)。當(dāng)FDIC采用市場(chǎng)化處置不成功時(shí)則將進(jìn)行破產(chǎn)清算，并使用存?；饘?duì)儲(chǔ)戶進(jìn)行償付。目前FDIC通過市場(chǎng)化出售加快推進(jìn)破產(chǎn)銀行資產(chǎn)清算，2018年存量清算資產(chǎn)減少5成。根據(jù)FDIC的2018年年度報(bào)告，目前FDIC所持有的破產(chǎn)資產(chǎn)中，至少90%的資產(chǎn)在破產(chǎn)方兼并收購(gòu)失敗后90天內(nèi)出售，2018年庫(kù)存資產(chǎn)的賬面價(jià)值減少11億美元，較去年同期減少48%。目前資產(chǎn)清算主要包括破產(chǎn)方貸款等金融資產(chǎn)、房地產(chǎn)、其他資產(chǎn)銷售三大類，其中破產(chǎn)方貸款通過三個(gè)貸款銷售顧問網(wǎng)站5進(jìn)行網(wǎng)上拍賣，潛在購(gòu)買方可在線進(jìn)行投標(biāo)，貸款銷售通常在投標(biāo)后的20個(gè)工作日內(nèi)完成。房地產(chǎn)主要包括商業(yè)地產(chǎn)、家庭住宅、已開發(fā)和未開發(fā)的土地及銀行分支機(jī)構(gòu)，F(xiàn)DIC通過當(dāng)?shù)胤康禺a(chǎn)經(jīng)紀(jì)人代理銷售和處置房產(chǎn)，且也會(huì)采取網(wǎng)上拍賣方式。其他資產(chǎn)包括車輛、辦公家具和設(shè)備等，銷售主要通過FDIC官網(wǎng)發(fā)布拍賣公告，潛在收購(gòu)方可申請(qǐng)參加。

此外，《聯(lián)邦存款保險(xiǎn)法》《聯(lián)邦存款保險(xiǎn)促進(jìn)法》規(guī)定，F(xiàn)DIC在管理破產(chǎn)方的資產(chǎn)負(fù)債時(shí)不受法院監(jiān)督，除非流程存在問題，否則其處置決定不可復(fù)審。同時(shí)，在處置時(shí)堅(jiān)持存款儲(chǔ)戶優(yōu)先原則，即在進(jìn)行任何分配之前，接管方必須全額支付存款儲(chǔ)戶的債權(quán)索賠，并允許一般無擔(dān)保債權(quán)人對(duì)接收方提出索賠。目前美國(guó)銀行破產(chǎn)處置流程后續(xù)流程包括：（1）索賠支付。任何向破產(chǎn)銀行提出索賠的個(gè)人必須及時(shí)向FDIC（接管方）提出索賠，否則索賠將被拒絕。（2）合同廢除或履行。FDIC可在其任命的“合理時(shí)間”（180天）廢除任何合同，但要視破產(chǎn)方的具體情況而定。接收方還有有限的執(zhí)行合同能力，且如果合同履行符合接收方的最大利益，則可阻止合同的另一方終止協(xié)議。（3）訴訟中止。接管方可以申請(qǐng)90天的訴訟中止。破產(chǎn)程序的自動(dòng)中止在申請(qǐng)破產(chǎn)時(shí)立即生效，只有在法院命令或案件結(jié)案后才會(huì)終止。（4）撤銷欺詐性轉(zhuǎn)讓。接管方和受托方都有撤銷權(quán)。接管方可追查破產(chǎn)方的債務(wù)人為阻礙、拖延或欺詐而進(jìn)行的欺詐性轉(zhuǎn)移，適用于在接管方任命之日前五年進(jìn)行的轉(zhuǎn)讓。

三、啟示建議

（一）健全法律體系，為銀行破產(chǎn)提供完善制度保障

建議對(duì)風(fēng)險(xiǎn)處置事項(xiàng)予以專門系統(tǒng)完善，同時(shí)應(yīng)明確存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)為處置和接管破產(chǎn)銀行主導(dǎo)部門，并就處置方式期限、清算重組等內(nèi)容進(jìn)行技術(shù)性規(guī)范。

（二）發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，參照成本最小化原則靈活采取多種處置方式

建議處置原則應(yīng)逐漸向成本最小化過渡，最終建立市場(chǎng)化存款保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制，且處置應(yīng)綜合考慮各種因素并采用多種方式。

（三）以“五一機(jī)制”為導(dǎo)向，賦予存款保險(xiǎn)基金管理人充分的處置職責(zé)

美國(guó)銀行破產(chǎn)處置經(jīng)驗(yàn)表明，健全的監(jiān)管體系處置風(fēng)險(xiǎn)效率較高，建議我國(guó)賦予存款保險(xiǎn)基金管理人充分處置職責(zé)，從維護(hù)基金安全出發(fā)，提高處置效率。

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[4]彭文艷.商業(yè)銀行破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制中的監(jiān)管合作——美國(guó)模式和中國(guó)啟示[J].金融經(jīng)濟(jì)，2015，（12）：132-133.

[5]王紫薇.金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)處置的國(guó)內(nèi)癥狀及國(guó)際經(jīng)驗(yàn)[J].西部金融，2019，（5）：185-190.

責(zé)任編輯、校對(duì)：王兆華